贛州市社區矯正監管制度實證考察

[提 要]我國自開展社區矯正工作以來，各省市在堅持全國一盤棋的原則下，充分發揮自身優勢，因地制宜，創造性地開展符合當地實際的社區矯正工作路徑。通過對贛州市社區矯正監管制度進行實證考察，深入剖析社區矯正監管制度在實際運行中的具體現狀，總結當前社區矯正監管工作的主要經驗，揭示其面臨的主要困境。

[關鍵詞]刑罰；社區矯正；監管制度

[作者簡介]諶莎莉（1988—），女，江西理工大學文法學院2015級碩士研究生，研究方向為刑法學。（江西贛州 341000）

隨著我國司法體制改革的進一步深入，社區矯正在社會管理工作中的地位更加突顯。在新形勢下，對社區矯正監管工作提出了新的要求，尤其是加強社區矯正人員的權利保障，完善社區矯正監管制度建設，不僅是刑罰“人道”、“輕緩”、“文明”理念的價值追求，也是提高矯治效果的具體體現，對于貫徹落實寬嚴相濟刑事司法政策，完善中國特色社會主義刑罰執行制度，維護社會和諧穩定，具有重要的現實意義。

江西省2010年開始試行社區矯正工作，2011年在全省全面推開，按照“起步晚但起點要高、任務重但質量要優”的要求，發揮后發優勢、積極開拓創新，社區矯正多項工作均走在全國的前列。[1]贛州市作為全省社區矯正工作的首批試點之一，率先在全市范圍內創建了縣級社區矯正監管中心，在全省首創“六個統一”工作機制，建立的“七人一中心”社區矯正管理模式在全省推廣，[2]贛州市的做法，不僅在全省首開先河，而且在全國走在前面。[3]2013年國務院辦公廳印發了《中央國家機關及有關單位對口支援贛南等原中央蘇區實施方案》，正式啟動了對口支援工作，其中司法部和國務院法制辦分別對口支援贛州市石城縣和上猶縣，按照“援縣促市帶省”的總體思路，提供政策解讀和業務指導等幫扶舉措。贛州市在開展社區矯正實踐工作中，與中央的政策要求和相關法律法規銜接緊密、契合度高。因此，贛州市的社區矯正工作具有較強的先進性和典型性，對其深入研究有助于檢視和完善社區矯正監管制度。

一、贛州市社區矯正監管制度運行現狀

近年來，贛州市社區矯正工作進展順利，成效顯著，社區矯正監管制度建設方面邁入專業化、規范化建設軌道，在完善我國非監禁刑罰制度方面做出了有益探索，積累了一定經驗。為更好地了解介紹贛州市的社區矯正監管工作現狀，筆者通過到贛州市司法局和社區矯正工作一線走訪調研以及訪談相關工作人員及當事人的方式，收集資料。

贛州市圍繞加強和改進特殊人群管理工作的總體要求，以降低重新犯罪率為核心，全面落實工作措施，著力提升社區矯正制度化、規范化和科學化水平，社區矯正工作成效顯著。截至2017年12月，該市累計接收各類社區矯正人員11867人，累計解除矯正8818人，其中2017年1月至2017年12月，共接收社區矯正人員1970人，重新犯罪率一直控制在0.1%以下，遠低于0.2%的全國社區矯正人員在矯期間重新犯罪率平均水平。

贛州市的社區矯正工作，由市司法局負責日常的具體領導、協調和監督。經市機構編制委員會審定、市政府批準設立，局機關政法專項編制43名，內設11個職能科室，另設正科級派出機構2個、政法專項編制19名。局機關設社區矯正工作科，現有工作人員3名，主要負責監督檢查有關社區矯正法律法規和政策的執行工作，指導、監督和管理全市的社區矯正工作，指導、管理刑滿釋放人員的幫教安置工作，負責贛州市社區矯正工作領導小組的日常工作。全市共有基層司法所283個，承擔了當地的司法行政以及社區矯正相關工作任務。

此外，贛州市高標準打造縣級社區矯正監管中心，作為相對集中統一的非監禁刑罰的執行機構，負責所轄縣（市、區）社區矯正工作的組織、領導、監督工作，并按照7人的標準，配備了縣級社區矯正監管中心執法人員，即司法局3人、公安局2人和法院、檢察院各1人，按照信訪人員每月235元的標準落實崗位津貼，保證人員的相對穩定。各縣級監管中心配備執法專用車1輛、執法記錄儀4臺。

目前，全市范圍的監管中心基本做到了人員配備到位、功能區劃合理、職責分工明確、軟硬件設施完備、制度規范統一，發揮了社區矯正主陣地作用。

二、贛州市社區矯正監管工作的典型經驗

（一）加強監管，為聯網監控立標桿

按照江西省司法廳的部署要求，贛州市加大了電子手環和人臉識別儀的運用力度，推進社區矯正執法規范化建設，對社區矯正監管方式進行了有益探索：一方面，通過手機GPS定位、佩戴電子腕表、人臉識別等方式，實現了由“人盯人”的傳統模式向“人防”與“技防”相結合的現代模式轉變；一方面，利用小型“無人機”輕便高效、影像清晰等優勢，對社區人員進行遠程監管，有效彌補了GPS定位系統和電子腕表監控技術的不足，通過技術手段筑牢“電子圍墻”，保障矯正對象不脫管、漏管。2017年11月在北京召開的全國社區矯正信息化建設座談會上，該市的龍南縣社區矯正規范化建設工作作為江西省的典型代表接受司法部領導及全國31省市的司法廳、局負責人檢閱，并受到了司法部領導及與會同志的一致肯定，被樹為與司法部遠程聯網監控系統建設的標桿。[4]

（二）因地制宜，建立長效保障機制

落實財政部和司法部下發的相關文件精神，采取切實有效措施，贛州市委政法委先后出臺了《關于進一步做好社區矯正工作的通知》（贛市政法字[2011]38號）、《關于進一步規范全市社區矯正工作的通知》（贛市政法字[2014]8號），明確社區矯正工作經費由縣（市、區）財政全額保障，落實社區矯正人員人均每年2800元標準的社區矯正經費，并以文件的形式規定，納入地方綜治考評內容。同時，進一步加強了各地的裝備經費投入，各級社區矯正監管中心均配備了工作用車，司法所均配備了摩托車和執法記錄儀。2017年1月，贛州市委政法委、贛州市委組織部聯合下發了《關于配齊配強鄉鎮（街道）綜治辦副科級專職副主任和司法所長的通知》，將副科級司法所長的配備納入組織部門的績效考評。截至2018年3月，全市20個縣（市、區）中已有11個縣司法行政人員的配備納入了公務員招錄計劃，17個縣（市、區）人均2800元社區矯正經費足額到位。

（三）預防先行，“心防”工程做示范

1.搭建“心理矯治”橋梁

贛州市2015年創造性地開展了社會治安的特殊人群“心防”工程建設，以實現預防和減少犯罪風險為目的，努力構建了人防、物防、技防、心防“四位一體”的治安防控網。2016年3月，贛州市綜治委出臺了《關于加強社會治安特殊人群“心防”工程建設的實施意見》以及《關于建立健全社會治安特殊人群預測預警預防機制的實施意見》等系列配套文件，提出了“緊扣一個目標、組建三支隊伍、推進四項建設、健全五大機制、開展六種服務、關愛七類人群”的工作思路和要求，整合全市心理專家、心理教師、心理醫生等社會各界心理專業人士，參與到“心防”工程建設中，壯大了“心防”服務力量。2017年7月，全國社會心理服務疏導和危機干預工作座談會在贛州市舉行，中央綜治辦充分肯定了贛州市社會心理服務體系建設工作成效。[5]截至2018年3月，贛州市共組建“心防”工程專家服務634人、志愿服務2848人、專業服務2205人，其中市本級專家服務109人，志愿服務172人，專業服務204人，共計485人。鼓勵社區矯正工作人員參加心理咨詢師技能培訓和考試，對一次性通過考試的人員，全額報銷培訓費用。截至2017年12月，全市司法行政系統共有47人取得心理咨詢師資格，其中縣（市、區）司法局長3人，取得二級心理咨詢師資格3人。

2.創辦“特殊矯正”學校

贛州市于2014年由贛州市綜治委牽頭創辦了江西省第一所以“矯正有嚴重不良行為青少年、保障完成九年制義務教育”為目標的公立學校。學校自創辦以來，截至2017年6月共招收學生1068名，轉化率93.85%，有效降低了青少年違法犯罪率，為該市的平安建設作出了積極貢獻。學校先后被評為“全國第一批開展社會力量參與有不良行為或嚴重不良行為青少年專門教育試點單位”和“江西省重點青少年學校示范校”，教育矯正模式得到中央綜治委的充分肯定。[6]2017年9月，在北京召開的全國社會治安綜合治理表彰大會上，贛州市榮獲“2013--2016年度全國社會治安綜合治理優秀市”稱號，并被中央綜治委授予第四屆社會治安綜合治理“長安杯”，贛州市已連續六屆獲此殊榮，是江西省唯一同時獲得綜治“優秀市”和綜治“長安杯”兩項榮譽稱號的設區市。[7]

（四）加強幫扶，扎實開展各類幫扶工作

在開展幫扶過程中，廣泛開展“一對一”幫教、開展技能培訓、走訪慰問等活動，及時幫助社區矯正人員解決生產生活中遇到的實際困難和問題，使他們切實感受到社會的關心，進而重新樹立生活信心，認真接受社區矯正。對沒有工作、家庭經濟拮據的社區矯正人員，積極協調社會保障、民政等相關部門，對符合條件的社區矯正人員申請“低保金”等；對有工作能力一時找工作有困難，千方百計幫助他們就業；對想創業但資金不足的，該市司法局努力協調相關職能部門，為他們提供綠色通道。近年來，全市共為134名社區矯正人員申請了低保、對476名生活困難的社區矯正人員進行了臨時救助，解決子女上學問題47人次，幫助自主創業59人，為162名社區矯正人員的未成年子女提供助學金，較好地幫助解決了經濟困難人員的基本生活問題。

根據江西省司法廳《關于開展社區服刑人員和刑滿釋放人員幫教示范基地創建活動實施方案》要求，贛州市加強溝通協調，積極創造條件，認真開展了社區矯正安置幫教示范基地創建活動。在信豐縣、南康區、于都縣等地建成了一批集食宿、教育、培訓、救助為一體的示范性安置幫教基地，不僅解決了刑滿釋放人員的就業還解決了社區矯正人員公益勞動的場所。全南縣刑釋人員還自發成立了“刑釋人員安置幫扶矯治協會”，獲得了全南縣民政局審批，并建立了自主創業基地。

三、社區矯正監管工作面臨的困境揭示

贛州市在開展社區矯正工作中取得了一定成績，總結形成了一批可復制可推廣的好經驗好做法，為我國社區矯正監管工作如何更好地開展作出了一些有益探索。與此同時，在社區矯正監管工作實踐中也存在一些不容忽視的問題，其中有體制機制層面的問題，也有實踐操作層面的問題。

（一）社區矯正監管法律體系不健全

法家的代表人物商鞅曾說過：“法令者，民之命也，為治之本也，所以備民也。”配套的法律法規是開展社區矯正工作的基礎和前提，相關法律的缺失一定程度上影響社區矯正監管制度預防和控制犯罪目的的實現。

在立法層面上，《社區矯正法》雖于2016年列入全國人大常委會2016年立法工作計劃，就目前實際操作情況來看，全國開展社區矯正監管工作的依據仍舊為2012年1月“兩院兩部”制定的《實施辦法》和各地制定的實施細則。就法律位階看，《實施辦法》的制定主體是最高人民法院、最高人民檢察院、司法部及公安部，在法律位階上低于全國人大或全國人大及其常委會制定的法律，效力等級上亦是一樣，約束力較低。雖然隨著2011年《刑法修正案（八）》的通過和2012年《刑事訴訟法》的修正，在法律層面上對社區矯正制度作出了明確規定，但僅規定了實施社區矯正的適用范圍，對具體執行主體卻是以“由相關機構依法執行”代之，未作具體說明。其后“兩院兩部”制定的《實施辦法》指出司法行政機關負責社區矯正工作的指導管理和組織實施工作，并不能據此肯定司法行政機關實施社區矯正工作的法定執法主體地位。只有實際的執行活動，法院作出的刑事判決才能確實收到刑罰的效果，[8]社區矯正作為我國刑罰的一種執法手段，社區矯正立法滯后，法律上的缺失必然帶來操作上的窘境，使得基層司法行政機關在實際操作中面臨難題。

（二）社區矯正監管法律設定不夠完善

1.判決前調查評估制度不夠完善

社區矯正人員的服刑方式不同于監禁刑，其服刑地是開放的社區，社區矯正在實現行刑社會化和犯罪人再社會化上雖有巨大的積極作用，但其消極方面亦不容忽視，諸如社區矯正人員的再犯可能性、社會危害性、社區矯正的行刑可能性等均應納入考慮范圍。

判決前調查評估制度，是法院對擬適用社區矯正的人員對居住社區的影響，委托縣級司法行政機關就被告人或罪犯的居所情況、家庭和社區關系、一貫表現、犯罪行為的后果和社會影響等進行調查形成的評估意見納入判定犯罪人能否適用社區矯正依據的一種制度。只有恰當的評估結果基礎上，主審法官才能做出適當的判決，進行有效的危險控制，完成對社區矯正對象的個案管理，[9]故而判決前調查評估制度的重要性不言而喻。“兩院兩部”制定的《實施辦法》中對此用“需要”“可以”而非“應當”“必須”，這就使判決前調查評估制度并非為判決前的必經程序，不具有強制性，使社區矯正監管工作的成效降低。

2.未對聽證制度做出規定和要求

聽證制度是在行政處罰決定作出之前，通過公開舉行由有利害關系人參加的聽證會，廣泛聽取意見，以進一步查明案件事實、公正合理地實施行政處罰的一種制度，多用于行政法及公共決策領域。就社區矯正工作而言，站在維護公共安全的客觀角度，犯罪人是否適用社區矯正，首先應當充分考慮其在寬松的執法環境中，會不會再次危害社區安全和社會秩序，[10]這一系列的因素都影響著社區居民對社區矯正人員的接受程度。社區矯正這一社會性工作，需要大量的社會工作者和志愿者的廣泛參與，社區作為開展社區矯正監管工作的重要載體，居民的認可度和參與性一定程度影響著社區矯正監管工作的有效開展，將聽證制度設計在社區矯正工作中確有必要。在社區矯正中運用聽證制度，一方面可以擴大社區矯正監管工作的群眾知曉率，另一方面可以充分聽取社區居民對犯罪人是否適用社區矯正的意見，保障了社區居民的知情權，加大了對擬適用社區矯正對象的社會認可度。

3.社區矯正監管制度對未成年人沒有特殊的、針對性規定

在適用社區矯正的對象中，未成年人是其中特殊的一類群體。從我國《預防未成年人犯罪法》和《未成年人保護法》中看出，對于未成年人違法犯罪，我國主要是以教育、感化的方針，采取教育為主、懲罰為輔的原則，這與社區矯正中的“矯正”不謀而合。“一把鑰匙開一把鎖”，針對未成年的社區矯正人員，我們應當建立健全區別于成年人的社區矯正監管制度，采取適合未成年人的社區矯正監管方式，有針對性地制定合理的個別化矯正方案，以期通過改變罪犯的人格使之會遵守法律的命令而被用以預防犯罪，[11]這樣才能更好地管控未成年人重新犯罪，從而最終實現其再社會化，維護社會和諧穩定。

從贛州市的未成年人社區矯正監管工作來看，該市2014年由贛州市綜治委牽頭創辦了江西省第一所以“矯正與教育并重”的特殊公立學校，學校以“尊重、感恩、勵志、成才”為內容的校訓，與我國對未成年人犯罪的矯正目的具有一致性。但是針對未成年的社區矯正服刑人員，贛州市并未專門制定符合未成年人特征的社區矯正監管制度，與成年人相同的矯正方式不利于保護未成年的社區矯正人員的隱私，難以較好地適應未成年社區矯正人員的教育矯治實際，不利于矯治成果的鞏固。

（三）社區矯正監管制度執行困難

1.執法身份不明

對于法院的審判權、檢察院的法律監督權、公安機關的執法權以及監獄對犯罪人的管理與矯正權力都是由我國相關法律賦予的，而對于社區矯正這一非監禁刑的行刑方式，雖然在《實施辦法》中規定了司法行政機關行使相應社區矯正職權，但是因為沒有相關的法律賦予其相應的職權，使得在日常工作的開展中缺乏法律依據，缺乏強制性，使司法行政機關尤其是鄉鎮司法所在開展日常的社區矯正監管工作中缺乏權威性。諸如在實際工作中，鄉鎮司法所難免會面對一些“棘手”的社區矯正對象，他們經常輕視司法所監管，不及時報到、不服從管理、不匯報工作等現象時有發生，對于這類社區矯正對象，作為有責無權的司法所只能用說服、教育等較為柔性的手段教育，即便給予其警告，也缺乏威懾力。

2.部門銜接不暢

社區矯正是一項綜合性較強的社會性工作，涉及面廣、工作對象特殊，社區矯正工作主要是由司法行政機關牽頭落實，但在實際工作中，各部門之間的工作相互交織、環環相扣、缺一不可，相關部門的支持與配合顯得尤為重要。諸如，在法院作出適用緩刑的判決前，需要委托犯罪人居住地的司法局對其犯罪前的一貫表現、適用社區矯正可能給社區帶來的影響等內容進行審判前的調查；其后還需要法院、公安機關的配合送達相關司法文書；在具體開展社區矯正各項監管工作時，需要心理咨詢機構、村（社區）等的配合，更好地開展心理教育服務等相關工作；在安排社區矯正人員開展公益活動時，涉及到與其他行政機關之間的配合；社區矯正人員矯正期滿后，為保障其順利回歸社會能涉及到與民政、財政等部門之間的政策幫扶。目前，相關部門之間的銜接還存在一些問題，配合力度不夠，合力作用發揮不充分，從而影響了社區矯正監管相關工作的開展。

3.人員配備不充分

社區矯正監管工作主要需要依靠基層的鄉鎮（街道）司法所的工作人員來實行。但通過實際情況看，一些基層司法所建設還存在管理機制未理順、人員未配齊、保障水平不高的問題；司法所長身兼職情況比較普遍，即承擔司法所自身的社區矯正、安置幫教、法律宣傳、人民調解、法律援助等工作以外，還承擔當地政府諸如征地拆遷、精準扶貧、綜治維穩等工作，多數基層社區矯正機構對社區監管工作沒有做到“專人專責”。

《實施辦法》中對社區矯正人員具備的技能或資格沒有作出明確規定，導致執法隊伍一定程度地存在“不敢管、不會管、不愿管”的現象。同時，司法所作為具體開展社區矯正工作的載體，部分社區矯正工作者臨聘或通過政府購買服務的“臨時工”，待遇較低，加之服務對象又是罪犯，工作中難免會有“能遠一點是一點”、“能不參與就不參與”的逃避心理，社區矯正工作人員學歷較低、專業知識缺乏等現狀也普遍存在。

在社區矯正不斷發展的過程中，各省市社區矯正監管工作各具特色。以贛州市為實證研究標本，反觀社區矯正監管制度在實際運行中的不足，諸如立法上的缺失、相關制度不夠完善、工作銜接不夠緊密等，都需要在立法和司法行政的實際工作上不斷予以完善。

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[責任編輯：朱晨光]