運用大數據技術促進我國政府全口徑預算管理的可持續發展

●呂 陽

一、全口徑預算管理的回顧

全口徑預算管理方式是歷經預算發展過程的凝結，是從局部萌芽到全局更迭的結果，預算管理的口徑擴增和管理技能提升是當前應該重點關注的要素。由此形成的一般公共預算、政府性資金預算、國有資本經營預算和社保基金預算等橫向“四大本”預算管理體系，與中央、省、市、縣、鄉的五層縱向“央地分級”預算管理體系，共同構造起了一個“橫向到邊、縱向到底”的密閉空間，塑造起全范圍、整領域、多視角的“二維”全口徑預算管理體系，今后“四大本”的子類調整還可進一步整合和匯集。

回顧來看，預算管理的改革拓展歷經四個階段（楊志勇，2014），從中不難看出，盡管預算管理要求收支平衡，但每個階段的發展都不自覺地將收支板高高翹起到一端。筆者認為，財政收支總量越大，就越要縮小收支差異，否則就會面臨“巧婦難為無米之炊”的財政困境，未來預算管理的側重點必將是預算天平位于高位的均衡。

第一階段為1979-1993年，預算報告及審批程序出現，對管理預算內外資金、預算制度、維持預算管理平衡提出了基本要求。主要以《國家預算管理條例》作為管理依據，對預算管理提出了新要求：公債收入作為財政收入，僅財政部向人行透支才是赤字，這源于對綜合平衡宏觀管理的新認識，逐步形成復式預算格局（經常性和建設性預算），其中經常性預算不能列赤字，債務開始受到發行總額的限制，更加注重債務赤字資金的質量管理。雖說1979年用 “放權讓利”來擴充預算外資金，來保持地方經濟自主活力，但仍以政府職能實現作為開辟預算外資金的判斷依據。

第二階段是1994-1999年，我國由計劃經濟體制轉向市場經濟體制，預算管理的法律效力得以彰顯。1994年財政赤字不再向人行透支，只能依靠債務融資；1995年《預算法》執行明確了“分稅制”；1996年要求將各種稅費納入地方財政預算，部分預算外資金注入預算內資金池，為消除預算外資金埋下了伏筆；1998年明確要構建公共財政體系，協助人大預算財經委的人大預算委成立，預算管理為充分應對 “兩個比重”的下滑，開始偏向收入一側，伴之“利改稅”、“費改稅”，治理“三亂”（亂罰款、收費、攤派），國務院增發國債轉貸省級政府，為社會主義市場經濟的加快進步積蓄了預算管理的制度力量。

第三階段是2000-2013年，這段時期主要是部門預算改革，由功能特性轉向分類梳理的基本支出和項目支出，2000年教育、科技、農業、勞保部等四部門開始試點；國庫集中收付制度改革，2001年《財政預算國庫管理制度改革方案》出臺標志著從上往下的分散支付制度開始瓦解；政府采購制度改革，以2003年《關于全面推進政府采購制度改革的意見》為始；財政收支分類劃分改革，2007年《財政收支分類方案》正式實施，特別是出現了功能和經濟的支出分類。一攬子的預算管理改革，讓預算管理的綜合能力得以彰顯，于是預算管理的重點開始偏軌于支出端。

第四階段是2013年至今，預算管理制度跑步對接全預算口徑管理，既包括固有預算管理體系內“預算編制、預算執行和預算監督”等“三駕馬車”的“三元共進”，也包括預算動態管理均衡、預算支出績效評價、預算信息透明公開、公眾參與式預算等方面的補充及推進。目標是實現預算管理體系的全面規范和公開透明，“審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展”，進而不斷滿足民眾對預算管理安排的期待，現今大數據預算處理能力明顯能夠滿足當前的管理需要。

二、可持續發展對全口徑預算管理的現實要求

20世紀60年代以前，人們只有增長的思考，并無發展的概念，1972年羅馬俱樂部在 《增長的極限》中率先提出 “合理持久和均衡發展”；1987年聯合國報告《我們的未來》中首次提出“可持續發展”；1992年聯合國環境大會上，這一發展理念得到了廣泛認同，體現了共同發展、協調發展、公平發展和高效發展的內涵。可持續發展是經濟存量穩健、經濟增量高效、經濟質量強勁的主要目標。全口徑預算管理作為實現預算收入長期增加、預算支出有效控制和預算收支中長期實現平衡的管理機制及方法，就必須圍繞可持續發展的要求和前提來展開預算管理活動。人類社會之所以能夠在生產進程當中不斷積聚財力，完善資金的預算管理，并從家庭預算、企業預算和政府預算當中找到資金有效控制的解決方法，主要是基于相適應的社會生產力和生產關系的重構，來滿足資金供給與需求的匹配，全口徑預算管理的提出與發展跟現實狀況密切關聯。

據國家統計局最新數據顯示：我國60歲以上人口占比達到17.3%，65歲以上人口占比達到11.4%，距國際社會定義的老齡社會①已經不遠，2016年國辦85號文提出要快速發展“幸福產業”②，這意味著財政支出壓力的進一步增大，以“節財”、“保民”為目標的全口徑預算管理勢必要發揮規范的引領作用。盡管我國2017年在GDP保持6.9%的增速下，人均GDP達到了9000美元，距離世界銀行“高收入國家”標準僅有2000美元的差距。1999年我國老齡化初始時，人均GDP僅有800美元左右，與西方發達國家相比，人均GDP遠落后。當“未富先老”與“未備先老”擺在經濟陷阱的面前時，就不得不考慮全口徑預算管理方式的更變，如何高效控制財政收支與社會公眾福利，是當前的痛點、難點與重點。十九大報告中提到“社會的主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發展之間的矛盾”，這表明公共服務的不均衡、公共服務的供需錯配就是矛盾的根源之一，以大數據為基礎的全口徑預算管理是新時代發展的主旋律。

三、充分運用大數據來推動政府全口徑預算管理

（一）建立及運用預算管理大數據庫

一是加大數據庫的財政投入力度。在不過多增加財政負擔的前提下，對現有數據硬件設備進行優化升級，滿足大數據存儲、共享、使用等功能，覆蓋云計算、服務器托管、維護報警等技術，增強政府對公共服務效能的分析判斷。如山東省棲霞市投入100多萬元用于大數據系統后，不僅提升了預算編制的效率，堵截了騙保、重復參保等現象，而且2016年就節省了639萬元的財政資金。

二是記錄和導入財政數據。往預算管理大數據庫中及時導入數據，遍布預算編制、預算執行、預算決算和預算監督、績效評價等環節，能夠發揮大數據跟蹤、建檔、使用的技術功能。

三是及時進行數據清理。按月、季、半年、全年等時點分別對數據進行分離和集聚處理，與日常財政檢查工作中反饋的問題進行對比，倒逼數據的事前、事中和事后排查，使數據聚集、挑選、分析、建模、總結對預算管理轉變發揮轉制作用，增強硬化預算約束、保證財政資金節流，提升預算管理透明度，避免財政資金腐敗，以形成“強本而節用，則天不能貧”的財政資金庫存。

四是建立部門信息庫合作機制。預算管理的大數據是包括思維、方法、數據的結合體，表面看來是靜態的信息，實則蘊含自發監管的功能，能夠彌補人工處理數據能力滯后、遺漏和誤差等弊端，是人類科技實力提升的集中展現，可開啟財政系統內部業務的信息通道，盡早消除人大、審計、稅務、財政等數據關聯部門的系統壁壘，建立財政共享信息子庫，更好地分享和使用財政數據，以實現預算管理便利效用最大化，來預判財政收支對經濟發展的影響。

（二）壯大大數據人才隊伍

一是可通過招考來選拔引進人才。當前財政部門人員主要以公務員編和事業編為主，以往招錄的人員主要多以中文、經濟、法律等偏文專業為主，能夠精通計算機大數據的人才十分稀缺，財稅部門可通過與當地政府和上級公務員局等部門進行協商，在招考與引進人才的崗位專業要求上，適當增加計算機、統計學、數學等專業人才崗位，以滿足大數據預算管理的現實需要；二是可通過教育學習來培養人才。考慮在年初的干部教育培訓計劃當中增加大數據的教學內容，聘請高校、研究所教授或是大數據領域專家來對大數據崗位干部授課，也可讓從事大數據工作的干部直接到相關部門參加封閉式的職業教育培訓；三是可以建立大數據學習交流小組。按照數據崗位人員總數進行兩兩匹配，讓財稅專業知識豐厚的干部與大數據處理能力強的干部組成一隊，促進雙方整體業務素質的提升。

（三）逐步公開數據報告，提升財政透明度

2002年我國進入國際貨幣基金組織的數據公布通用系統，并承諾要加大財政透明力度。近些年中央部門的“三公”經費公開大大推動了預決算公開的步伐，如2009年廣州財政局一次性公開了114個政府部門預算，可以說，大數據預算管理的報告公開最終還得“靠人來透明”。民眾是公共服務的主要購買者和參與者，對政府財政預算的自覺、自發監管會隨經濟發達程度而不斷增強，除了人大、審計等管理機關以外，全民參與預算管理是大勢所趨，特別是大數據系統的規范運用，更加有利于實現預算管理的透明，使政府權力不斷受到限控，保證公共服務產品質量的提升，本來信息豐富、操作復雜的預算管理在大數據技術的支持下，越來越容易反映真實的信息，即便是像類型、時間、圖像等非結構化信息也可以逐步得到正常處理，政府應運用大數據，不斷增強中央到地方的財政透明度，回應民眾買單服務的“財政契約”。比如，可率先公布財政部PPP數據平臺的項目支出信息，讓民眾能夠及時了解社會資本和財政資金的項目使用情況，與此同時，制定數據使用的法律條款，設定相應的處罰措施，避免個別單位和人員因信息披露做出損害國家財政利益的行為。■

注釋：

①老齡社會：65歲以上的人口比例達到14%，就可以稱之為老齡社會。

②幸福產業：旅游、文化、體育、健康、養老、教育培訓等重點領域。

[1]棲霞市以財政大數據建設助推縣級現代預算管理制度改革[EB/OL].http://www.mof.gov.cn/xinwenlianbo/shandongcaizhengxinxilianbo/201706/t20170627_2631864.htm.

[2]王華，柯洪，杜亞靈，呂明.PPP項目政府方介入產生額外費用的計算與支付研究[J].建筑經濟，2017，（11）.

[3]王銀梅，曲豐逸.運用大數據強化政府預算監管[J].宏觀經濟研究，2016，（05）.

[4]楊志勇.我國預算管理制度的演進軌跡：1979-2014 年[J].改革，2014，（10）.