農村中小學校財務監管的實踐與思考

●蘇 露

農村中小學校承擔著保障農村義務教育有效實施的重要職責，農村義務教育經費保障機制改革有關政策的落實事關城鄉教育事業的均衡發展和廣大群眾的切身利益。近年來，我國大力推進教育體制改革，致力于提高人民群眾受教育水平，國家各級財政加大對基層學校建設的投入，提高貧困學生的補助標準，農村學校的財政補助金收入取得了較大幅度增長。加強農村學校的財政補助金監督檢查是促進農村中小學校“安教”政策落實，促進農村中小學校遵守國家財經法律法規、完善內控機制、提高會計信息質量和防范管理風險的重要手段。筆者結合A市農村中小學校財務監管工作實踐，對加強中小學校財務管理提出建議。

一、農村中小學校財務工作的特點

（一）財務管理體制

農村中小學校財務管理體制主要分為三大類：一是單獨設置財務機構的中小學校，實行“統一領導，統一管理，獨立核算”的財務管理體制。二是不具備獨立核算條件的農村中小學校，實行“集中管理，分校核算”的財務管理體制，集中核算有縣級教育部門設立財務核算中心和財政部門設立財務核算中心兩種管理辦法，集中管理的核算中心執行的是代記賬，“三權”（財產所有權、使用權、審批權）仍歸學校所有。三是鄉級財政部門實行零戶統管的，實行鄉財政所“集中核算，報賬式管理”，由鄉財政所統一代記賬，“三權”（財產所有權、使用權、審批權）仍歸學校所有。

（二）會計核算對象

農村中小學校主要收入來源有：一是財政撥款收入、事業收入；二是學校收費收入；三是捐贈收入、利息收入、資產出租收入、學校商店（小賣部）承包費收入、擇校收費收入；四是上級補助（撥款）收入。從分類可以看出，學校的資金來源是多元化的，既有有償性的，又有無償性的。而為開展教學業務取得的收入又具有多重性，其中：按規定應當上繳財政專戶的資金不計入事業收入；部分經核準不用上繳財政專戶的資金和從財政專戶核撥的經費計入事業收入。

（三）會計核算原則

農村中小學校執行的財務制度和會計制度為 《中小學財務制度》《中小學會計制度》。學校各項經費從取得到支出全過程均不存在資金的循環，會計核算重點是支出的過程，區別于食堂、小賣部等經營活動產生的收支核算。不同的資金性質在核算原則及會計科目設置上各有特點：有經營活動的中小學校，執行“收付實現制和權責發生制”并存的核算原則；無經營活動的中小學校，會計核算執行“收付實現制”原則，不同核算原則下相應的會計科目設置有所不同。

二、農村中小學校財務管理存在的突出問題——以A市為例

為全面了解A市農村中小學校財務狀況，規范財經秩序和促進國家重大惠民政策的落實，促進財政資金規范管理和安全有效使用，A市財政局制訂了農村中小學校監督檢查工作方案，采取全市上下聯動、統一組織實施，抽調本級和縣市區監督檢查人員，組成檢查組對轄區兩個縣市的12所農村中小學X年度會計信息質量進行了檢查。結果查出違規資金共8617萬元，其中：核算不實資金8516萬元；截留、滯留財政資金4萬元；其他違規資金97萬元，認定違規問題30多項。存在的突出問題主要有：

（一）內部管理制度缺失，執行效果差

不少學校內控制度缺失，部分學校雖然制訂了比較健全的內部管理制度和流程，并且也上墻了，但是制度執行效果差，流于形式。比如有些中小學校制定的財產物資管理辦法，規定財務部門管賬、學校的總務后勤管卡、使用部門（或人員）管實物，各負其責，并要求有效地保證單位資產的安全和完整，但是財產物資定期盤點應誰提出、誰必須配合、怎樣配合，當學校的財產物資發生了報廢、毀損、遺失、處理時由誰負責、誰及時通知到其他控制環節等問題，卻沒有進行規定，導致無法落實到位。制度辦法中往往缺少部門間溝通、控制環節上的權利和責任方面的規定，這樣的制度缺乏可操作性，也不利于界定責任，無法追責，最終導致制度運行失效。

（二）學校對學生補助資金的管理意識不強

由于發放的各項學生補助資金種類多，涉及學生人數多，申報、審批時間短，手續較為繁瑣，同時，有的學校認為補助資金由縣資助辦直接發放到學生個人儲蓄卡上，資金沒有經過學校賬戶。因此，思想上對發放的學生補助資金工作不夠重視，不愿投入更多的人力和時間做更細致的審核和評定及資料的整理、匯總、上報、歸檔等后期管理工作，發放學生補助的宣傳、申報審核、評定、公示等更多地流于形式，以致出現發放學生補助的審批手續、程序及支付方式不規范等問題。

（三）對結余資金的管理未引起財政部門、教育主管部門的充分重視

每年都有因學生退學、戶籍問題等種種原因發放不出的學生補助資金而導致的結余，該項結余資金全部滯留在教育局開設的代發工資戶，由教育局管理。學生各種補助資金種類較多，每種資金每次發放都可能有結余，日積月累，余額越滾越大。財政、教育主管部門應重視對這部分資金的監督、管理和使用，有效防止專項資金被擠占、挪用，減少資金沉淀，提高資金使用效率。

（四）大額維修費使用狀況令人擔憂

通過對其中兩所小學、兩所中學、兩所高中共6個樣本學校提供的會計報表進行分析發現，維修費引人注目，數額巨大，6所學校當年維修費（不含車輛維修）支出共272.62萬元，占公用支出593.46萬元的比率為45.94%。監督檢查樣本學校維修費數據具體見下表（單位：元）：

序號1 2 3 4 5 6 合計學校名稱A初中B初中C小學D小學E高中F高中全年維修維護費（不含車輛維修）1135769.27 712545.43 384683.93 288634.2 89402 115133.7 2726168.53全年商品和服務支出2084054.33 1362372.49 793892.9 660902 306416.17 726953.85 5934591.74維修費占商品和服務支出比率54.50%52.30%48.46%43.67%29.18%15.84%45.94%

維修資金主要用于校舍、水管、清淤、道路此類工程，雖然這些工程均經過政府采購審批，有施工圖紙、概（預）算、結算手續，但工程完工后，僅由學校相關人員驗收，未有上級主管部門參與，學校既是運動員又是裁判員，監督缺位。驗收支付環節存在漏洞,尤其是水管、清淤此類隱蔽工程，存在利用虛假工程套取財政資金的潛在違法違規行為。

（五）政府采購執行環節存在缺陷

一是審批、支付、監督環節存在監控脫節問題。主要表現為：學校作采購計劃報教育局，教育儀器站集中各校統一辦理政府采購審批手續（合并一張審批表）后，教育儀器站與供應商簽訂合同，供應商發貨到學校，學校直接付款給供應商。然而，合并一張審批表不利于財政局對各校政府采購項目和數量進行監督；學校非合同主體而直接付款給供應商可能造成款項錯轉無法追回；教育儀器站作為合同主體一方未能跟蹤核實合同是否履行到位。二是政府采購審批表無政府采購審批章，只有相關人員簽字。這些現象可能造成采購貨物資金使用效益低，甚至存在潛在受賄、虛假審批業務的風險。

（六）資產不實情況較嚴重

據統計，12所學校的不實資產高達1031.36萬元，形成的原因主要有：從內部控制制度建設方面看，學校雖制訂了資產管理制度，但是形同虛設，沒有真正做到按制度履行，使制度流于形式；從信息溝通方面看，學校和核算中心存在溝通不暢，核算中心只是事后監督，報賬員未能及時反映實際情況，導致核算不準確；從會計崗位勝任方面看，財務人員業務素質有待提高，尤其要加強對工程項目方面的學習。而資產管理不善、家底不清容易導致：單位工作人員將資產占為己有，給單位造成損失；人為將資產以低于市價變賣給單位造成損失；資產丟失等問題。

（七）學生補助資金發放程序、方式、管理不科學

一是發放程序不合規，如公示時間在實際發放時間之后，未能真正做到公開公平公正。二是發放方式不科學，目前是由教育局轉到銀行代發戶，再由銀行直接發到以學生名義開的銀行卡中，在這種支付方式下，由于學校、教育主管部門、財政、銀行之間的職責沒有完全理順，支付流程設計不夠完善，且相互之間缺乏信息數據的反饋交割，導致學校無法取得入賬核算的憑據。另外，由于很多學生未成年，不能主張和保證自己的合法權益，而家長也無法掌握學生情況，有的學生有錢了上網吧亂花錢，也不利于學生成長。因而建議參考種糧補貼發放方式，直接發放到家長卡中，由家長來監督、管理和控制。三是代發款項管理脫節，主要表現為個人、學校、銀行對賬不及時，當發放不成功時，未能及時溝通反饋，資金滯留在代發戶。如大學新生入學路費發放，因賬戶有誤直接退回教育局代發戶，教育局相關部門未及時通知學校管理發放部門，學校發放管理部門、班主任、學生對接不到位，校方、學生對收退情況不了解。抽查發現，仍有2年前就應支出的大學新生入學路費款項還留在代發戶。而抽查的4所高中里，只有1所高中針對發放情況制訂有資金收到回執制度，即新生入學后，由所在學院蓋章出具報到入學回執單寄回高中，以示入學并收到路費補助款項。但該制度僅限于本校執行，且因未與教育發放部門對接而效果不明顯。

（八）學校對外包業務控制不嚴，導致學校蒙受損失

外包業務產生的收入也屬于應繳財政收入。如有的學校利用學校場地將舉辦幼兒園業務外包，委托本校以外的個人或集體（簡稱承包方）來經營，但是外包價格確定不合理、承包方選擇不當、未訂立外包合同或合同內容存在重大疏漏和欺詐，導致學校合法應收創收費、租金遭受損失，減少了應繳財政收入。如某校在確定外包幼兒園結算承包金額時，約定根據承包方每期招收學生人數來結算承包費，這種定價明顯不合理，承包方應負責幼兒園經營質量，自負盈虧，承擔責任，不能把經營風險轉移給發包方（即學校）。

三、問題產生的原因分析

（一）部分領導法規意識淡薄

一些農村中小學校的領導認為學校的主業就是教學，重教學輕管理，對經濟活動的合法合規意識比較淡薄，也沒有內部控制管理意識。同時，對相關的財經法規知之甚少，對會計工作沒有足夠的認識，根據自己的需要隨意更換會計人員，對財務培訓也不重視，認為會計只要記好賬就行了，對上級主管部門和財政部門組織的財會業務培訓，常以工作事務忙、經費緊張等借口不派人參加。

（二）財務人員學習缺乏合適的培訓機構

要做好會計人員的繼續教育必須有理想的場地、合格的師資、系統的教材、嚴格的制度。目前，具備上述條件的培訓機構太少，縣鄉鎮級地方幾乎沒有滿足要求的培訓機構，財務人員缺乏培訓機會。

（三）財務人員缺乏競爭意識

部分會計人員滿足于現狀，不思進取，從而疏于學習與鉆研，僅應付傳統的算賬、報賬、記賬，理財觀念淡薄，競爭意識、法律意識不強，服務態度差。有的單位領導重視會計工作，一有會計知識學習機會就派人參加，但有的參訓人員卻不珍惜，認為交了錢就可去可不去。

四、加強農村中小學校財務監管的建議

（一）增強領導法規意識，建立健全單位內部控制制度

學校領導要增強法規意識，并對內部控制體系建立和執行的有效監督管理負責，按照《會計法》《內部控制規范》和《會計基礎工作規范》的要求，結合農村中小學校實際情況和特點，建立完善學校的內部控制制度體系，界定崗位職責，優化流程，建立權責明晰、不相容崗位職務相分離、行之有效的內控體系；在處理各項工作中做到有章可循、有制度約束、有辦事流程可查，從而使單位責任風險得到有效控制，單位管理水平得到進一步提高。

（二）加大對財經法規制度的宣傳力度

近年來，國庫集中收付制度、收支兩條線、政府采購制度、細化部門預算等財政政策不斷出臺實施，然而，農村中小學校財務人員因平時工作局限，接受培訓的機會不多，從而不熟悉政策、制度，導致其在實際操作過程中遇到新問題無所適從。建議財政部門或教育主管部門加強對會計核算的新規定及現行財政管理政策規定的疏理，歸納整理并編印成冊，方便農村中小學校財務人員學習掌握。

（三）加強部門間的溝通協調

積極理順學校、教育主管部門、教育核算中心、財政部門、銀行之間的關系，明確各自的職責，完善和優化相關業務流程，及時反饋和共享信息，使各方達成共識，及時解決存在的問題，共同推進財務工作順利開展。

（四）狠抓財務人員隊伍建設

一是科學設置財務崗位，明確工作職責；二是爭取各級領導對財務人員后續教育的關心支持，創造培訓機會，在工作安排、學習時間、經費補助等方面給予大力支持；三是重視財務人員培訓，有計劃、有針對性地對財務人員進行職業道德教育和業務技能培訓，全面提升學校財務人員的職業道德水平、業務素質和業務技能，減少因不懂政策、財務制度原因造成的違規現象；四是實行集中核算的教育核算中心要定期組織財務人員學習新規定新政策，不定期組織財務人員會議，在會上各自匯報工作進展和核算中遇到的問題，在會議中集思廣益解決問題。

（五）增強財務人員的競爭意識

加強對會計人員職業道德狀況的考核，并建立獎懲機制。對不稱職、不能勝任的財務人員，要及時進行崗位調整，同時積極引進政策水平高、工作能力強、敢于堅持原則的會計人才，彌補學校會計專業技術力量的不足。如面向社會以公開招考的形式錄用會計人員，使得一些優秀的會計人員脫穎而出，逐漸淘汰一些素質低下的會計人員。以此在無形中加大財務人員的就業壓力，促使他們不斷學習提高以適應經濟發展的需要。

（六）充分利用監督成果督促和規范行業管理

新形勢下財政監督理念已轉變，檢查的出發點和落腳點已提升到分析、解決問題，促進管理的層次，監督的目的不是為了檢查而檢查，也不是為了處罰某個單位或處理某個人。因此，財政監督人員除要積極利用各種工作機會宣傳財經法規外，還要針對存在的問題深入分析，注重查找單位制度設計和運行的缺陷，從制度層面指導被查單位完善制度，改進管理，建立長效機制，達到“檢查一個單位，規范一個行業；發現一類問題，完善一項制度”的效果?！?/p>

陸云，惲碧琰.對改進農村中小學校財會工作的思考[J].中國農業會計，2006，（05）.