出版物呈繳制度“受繳主體”研究

劉英赫(國家圖書館，北京 100081)

1 引言

2017年11月4日，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議通過《公共圖書館法》，自2018年1月1日起施行。《公共圖書館法》是一部規制和調整公共圖書館設立、運行、服務的法律，共六章五十五條的篇幅對相關事項進行了規定，其中第26條為“呈繳制度”規定的相關內容，要求“出版單位應當按照國家有關規定向國家圖書館和所在地省級公共圖書館交存正式出版物。”[1]因我國并未有獨立的呈繳法，所以該條規定即成為我國關于呈繳的最高法律規定，一定程度上彌補了我國尚未有呈繳“法律”(就效力層級而言)規定的空白。

從《公共圖書館法》的規定可見，只有國家圖書館和省級圖書館才是受繳主體，對于除省級圖書館之外的地方公共圖書館是否有權接受呈繳并未有明確規定，那么，這些省級圖書館之外的地方公共圖書館是否能夠成為受繳主體？是否有權接受本區域內的出版機構送交的出版物？將是本文分析和思考的要點所在。

2 我國呈繳制度中受繳主體的相關規定

我國現行的呈繳制度中，尚未有一部統一的關于呈繳的法律，行政法規、部門規章、地方性法規規章都不同層面的對呈繳進行了相應的規定。尤其是自上世紀90年代以來，呈繳制度的規定層出不窮，并出現了地方文獻的呈繳制度，至此形成“呈繳多頭”的局面，此類問題應如何處理已經是文獻保護領域必須面對和解決的問題。

2.1 國家館作為受繳主體的規定

2.1.1 行政法規中的規定

2016年，國務院修訂《出版管理條例》，其第2條中對“出版物”的界定是“報紙、期刊、圖書、音像制品、電子出版物等”，第22條規定：“出版單位應當按照國家有關規定向國家圖書館、中國版本圖書館和國務院出版行政主管部門免費送交樣本。”[2]

同年，國務院也修訂了《音像制品管理條例》，其第12條中規定“音像出版單位應當按照國家有關規定向國家圖書館、中國版本圖書館和國務院出版行政主管部門免費送交樣本。”[3]

2.1.2 部門規章中的規定

1991年11月3日，新聞出版署發布《關于調整向北京圖書館繳送雜志樣本數量的通知》，該通知對向北京圖書館繳送雜志樣本的數量進行了調整，由1本增至3本。[4]

2004年6月新聞出版總署(2001年，新聞出版署更名為新聞出版總署，升格為正部級機構)發布了《音像制品出版管理規定》，其第29條規定：“音像出版單位、經批準出版配合本版出版物音像制品的出版單位，應自音像制品出版之日起30日內，分別向國家圖書館、中國版本圖書館和新聞出版總署免費送交樣本。”[5]

2005年9月發布的《期刊出版管理規定》和《報紙出版管理規定》的第43條和45條分別對期刊和報紙的呈繳進行了規定，內容分別為：“期刊出版單位須在每期期刊出版30日內，分別向新聞出版總署、中國版本圖書館、國家圖書館以及所在地省、自治區、直轄市新聞出版行政部門繳送樣刊3本。”[6]“報紙出版單位須按照國家有關規定向國家圖書館、中國版本圖書館和新聞出版總署以及所在地省、自治區、直轄市新聞出版行政部門繳送報紙樣本。”[7]

2007年12月發布了《電子出版物出版管理規定》，第35條規定：“電子出版物發行前，出版單位應當向國家圖書館、中國版本圖書館和新聞出版總署免費送交樣品。”[8]

2.2 地方公共圖書館作為受繳主體的規定

地方性法規規章是我國法的效力層級之一，關于“地方公共圖書館作為呈繳制度主體的規定”，主要見于各地的圖書館條例、管理辦法以及各種通知[9]之中，北京、上海、內蒙古、湖北、河南、廣東、廣西、浙江等都有相應規定，更低一層的市級人大和政府中如廣州、東莞、烏魯木齊、撫順、威海等也有相應規定；此外，部分地區的出版管理條例中也有相應規定。關于規定的具體內容，大部分較為近似，主要是規定地方的出版單位應在出版物正式出版發行的一定時期內向地方公共圖書館進行呈繳：

表1 地方公共圖書館作為受繳主體規定一覽表

注：表格中的日期及冊數完全從具體規定中摘出，所以格式并不統一

注1：公開及內部出版物樣書(刊)都需呈繳

注2：特殊種類或者出版數量較少的出版物外除外

注3：出版單位發行其出版物前，應當按規定向國家有關單位和省新聞出版(版權)行政部門及省圖書館免費送交樣本

注4：除特殊種類或者出版數量較少的出版物外

注5：除部分出版數量較少的出版物外

注6：除特殊種類或者出版數量較少的出版物外

除上述列表中所見的地方性法規規章外，還包括有《撫順市地方文獻呈繳辦法》(1991年)、《威海市人民政府辦公室轉發市文化局關于建立地方文獻呈繳本制度的意見的通知》(2003年)、《紅河哈尼族彝族自治州人民政府出版物呈繳本暫行辦法》(2004年)、《合肥市地方文獻樣本繳送辦法》(2005年)等等，都對地方文獻的呈繳有所規定，具體內容較為近似，不在表格中一一表述，單純的就某個省而言，就不乏文章專門撰寫其呈繳制度，[10-12]地方呈繳制度的輻射范圍可見一斑。

3 關于我國呈繳制度中“受繳主體”規定的幾點思考

3.1 呈繳制度是一項國家工程

呈繳制度被認為是全面收藏和保存一國文化遺產最直接而有效的方式，它是一項國家工程，各國都有相應的呈繳法律規定，或是單獨的呈繳法，或是規定在其他法律之中，用法律的權威性與效力性提高呈繳制度的保障力度，從而更有利地保護一個國家的文化遺產。從這個角度出發，作為呈繳制度組成部分之一的受繳主體，只有國家館最為適宜。我國目前的呈繳制度中，“多頭呈繳”“地方呈繳”大量存在，甚至在這個基礎上，有學者還撰文論及高校圖書館應作為受繳主體。[13-14]文化遺產怎樣才能更好的保存，是否受繳主體越多保存越好？恐怕并不盡然。以廣東省為例，省級層面有省委宣傳部、省文化廳和省新聞出版局聯合發出的《關于進一步做好粵版出版物樣本繳送工作的通知》(2009)，要求省內出版者的公開出版物向廣東省立中山圖書館繳送；廣州市、東莞市分別施行有《廣州市公共圖書館條例》《東莞市公共圖書館管理辦法》，并且分別明文規定了本地區的公開出版物應向市圖書館進行呈繳。試想，作為廣州、東莞的出版者，不僅需要向市館呈繳，向省館呈繳，還要向國家館呈繳；試問，作為出版者，對于這層層的義務、責任，履行負擔何謂不重？“多頭呈繳”是我國呈繳制度貫徹實施不利的一個重要原因，減少受繳主體數量，根據《公共圖書館法》的相關規定，要求出版單位向國家圖書館和所在地省級公共圖書館交存正式出版物，其他級別的公共圖書館則不再作為受繳主體接受繳送出版物，是提高呈繳率、解決我國目前呈繳困境、保存文化遺產的有效之法。

3.2 公共圖書館的職責和功能定位

公共圖書館，是指經依法登記設立并向社會公眾免費開放的圖書館，通過開放公共空間設施場地，開展公益性講座、培訓，提供文獻信息查詢、借閱等服務，滿足公民精神文化需求、傳播先進文化、傳承人類文明，是公共文化服務體系的重要組成部分，對提高公民科學文化素質和社會文明程度有重要作用。新中國成立后，尤其是改革開放以來，我國逐步建立起了國家、省、市、縣四級公共圖書館系統。截至2016年底，我國共有政府設立的公共圖書館3153個，全國公共圖書館從業人員57208人，圖書總藏量約9.02億冊，全年共為讀者舉辦各種活動140033次。[15]公共圖書館為我國公共文化服務體系和學習型社會建設發揮著重大作用。

關于公共圖書館的職責和功能定位，南開大學信息資源管理系柯平教授在主持的國家圖書館重大項目“社會公共服務體系中的圖書館發展趨勢、定位與服務研究”[16]中做了深入探討，認為各級公共圖書館的職責和功能定位如表2。

分析表2可見，在對公共圖書館職責(基本職能)的界定上，省級圖書館“全省地方文獻的收集整理中心，擔負本省文獻資源保存的職能”是根據其級別來承擔的職責，根據我國的行政區域劃分，層級高一些的省級圖書館來承擔“本省文獻資源保存的職能”，市級圖書館以及縣級圖書館則不涉及此職能。如此，從職責和功能定位的角度，對于一些市級、縣級圖書館，無需成為“受繳主體”，接收出版物，這樣有助于我國“多頭呈繳”“地方呈繳”問題一定程度的厘清。

表2 各級公共圖書館功能定位

3.3 國外的立法趨勢參考

自法國首先設立呈繳制度以來，經過四百多年的發展，世界上已經有一百多個國家和地區確立了這一制度，國外出版物呈繳制度的立法大致有三種方式：一是有獨立的呈繳法規，如南非《法定呈繳法》、挪威《文獻法定呈繳法》《文獻法定呈繳條例》；二是寫入版權法，如英國在《法定繳存圖書館法外》，《版權、外觀設計和專利法》中也有呈繳的相關規定；三是寫入圖書館法，如日本的呈繳制度即納入到了《國立國會圖書館法》中，并輔之以《基于國立國會圖書館法的呈繳規程》，韓國的《圖書館法》《國會圖書館法》中都有關于呈繳的規定。[17]

世界知識產權組織(WIPO)對80個國家做的版權登記和呈繳制度的調查數據(WIPO Summary of the responses to the questionnaire for survey on copyright registration and deposit systems)顯示，包括克羅地亞、牙買加、日本、韓國、拉脫維亞、挪威、新加坡、西班牙、瑞典、美國等38個國家規定了單一的受繳主體，即只有一個機構作為受繳主體；20個國家對受繳主體未予明確規定，22個國家規定的受繳主體多于一個。[18]可以看出，受繳主體單一化已經在多個國家的立法中有所體現，成為一種立法趨勢，受繳主體總體上呈遞減趨勢，有權接收呈繳的機構數量被嚴格限制。減少呈繳制度中受繳主體的數量，確定國家館或者其他國家級機構作為唯一受繳主體，是提高繳送效率、保存文化遺產的有效方法之一。國家圖書館和省級圖書館作為我國現行呈繳制度中的“受繳主體”，符合我國現在的國情，同時，我們也要看到當前的國際趨勢，這樣才能立足自身，放眼國際，既保持自身制度建設的合理性，同時也注意到相關領域國際發展的前瞻性。

3.4 “合理、有限、適當”的呈繳原則需要遵循

對出版者而言，呈繳是義務毋庸置疑，但是義務并不因有明文規定而合理，“合理、有限、適當”的呈繳原則需要遵循，否則即便明文規定為義務，實際履行仍問題重重。我國現行的所有呈繳規定中，只規定了出版者的呈繳義務，對相關權利并未觸及，國外多有規定的經濟補償機制我國更是未見，在這種情況下，“合理、有限、適當”的呈繳原則被踐踏無余，首當其中者即為：公共圖書館作為受繳主體。以前文廣東為例，對于廣州、東莞的出版者而言，三重的呈繳義務既不合理，也不有限，更不適當。“多頭呈繳”成為了一種經濟負擔，直接影響出版者呈繳的積極性，以廣州出版者為例，根據規定需向國家圖書館及中國版本圖書館等呈繳5冊、向省館呈繳2冊、向市館呈繳4冊，這里需要指出，向地方出版行政管理部門及其指定的圖書館呈繳的數量還未提及。廣東省立中山圖書館的謝敏儀副研究館員曾撰文指出“廣東省新聞出版局和廣東省文化廳1999年聯合發文《關于向我省19所公共圖書館贈送圖書樣本、免費展出的通知》規定指出：出版社每出一種新書，直接向省內19所公共圖書館贈寄樣書2冊(套)。以一個廣州市屬出版社為例，繳送總數量需47冊(件/套)或以上。”[19]47冊，數目之巨，讓人驚詫，“合理、有限、適當”的呈繳原則蕩然無存。

呈繳制度的實施涉及到呈繳主體、受繳主體、監督主體等幾方主體，各方在此制度中有不同的利益訴求，發揮著各自的作用。尤其作為受繳主體，更是應該明晰確定，在“合理、有限、適當”的呈繳原則下，建立強制呈繳為主，自愿呈繳為輔，補償、免除呈繳為補的多元呈繳模式。

3.5 “地方文獻入藏和保護”不構成“多頭呈繳”的正當理由

我國以公共圖書館為受繳主體的地方文獻呈繳制度始于90年代，由于當時購書經費相對減少，各地公共圖書館紛紛呼吁地方政府立法，以加強地方文獻的入藏和保護，于是在此背景下陸續出臺了一些地方文獻向地方公共圖書館呈繳的規定，具體的相關內容前文已述。這些“量身定做”的地方文獻呈繳的規定雖初始目的良好，但卻極具不合理性，看似一定程度上解決了地方文獻入藏和保護問題，實為飲鴆止渴，帶來了我國呈繳制度的嚴重問題——呈繳多頭。

地方文獻的入藏和保護當然重要，需要尋找其自身的合理路徑解決，而不是借助于其他渠道。2017年3月1日，《公共文化服務保障法》正式施行，我國公共文化服務法律保障取得歷史性突破，該法首次以法律的形式明確了各級人民政府是承擔公共文化服務工作的責任主體，要求“縣級以上人民政府應當將公共文化服務納入本級國民經濟和社會發展規劃”[20]，規定了政府在公共文化服務組織、管理、提供、保障中的職責。圖書館作為公共文化服務的窗口，地方文獻的入藏和保護理應由地方政府首要負責，而不是借助于地方文獻呈繳的規定，地方文獻呈繳可以客觀實現地方文獻的入藏和保護，但卻并非構成一定級別的公共圖書館作為受繳主體的正當理由。呈繳制度的核心目的是保存國家文化遺產，并非是為圖書館免費獲取文獻提供保障。

〔1〕 中華人民共和國公共圖書館法[EB/OL].[2017-11-20].http://news.xinhuanet.com/2017-11/04/c_1121906584.htm

〔2〕 出版管理條例[EB/OL].[2017-11-20].http://www.gov.cn/gongbao/content/2016/content_5139389.htm

〔3〕 音像制品管理條例[EB/OL].[2017-11-20].http://www.gov.cn/gongbao/content/2016/content_5139387.htm

〔4〕 關于調整向北京圖書館繳送雜志樣本數量的通知[EB/OL].[2017-11-20].http://www.gsfzb.gov.cn/FLFG/Print.asp?ArticleID=33855

〔5〕 音像制品出版管理規定[EB/OL].[2017-11-20].http://www.pkulaw.cn/

〔6〕 期刊出版管理規定[EB/OL].[2017-11-20].http://www.pkulaw.cn/

〔7〕 報紙出版管理規定[EB/OL].[2017-11-20].http://www.pkulaw.cn/

〔8〕 電子出版物出版管理規定[EB/OL].[2017-11-20].http://www.pkulaw.cn/

〔9〕 地方性條例、管理辦法以及各種通知對呈繳的規定[EB/OL].[2017-11-20].http://www.pkulaw.cn/

〔10〕 姜桂榮，楊萍.云南省呈繳本制度探析——以云南省圖書館為例[J].云南檔案，2011(6):26-28

〔11〕 胡海燕.公共圖書館地方文獻呈繳工作——以廣西壯族自治區圖書館與廣西八大出版社為例[J].大學圖書情報學刊，2011(6):33-43

〔12〕 李春.試述省級公共圖書館呈繳本制度[J].科技情況開發與經濟，2010(15):79-81

〔13〕 周衛妮.高校圖書館建立呈繳本制度探討[J].河北科技圖苑，2012(5):23-24

〔14〕 趙吉民.高校圖書館實行呈繳本制的思考[J].長春師范學院學報(自然科學版)，2009(8):161-163

〔15〕 中華人民共和國文化部2016年文化發展統計公報[EB/OL].[2017-11-20].http://www.mcprc.gov.cn/whzx/whyw/201705/t20170515_494514.html

〔16〕 柯平，蘇福.基于功能定位的公共圖書館評估[J].圖書館，2016(8):1-4

〔17〕 盧海燕.國外圖書館法律選編[M].北京：知識產權出版社，2014

〔18〕 WIPO Summary of the responses to the questionnaire for survey on copyright registration and deposit systems[EB/OL].[2017-11-20].http://www.wipo.int/export/sites/www/copyright/en/registration/pdf/part_b_annexes_tables.pdf

〔19〕 謝敏儀.樣本繳送制度下圖書館與出版社的互利共贏——廣東省圖書樣本繳送工作分析[J].新世紀圖書館，2014(5):58-61

〔20〕 公共文化服務保障法[EB/OL].[2017-11-20].http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2016-12/25/content_2004880.htm