基于PPP模式下的BOT項目財務(wù)管理研究

蔡菊芳　叢榕　薛慧

摘要：隨著我國經(jīng)濟的迅速發(fā)展，PPP模式成為我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的熱點問題，而BOT項目作為PPP模式概念下的一種類型，也為政府部門與社會資本的合作共贏創(chuàng)造了良好的局面。文章結(jié)合BOT項目實際存在的問題，分析了PPP模式下企業(yè)如何進行BOT項目的財務(wù)管理的特點及存在的問題，探索新形勢下實現(xiàn)BOT項目整體利益最大化目標的新途徑。

關(guān)鍵詞：PPP模式；BOT項目：財務(wù)管理

一、研究背景

受計劃經(jīng)濟影響，公共產(chǎn)品及服務(wù)通常是由政府全權(quán)負責建設(shè)、運營、管理，但隨著財政資金愈發(fā)緊張，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金出現(xiàn)較大缺口。近年來，一系列管理辦法相繼出臺，例如2014年國發(fā)43號文《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》，對地方政府融資平臺提出整改要求。文件中指出要控制和化解地方政府性債務(wù)風險，妥善處理存量債務(wù)和在建項目后續(xù)融資。對于確實沒有合理資金來源的，可通過地方政府債券和政府部門與社會資本合作模式處理后續(xù)融資問題。在此形勢下，政府部門和社會資本的合作模式在我國應(yīng)運而生。本文研究的主要內(nèi)容是在PPP模式下企業(yè)如何進行BOT項目的財務(wù)管理。

二、PPP模式的定義

1982年英國政府提出PPP模式（public-Private-Partnerships），指的是政府部門與社會資本之間，即非營利性企業(yè)和私人營利性企業(yè)基于某個合作項目簽訂長期協(xié)議，向社會資本方授權(quán)建設(shè)、運營和管理公共基礎(chǔ)設(shè)施，并向社會公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。

PPP模式作為一種管理模式，實現(xiàn)多方共贏。對政府來說，不但彌補了資金的不足，又利于分散風險；對社會資本方來說，達到了追求企業(yè)價值和利潤最大化的目標，相對于單獨行動更為有利。

三、PPP模式下BOT項目財務(wù)管理的特征

BOT項目（Build-Operate-Transfer）是PPP模式下的一種類型，即建設(shè)一經(jīng)營一轉(zhuǎn)讓，是指社會資本得到政府部門的授權(quán)，與政府部門共同建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，為社會公共提供公共產(chǎn)品及服務(wù)，通常將政府部門授予社會資本的權(quán)利稱為“特許權(quán)”。因此，BOT項目也是政府部門與社會資本合作的模式，政府部門和社會資本利用各方在資金、技術(shù)、人力資源及管理上的優(yōu)勢提供公共產(chǎn)品、服務(wù)。

BOT項目不僅為合作項目拓寬了融資渠道，還在很大程度上為政府減輕財政負擔，緩解資金鏈緊張和社會對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)高需求之間的矛盾。然而，合作項目融資涉及面廣，建設(shè)時間長，投資回報利潤較低，因此影響B(tài)OT項目建設(shè)、運營、管理過程中存在較多不確定因素，財務(wù)風險突出。

PPP模式因BOT項目建設(shè)自身的特點使得其項目財務(wù)管理具有以下特征，

（一）項目財務(wù)管理期限的確定性

在以往傳統(tǒng)的企業(yè)經(jīng)營管理中，持續(xù)經(jīng)營是企業(yè)財務(wù)管理工作的重要前提。在BOT項目中，往往在取得特許經(jīng)營權(quán)或簽訂項目合同時，財務(wù)管理的期限便已經(jīng)確定。期滿，項目公司按合同規(guī)定的要求和程序?qū)㈨椖克袡?quán)移交給政府部門。因此PPP模式項目在各個環(huán)節(jié)中的財務(wù)管理工作，都要充分考慮到項目財務(wù)管理期限的問題。

（二）財務(wù)管理的目標不同于傳統(tǒng)的財務(wù)管理目標

PPP模式的財務(wù)管理目標，與一般企業(yè)的財務(wù)管理目標的不同之處在于PPP模式項目通過提升公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給數(shù)量、供給質(zhì)量及受益覆蓋率，在確定財務(wù)目標時既要以社會公眾的承受能力及市場飽和度為限，又要考慮投入產(chǎn)出水平的合理要求，不能利用提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)具有壟斷性從而盲目定價：而一般企業(yè)所追求的目標則是企業(yè)價值和利潤最大化。因此，兩者財務(wù)管理目標有所不同。

（三）財務(wù)管理環(huán)境的復(fù)雜性

PPP模式項目的運營主要是在公眾監(jiān)督下，由政府部門授權(quán)、社會資本操作，本身是政策的產(chǎn)物，又直接受經(jīng)濟環(huán)境多方面因素的共同影響，使得PPP項目的財務(wù)管理環(huán)境十分復(fù)雜。因此，在PPP模式項目建設(shè)過程中，應(yīng)時刻關(guān)注和順應(yīng)政策方面及經(jīng)濟環(huán)境的變動，及時采取應(yīng)對措施，從而促進PPP模式項目的進一步發(fā)展。

（四）項目財務(wù)風險防范任務(wù)巨大

由于PPP模式項目在建設(shè)、運營及管理過程中風險較大，且每個項目的政策、經(jīng)濟環(huán)境及具體實施條件各不相同，大部分PPP模式項目是無先例可循的，從而使PPP模式項目財務(wù)風險巨大。因此，PPP模式項目建設(shè)前就要求進行科學(xué)論證、合理設(shè)計，最大程度規(guī)避和防范財務(wù)風險。

四、PPP模式下BOT項目財務(wù)管理存在的主要問題

在PPP模式大范圍應(yīng)用的形勢下，對PPP模式的進一步應(yīng)用研究也越來越廣泛和深入，由于政府部門和社會資本之間的財務(wù)管理目標的不一致，使得財務(wù)管理方式方法上也存在一些分歧，主要體現(xiàn)在以下六個方面。

（一）立法規(guī)定不統(tǒng)一

在我國，現(xiàn)行的法律法規(guī)多為效力較低的行政規(guī)章，已落后于BOT投融資模式發(fā)展的步伐，嚴重阻礙了BOT投融資模式在我國的快速發(fā)展。現(xiàn)有的BOT項目投融資模式的立法多為效力較低的行政規(guī)章或法規(guī)，由不同的部門分別起草，這種分散立法的狀況導(dǎo)致產(chǎn)生了與法律責任制度上的不協(xié)調(diào)問題，目前尚未制定統(tǒng)一的投融資模式的法律，當與其他法律發(fā)生沖突時，現(xiàn)有法律往往不能產(chǎn)生相應(yīng)的效力，因此嚴重阻礙了BOT項目的發(fā)展。

（二）投融資管理不科學(xué)

PPP管理模式的項目一般為公共基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)周期長、投資規(guī)模大，需要大量的社會資本融資支持，政府部門涉及到的財政資金較少，向PPP項目提供中長期融資成為難題，擔保體系的缺乏合理性，無法為項目順利實施提供有力保障。目前，我國融資擔保體系尚未健全，投融資管理體系仍有很多需改進之處。

（三）預(yù)算管理不到位

一直以來，BOT項目在進人生產(chǎn)經(jīng)營期后，難以達到理想的預(yù)算管理效果，主要是因為預(yù)算管理不夠全面。BOT項目的預(yù)算管理往往是由財會部全權(quán)負責，根據(jù)上級制定的總指標編制完成，信息采集不全面，造成信息失真，毫無實用性。難以做到“上下編制、逐級匯總”的方式運行，導(dǎo)致預(yù)算管理不到位。另外，在預(yù)算管理過程中，由于過度關(guān)注項目公司短期的效益目標，忽視長期發(fā)展戰(zhàn)略對預(yù)算管理的指導(dǎo)，使得預(yù)算管理與長遠發(fā)展戰(zhàn)略目標不統(tǒng)一，財務(wù)預(yù)算的執(zhí)行與控制及其調(diào)整應(yīng)根據(jù)政策及經(jīng)濟環(huán)境及時作出相應(yīng)整改及調(diào)整，以保證預(yù)算管理工作有效開展。

（四）項目資金管理不規(guī)范

項目資金管理方面目前存在的問題有各項流動資產(chǎn)資金的分配、融資、籌措等事項管理制度不完善。項目建設(shè)經(jīng)營過程中，資金利用率低，部分資金未得到充分利用，例如現(xiàn)金管理、應(yīng)收賬款管理、銀行短期借款管理及商業(yè)信用的管理等。

（五）成本管理不健全

成本控制作為企業(yè)競爭戰(zhàn)略，對項目盈利起著至關(guān)重要的作用。部分項目在建設(shè)、運營、管理過程中忽略成本的控制，成本管理控制形同虛設(shè)。部分項目成本較高，而項目收入緩慢增長甚至無增長，使得投資和償債矛盾愈發(fā)嚴重等問題，項目財務(wù)風險突出。

（六）風險管理不完善

作為政府部門授權(quán)的經(jīng)營方式，其經(jīng)營發(fā)展和國家政策、國民經(jīng)濟整體利益及相關(guān)風險息息相關(guān)。政策、管理、技術(shù)、市場等多方面因素的影響，造成項目盈利下降、成本上升、也提高了項目運營的風險。因此，對項目進行投資，并以合理價格獲取投資回報，確保資金回收，是順利進行BOT項目建設(shè)運營的關(guān)鍵，

五、PPP模式下BOT項目財務(wù)管理的建議

（一）完善相關(guān)配套法律法規(guī)

建立健全BOT項目相關(guān)法律法規(guī)，使項目建設(shè)有法可依、有律可循。只有在健全的法律法規(guī)體系下，BOT項目才能從建設(shè)、運營、管理到移交順利進行。因此，不斷地完備和完善現(xiàn)有的法律法規(guī)，逐步形成一整套完備的BOT投融資模式的法律體系十分有必要。

（二）加強投融資管理

“項目實施，融資先行”，融資對BOT項目的成功與否具有重要意義。項目融資要有科學(xué)的根據(jù)，周密的計劃，測算各種融資方式的資金成本，對比選取最優(yōu)方案實施。項目運作方面，拓寬項目資金的來源，加強投融資管理。目前，我國BOT項目融資有政府投資和金融機構(gòu)貸款兩種模式，政府投資是指政府給予一定的扶持和鼓勵，應(yīng)在項目投資協(xié)議中有所標明。金融機構(gòu)貸款是指在金融組織、國內(nèi)外銀行貸款。

（三）嚴抓預(yù)算管理

預(yù)算管理是控制項目公司日常生產(chǎn)經(jīng)營活動的重要依據(jù)和載體。隨著政策和經(jīng)濟環(huán)境的變化，預(yù)算管理制度應(yīng)不斷改善，特別是要將預(yù)算管理真正落到實處，發(fā)揮相應(yīng)作用。另一方面，要著重加強前期項目投資分析，客觀綜合考慮人力、材料、資金等因素對工程項目的影響，進行全面的預(yù)算和籌劃。項目公司必須順應(yīng)政策及經(jīng)濟環(huán)境動態(tài)，定期對預(yù)算的執(zhí)行情況進行檢查和分析，根據(jù)實際情況建立健全預(yù)算考核機制。

（四）加強項目資金管理

資金管理作為公司財務(wù)管理的核心，項目公司運營管理活動的各個環(huán)節(jié)與其密切相關(guān)，資金管理不僅制約著公司運營管理水平的提升，還是衡量項目財務(wù)管理水平的重要指標，直接影響企業(yè)的經(jīng)濟績效，甚至輻射到公司的生存與長遠發(fā)展。因此，應(yīng)加強監(jiān)管機制，明確責任，合理充分利用資金冗余。

（五）加強成本管理

BOT項目建成后日常運營及維護成本高，因此要根據(jù)實際情況加強成本管理和控制，對各項經(jīng)營成本進行客觀估算，確定企業(yè)生產(chǎn)成本，對項目成本費用、折舊和投資回收等指標作對比分析。以此為基礎(chǔ)確定現(xiàn)金流量，根據(jù)未來現(xiàn)金流量的現(xiàn)值，綜合確定投資的可行性。

（六）加強風險的防范

BOT項目具有法律關(guān)系錯綜復(fù)雜等，特點，屬于高風險的經(jīng)濟業(yè)務(wù)。項目公司融資時，應(yīng)在全方面研究分析后，制定科學(xué)的融資方案。為有效規(guī)避和防范風險，項目公司要樹立風險意識，建立全面的風險管理制度，以達到有效識別、評估風險、規(guī)避和防范風險的最終目標。