中國房地產財政的演變情況分析

付云嬌

摘要：近年來，房價問題一直受人詬病，政府自2005年起便開始借用行政權力調控房價，這期間不乏有所建樹，但卻因其治標不治本的性質而無法根治，文章對1992～2016年我國政府工作報告分析的基礎上，大致整理出我國房地產財政的發展脈絡。文章通過對相關文獻的研讀，認為分稅制以及政府政績考核的標準維系著“房地產財政”的穩定。地方政府對房地產財政的依賴加劇了房價暴漲，房地產財政與房地產市場均衡之間的矛盾難以根治，只能不斷協調它們之間的關系，達到“居者有其所”的目標。

關鍵詞：房地產財政：分稅制：政績考核

一、引言

“房價在發瘋；百姓在發抖；中央在發愁；炒家在發笑”、“房價漲，房奴殤”……等等諸如此類的段子絡繹不絕。如今的房地產泡沫不絕如縷，人們叫苦不迭。此外，于知網索引有關房地產方面的研究成果（如圖1所示），發現：一是學者們對房地產方面的研究呈逐年上漲之勢：二是階段性上漲，即自1992年市場經濟建立為一個轉折階段：2003年起為另一個轉折階段：2007年左右又是另一個階段。

這表明我國房地產問題歷久彌新，至今愈發為公民、學者、政府等相關利益者所重視。房價暴增的根源是什么？應該如何有效解決反復無常的房地產泡沫問題？本研究立足于我國1980年到2016年的政府工作報告，以期通過觀察政府報告中關于房地產方面的描述，總結政府對房地產發展的態度變化或日政策轉變的表象，并在閱讀大量文獻資料的基礎上思索維系中國房地產財政的制度安排，從而提出政策建議以改善房地產面臨的危機狀況。

二、房地產財政的演變

房地產行業能否發展，必然與房地產是否為商品以及是否能自由流通緊密相關。因此，本人將市場經濟的建立作為分割線，來探討在1992～2016年政府工作報告中關于房地產方面的陳述，并借助相關文獻資料分析政府措辭的變化以及產生該變化的原因。

1992年，鄧小平在南方講話扭轉局面，強調繼續深化經濟體制改革。中共十四大隨即明確提出我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，強調由市場主導企業。這種新形勢下掀起的“下海”創業熱潮，以及十四大所提出的將單位的福利性分房改到住房商品化和貨幣化的軌道上來，加速我國單位制的最終解體，這象征著我國房地產真正走向市場化。市場經濟的最終建立，促使我國高度重視完善的市場體制，各類要素市場的建立必然成為政府的關注點，這點在政府的工作報告中可見一斑。如：1992年提及的：促進資金市場、技術市場、信息市場、房地產市場和勞務市場的發展。1993年，中央政府強調要在各級政府統一管理下，建立規范化的房地產市場，克服目前房地產交易中的混亂現象，這實際上表明了國家開始對房地產業進行清理、整頓。隨著住房制度改革的推進，我國最終于1998年徹底結束了住房福利房分配的歷史，加速了住房市場化改革，同時也為房地產市場的發展迎來了契機。

1994年，中央政府開始分稅制改革，主要做法是將財權向上集約，事權下放。地方政府為完成下放的事權，不得不尋求賣地財政，中西部地區則不得不訴求農業的苛捐雜稅。1995年政府工作報告提及的禁止撂荒、經營與建設用地不得擠占糧田便是地方政府圈地賣地、征收重賦的體現。1996年的政府工作報告提到“建設安居工程”，查閱資料發現此段時期的房價處于正常價位，政府并非從住房制度改革的視角出發，而是出于消耗積壓的鋼材。此后，2004～2006年的政府報告開始長篇幅的提及“整頓和規范土地市場秩序、堅決制止亂占濫用耕地、依法解決農村征地、城鎮房屋拆遷和企業改制中損害群眾利益的問題、抑制房價上漲等房地產亂象”。這其中定是存在轉折意義的政策變化。查閱資料后發現：2003年中央政府規范了農業稅征收標準：與此同時，土地招拍掛政策的施行致使土地牢牢掌控在地方政府手中，這在一定程度上成了房價上升的催化劑。2005年的農業稅的取消自然也就刮起了“房地產財政”的浪潮，在財政稅收不足的狀況下，地方政府只能“以地生財”，大量企業便開始從事暴利行業的房地產投資。也正是因房價脫離其價值增長的怪象，中央政府于2005年便開始調控房價，抑制高價住房的泛濫。2010年后，政府工作報告開始明確提及“抑制投機性購房”，這證明房價問題仍舊是中央政府關注的重要問題。政府工作報告已將房地產問題歸類于民生模塊，并花大量筆墨粉飾房地產問題。

三、維系房地產財政的制度安排

從以上的分析中，我們可以看出：自市場經濟體制建立以來，我國房價問題一直為中央政府關注重點之一。從福利房到經濟適用商品房，到商品房，到安居工程，再到經濟適用房以及廉租房，不僅見證了住房走向市場的過程，也體現了政府為保障居民生活所作出的努力。然而，即便中央政府有所作為，但房價仍舊有增無減（如圖2所示）。

圖2可看出：2003年后房價明顯增幅較大；2008年經融危機房價開始回落，但仍舊高于2007年之前的房價；2008年開始房價增幅加大。這與知網上房地產方面文獻數量的增幅大體一致，與政府工作報告上的陳述出入并不大。總體而言，我國的房價呈上升趨勢。從經濟學基本規律分析，土地的稀缺性以及住房的市場化必然導致房價呈螺旋型上升。但李楠、吳武清和陳敏曾證實2001年后，房地產投資與國民經濟增長有顯著的協整關系，2008年后這種均衡向高位轉移，但這種均衡從長遠看并不均衡。也就是說，我國房價的增長偏離了市場的均衡，是一種不正常的增長，從長遠來看，會抑制經濟增長。為什么存在不合理的房價？換句話來說，維系房地產財政的制度安排到底是什么？

（一）分稅制

圖1關于房地產方面的研究數量劇增的第一個轉折點雖是1992年，但從折線圖中可看出其劇增峰值區域是從1994年開始的，1994～1999年基本穩定，2000年后持續高走：由于圖二數據的殘缺性，只能直觀看出2003年后房價增長率突然陡升；而中央政府工作報告從2004年開始大篇幅強調房地產問題。表面上看三者似乎存在一定出入，但仔細分析可發現：政策具有滯后性，也正因此，中央政府對房地產問題的關注也便常常滯后于該問題的產生。稍稍查閱政府經濟政策改革便可有跡可循，1994年我國進行分稅制改革，重新劃分了中央與地方的財權與事權，促使地方政府接收大量事權的同時，收入占全國財政總收入的比重也由1993年的78%迅速下降到1994年的44.3%。這種財權與事權的嚴重不對等，迫使政府另尋他路，地方政府開始以土地協議出讓的方式招商引資，學者們開始嗅到了土地出讓所帶來的弊端，開始大篇幅探討房地產方面的問題。總的來說，房價并未引起太大的紛爭，一直到2000年，中央為解決三農問題而開始了稅費改革，2003年全國完成了“并費入稅”改革。這一舉措加速了地方政府對土地財政的需求，土地出讓收入占地方政府財政收入的比重為62.49%，成為地方政府的“第二財政”。學者們也正是自2000年部分地區稅費改革所帶來的房地產問題而加以研究，而2003年后，房價開始驟增，各大企業對房地產行業有了較樂觀的期望，紛紛開始了投機性投資，這無疑讓房價雪上加霜，面對驟增的房價，居民只能“望房興嘆”，而中央政府不得不出面控制局勢，以期抑制房價。2003年后房價問題雖影響居民的生活，但仍舊屬于市場經濟下供需關系的正常增長，但2008年經濟危機后，這種增長開始偏離市場規律，各種投機行為此起彼伏，房價問題使人們深陷苦海，這從2010年后中央政府一直強調抑制投機性購房中發現端倪。總而言之，正是因為分稅制后地方政府對房地產財政的過分依賴，中央政府對房地產的調控才會屢屢失效。

（二）政績考核制度

我國地方政府的政績考核指標強調GDP的增長及財政收入，地方政府因分稅制下依賴上級政府轉移支付的“壓力型體制”，只能想方設法依靠其他途徑籌集資金來完成上級的指標，以促進地方經濟的發展，自地方政府對土地具有可支配權，土地便成為了地方政府籌集資金的方式。土地要素有兩個用途，一是為招商引資，而將土地以較低的價格乃至補貼的方式轉讓給企業，以便促進本地GDP發展，增加地方財政收入：二是發揮市場經濟的作用，將土地賣給房地產商。隨著房地產業的不斷發展，房地產投資在GDP中所占的比重愈發重要，因此，地方政府便利用這一優勢，不斷謀取房地產行業中的暴利，這一方面能增加財政收入來解決事權下移的負擔，另一方面又可用于補貼企業，拉動本地區GDP的增長。而GDP的增長，又能為地方政府官員晉升提供機遇。劉佳、吳建南、馬亮（2012）根據2003～2008年中國地市級政府的面板數據，證明地方政府官員之間的晉升競爭是導致地方政府房地產財政問題不斷惡化的根源之一。這也就進一步證實，地方政府為了能夠在較短的時間內晉升，則必然要滿足績效考核指標，GDP的高低便是衡量官員晉升的重要因素，這就促使他們在任命期間，盡快實現短期效率，而房地產行業便能夠滿足快速增長GDP的要求，房地產財政便得以維持，房價自然持高不下。

總而言之，分稅制下地方政府的財權皺縮，績效考核卻要求地方政府利用其有限的財政向人民提供公共服務并促進地方經濟增長，這種連地方政府運轉都難以維系的財政在面對GDP時便顯得捉襟見肘。分稅制與績效考核的矛盾推動房地產財政成為地方政府的救命稻草，上收的土地財政不僅能夠補貼企業的發展，也能順承下移的事權。但這卻加重了人民住房的負擔，違背了“居者有其所”得國際目標。盡管中央針對房價問題下達了多項政策指令，房價問題依舊有增無減，如何解決房價問題也便成了中央政府的心病，

四、結論與展望

政府工作報告屢次提及房地產市場完善問題，可見房地產產業發展與經濟發展緊密聯系，也逐漸過渡到民生領域，影響了人民的居住狀況。從政府工作報告中可看出，我國很早就開始實施住房制度改革，提倡商品房的建設，這在早期實際上是為刺激經濟增長，拉動內需而做出的決策。國家真正為了抑制房價，保障居民的住房需求而采取干預則是在2005年初始，從政府工作報告中可看到：政府工作報告從1998年后就不再提及住房商品化問題，而是更多的提及房地產市場以及保障性住房問題。這就揭示了住房商品化后，房價問題已影響民生建設，有必要協調經濟發展與民生問題。2003年稅費的第一輪改革，促進了房地產業快速發展，卻帶來了房價的飆升，從而引發了一系列社會問題。這從政府工作報告中可見一斑。自2004年，政府工作報告開始專題探討房地產發展帶來的問題以及解決措施，國務院開始加強市場調控，

不管是抑制投機性住房的需求、回落房價的房地產稅、限購令，還是直接保障低、中低收入家庭的住房補貼政策，雖說在一定時期內起到一定的效果。但從長遠來看并未根治房地產泡沫問題，反倒在一定程度上引發新的問題。大量投資轉入房地產行業在短期內確實會帶動經濟增長，也同時會推動房地產相關產業的發展，但這些產業畢竟是低端產業，難以優化我國的產業結構，最終必然會阻礙我國經濟的長遠發展。

政府要做的，便是步子邁大點。韋森就談到我國之所以形成大政府模式、將財權攬于手，正是源于政府能在經濟危機及蕭條時期，能有充裕的財政投資以刺激經濟發展，從而能存活于這種惡劣國際環境中。在這種情況下可在合理的范圍內適當下放稅收權限，增加政府財政收入用于地方的發展。或者地方政府負責公共服務的投放，但這筆資金卻可向中央報銷，以減輕地方政府的財政壓力：其次，中央政府可從績效考核制度下手，以政策實施效果以及人民對生活的滿意度為官員晉升的最高評價標準：再者，中央政府要加大結構調整，優化產業結構，幫助地方發展高端產業以增加地方收入，同時要嚴格監控地方政府的土地供給，以加大土地供給的政治成本：最后，可借鑒國外從土地產生財政收入的主要稅源是征收不動產保有稅，逐步改變我國利用土地增值增加財政收入的做法，減緩我國對房地產財政的依賴，加快房地產市場的均衡。總而言之，政府需要不斷調整房地產財政與房地產市場之間的平衡關系，為百姓謀福利。