基于全壽命周期視角的綠色國土資源管理

李超儷

摘 要：國土資源管理與生態環境問題具有重要聯系。為實現國家可持續發展，國土資源管理應完善管理體制和方法，借鑒發達國家經驗；基于全壽命周期評價（LCA）建立土地利用考核評價機制對國土資源管理意義重大；城市國土資源管理是環境保護的重要影響因素。

關鍵詞：國土資源管理；環境保護；可持續發展；土地利用；全壽命周期分析

1 前言

近些年以來，我國經濟發展成就舉世矚目，然而我國的工業化發展正消耗著大量的國土資源和能源。國民經濟的發展需要利用與開發土地，而土地不可再生、地理位置固定、數量有限、不可替代、利用長久。如何統籌協調經濟發展與資源利用不平衡的矛盾，已成為當前可持續發展面臨的尖銳問題，因此國土資源問題是我國經濟增長中的熱點和焦點問題[1]。

中國共產黨第十九次全國代表大會強調“美麗中國”的重要概念，提出將生態文明建設放在突出位置，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展。美麗中國首先是綠色中國，社會發展無疑應以人為本，身心健康的人民依賴于良好的居住生活環境，而環境的改善是與土地的合理利用、保護緊密聯系在一起的，因此國土資源管理責任重大、任重道遠。

環境保護是可持續發展的重要方面，而國土資源管理的重要任務是提高國土資源對經濟社會全面協調可持續發展的保障能力，因此，如何將環境保護與國土資源管理緊密聯系起來是重要的歷史性課題。

2 社會環境問題與國土資源管理的聯系

隨著我國經濟社會的不斷發展，環境問題已日益凸顯，我國環境污染的規模居世界前列。水土流失、土地沙漠化、土地污染，我國土壤環境破壞日趨嚴重；河流斷流、湖泊萎縮、濕地面積驟減、地下水位下降、水質惡化、生態功能退化，我國水環境破壞也不斷加劇；大氣污染物的排放總量長年居高不下；同樣，草場退化、森林減少、生物多樣性銳減，我國生物資源破壞問題也非常嚴重[2]。從整體上看，我國的環境污染仍在加劇，環境質量還在惡化。這已經給國民經濟和人民生活造成巨大損失，并且將在很長一段時間內成為常態。生態環境的保護和恢復已成為關系到我國經濟、社會可持續發展，國家安全和民族生存的緊迫任務。

以城市為中心的環境污染問題和自然生態環境破壞問題是我國環境問題的主要方面，兩類環境問題互相交織，相互影響。特別是一些經濟發達、人口稠密地區的環境污染問題更為明顯，并呈現向農村擴散的態勢，生態破壞的程度、范圍在加深和擴大。我國環境問題面臨的形勢十分嚴峻，成因復雜，受經濟、社會、政治、文化、科技、國際等各方面因素的影響。長期的實踐已經表明，要實現環境問題的最終解決，必須從源頭上減少污染，即需要發展方式的轉變，并在國家經濟社會的各項政策中考慮與環境目標的協調統一性[3]。在具體的國土管理事務中，組織擬訂國土資源發展規劃和戰略，開展相關經濟形勢分析，提出國土資源供需平衡的政策建議，在國家宏觀經濟運行、區域協調、城鄉統籌中給出國土資源的調控政策和措施，組織實施相關領域資源節約集約利用和循環經濟的政策措施，這些與社會經濟生活方方面面息息相關。毫無疑問，在合理化、平衡性、持續性推進工業化、城市化的進程中，減少國民經濟發展對資源環境承載力的壓力，是國土資源管理需要思考的課題。

3 我國國土資源管理方法的局限性

國土資源管理通常是運用行政、經濟、法律、科學技術等手段進行管理活動。傳統的國土資源管理雖然也承擔耕地保護、礦山地質環境保護、監測監督防止地下水過量開采和污染等責任，但目前的現狀已經說明達到“美麗中國”的目標任務仍然有一定的差距，主要體現為守住18億畝耕地“紅線”的目標都壓力巨大。雖然通過各級國土資源管理工作人員的不懈努力，國土資源管理工作已經取得了很大進步，但仍然需要意識到工作中存在的問題。

首先，土地資源是當今經濟社會發展中不可或缺的重要資源，伴隨著我國經濟的快速發展，資源緊缺與需求增長的矛盾非常突出，經濟社會發展已經進入資源供需矛盾凸顯期，這就使以發展為名過度占用土地資源的行為難以杜絕。因此，在國土資源管理中，在服務國民經濟、滿足社會發展的主體意識下，應逐步加強資源節約集約利用、環境保護的理念，使綠色發展意識成為工作中的基本意識。

其次，負責城市建設、管理的各部門之間權責有待進一步細化和明確，各部門應建立信息共享機制，加強有效的溝通與合作。要實現國土資源管理為美麗中國保駕護航，環境保護部門、城市規劃管理部門、國土資源管理部門等應建立分工協作的工作制度，分清權責、完善監督機制。以城市用地管理為例，土地管理部門是受制于規劃管理部門的，因此國土資源管理難以從源頭遏制城市化進程導致的環境污染。

另外，我國國土資源管理還很大程度上缺乏科學的管理方法，土地管理部門往往重視對土地數量這單一要素的監控，而常常忽視對土地綜合利用情況的管理，更少兼顧到土地資源的可持續利用。以城市用地為例，一方面是土地閑置數量大，其中由于政府原因造成閑置的比例較大；另一方面是存在著盲目投資打造大商場、商業街、大型 MALL、大型物流園區等問題，使流通領域的投資過熱，造成了大量土地資源和商業資源 的浪費。因此將國土資源管理與可持續發展相聯系非常迫切。

4 發達國家的經驗與借鑒

自20世紀四、五十年代以來，土地用途管制制度成為大多數國家規劃管理土地的手段。雖然國外土地用途管制具體形式多樣，但其發揮的作用大體相同，即優化土地資源配置、提高土地利用率、有效保護耕地和生態環境以及控制城市盲目擴張。目前，發達國家的土地用途管制充分體現了環境協調與土地資源的合理利用以及經濟、社會發展并重的原則。比如對生態環境的保護在發達國家土地用途管制的許多方面都有反映，這包括：在土地利用分類中關注土地利用中的生態環境問題，如美國、歐洲、日本、韓國等；將公共利益作為衡量土地征收行為合法性的標準，并且有相當成熟的體系和規則，無論英美法系還是大陸法系國家都是如此。

與國外相比，我國土地用途管制起步較晚，還處于起步階段，不夠成熟。現行土地利用分類體系，缺乏生態環境保護理念，“未利用地”向其他地類調整的依據主要依賴城市規劃。對征地范圍，現行法律法規比較寬泛，根據《土地管理法》，國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有地實行征用，然而對于公共利益的界定有待進一步的細化和明確。總的說來，我國土地管制最直接的目標就是保證耕地的動態平衡，促進土地的集約經營，對土地管理主要是傾向于突出土地的經濟資源屬性，生態環境效益少有顧及。

5 LCA方法與國土資源管理

我國土地產權不明晰、管理體制不完善等宏觀性問題已被廣泛關注與探討，但具體的管理方法也同樣需要重視。在新形勢下，國土資源管理工作任務更為艱巨，承擔著促進經濟發展方式轉變、解決民生、提供公共服務等政府管理的重要職能和責任，其管理職能已從一般的經濟管理和執法監督轉向宏觀調控。為更好地履行國土資源調查評價、規劃、管理、保護與合理利用的職責，實現國土資源管理的高質量、高效率，引入新的管理方法十分必要。

土地用途管制在一定程度上是保證土地利用的整體利益最大化，因此建立土地利用的考核評價機制對國土資源管理意義重大，也是使可持續發展理念具有可操作性的重要方法。而土地利用的考核評價機制應基于生命周期管理的方法。生命周期管理，也稱全壽命周期管理，是生產制造、項目管理等方面的重要理念，是指管理產品從需求、規劃、設計、生產、經銷、運行、使用、維修保養、直到回收再用處置的全生命周期中的信息與過程，而LCA（Life Cycle Assessment）也已經納入ISO14000環境管理系列標準而成為國際上環境管理和產品設計的一個重要支持工具[4]。土地利用評估應貫徹于土地使用的整個生命周期，即從土地的征轉、供應及利用直至使用后的處置，考察利用效益包括對環境影響情況。生命周期管理在諸多領域已成為廣泛共識，其思想對國土資源管理有重要的借鑒意義。

6 結語

土地資源是影響人類可持續發展的重要基礎資源，經濟、科技和社會生產力的發展，并不會降低土地問題的重要性。國土資源是國家社會民族發展的基石與硬件，在國土資源管理中應貫徹可持續發展理念。完善國土資源管理的體制和方法，盡管長遠需要依賴國民意識的提高，但由于經濟、社會、科技水平的發展，相應的專業知識日新月異，當前應加強管理人員的責任意識和管理水平，而LCA評價應成為新常態下國土資源管理的重要方法。為建設美麗中國，將生態環境問題與國土資源管理聯系具有急迫性。在目前情況下，我國城市國土資源管理應成為環境保護至關重要的組成部分。

參考文獻

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[2]楊東平.中國環境發展報告（2010）[M].北京：社會科學文獻出版社，2011

[3]孫艷君.環境保護與綠色建筑概述[J].環境與發展， 2011 ， 23 （4） ：207-207.

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[6]田亞峻 ，鄧業林，張岳玲，謝克昌.生命周期評價的發展新方向：基于GIS的生命周期評價[J].化工學報，2016，67（6）：2195-2201.