現代財政制度框架下的預算項目支出標準定額探討
———基于成本效益分析的研究視角

●馬海濤 李 超 肖 鵬

馬海濤，現任中央財經大學副校長、教授、博士生導師。畢業于中國人民大學財政金融學院，獲經濟學博士學位。享受國務院政府特殊津貼，入選“全國文化名家暨四個一批人才工程”,萬人計劃哲學社會科學領軍人才,“新世紀百千萬人才工程（國家級）”、教育部“新世紀優秀人才支持計劃”、財政部“跨世紀青年學科帶頭人”，被評為“北京市教學名師”、“北京市青年骨干教師”、“北京市育人標兵”，北京市文化宣傳系統“四個一批”人才，“首都勞動獎章”獲得者。

兼任中國財政學會副秘書長，教育部公共管理教學指導委員會委員，全國資產評估專業學位研究生教育指導委員會秘書長，國家社科基金評審專家，全國高校財政學教學指導委員會理事長，全國政府預算研究會會長，中國職業教育學會學術委員會委員，中國財政學會縣級財政研究會副會長，中國農村財政研究會常務理事，中國財政學會財政史研究會、基礎理論研究會常務理事，北京市財政學會常務理事兼副秘書長，財政部教材編審委員會委員，財政部高級技術職務評審委員會委員，北京市人大常委會預算監督顧問。被聘為河北大學、新疆財經大學、山東財經大學、安徽財經大學、內蒙古財經大學、上海立信會計學院、廣西財經學院、西安財經學院、銅陵學院等高?？妥淌?。

研究領域為財政理論與政策、財稅管理。曾主持國家社會科學基金重點項目、一般項目，教育部人文哲學科學基地重點項目，財政部、國家發改委、勞動社會保障部，國家國有資產管理委員會，科技部，世界銀行及亞洲開發銀行等課題四十余項。在《新華文摘》、《財貿經濟》、《財政研究》、《稅務研究》等學術刊物上發表論文200余篇，出版學術著作10余部（包括主編和合著），出版教材20余本（包括國家精品教材），15項成果獲省部級獎勵。曾多次赴美國、英國、法國、加拿大、澳大利亞、意大利、丹麥、日本、俄羅斯、烏克蘭、越南、香港和臺灣等國家和地區進行學術交流或訪學。

2013年7月到中南海參加李克強總理主持召開的經濟專家座談會，就我國財稅改革問題做了專題匯報。

一、引 言

新《預算法》第32條規定：各部門、各單位應按照國務院財政部門制定的政府收支分類科目預算支出標準和要求以及績效目標管理等預算編制規定，根據其依法履行職能和事業發展的需要以及存量資產情況編制本部門、本單位預算草案?！秶鴦赵宏P于深化預算管理制度改革的決定》（國發2014〔45〕號文）指出“要健全預算標準體系，進一步完善基本支出定額標準體系，加快推進項目支出定額標準體系建設，充分發揮支出標準在預算編制和管理中的基礎支撐作用”。

2017年黨的“十九大”報告進一步明確了未來一定時期我國財稅改革的目標和主要任務：加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系。建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系。這一論斷對未來財稅體制改革方向作出進一步明確和確認。原財政部部長肖捷在《黨的十九大報告輔導讀本——加快建立現代財政制度》一文中，闡述解釋了現代預算制度的改革方向。其中標準科學，就是要遵循財政預算編制的基本規律，根據經濟社會發展目標、國家宏觀調控要求和行業發展需要等因素，明確重點支出預算安排的基本規范。擴大基本支出定員定額管理范圍，建立健全定額標準動態調整機制。深入推進項目支出標準體系建設，發揮標準對預算編制的基礎性作用。加強預算評審結果運用，及時總結不同項目的支出規律，探索建立同類項目的標準化管理模式。

黨的“十九大”報告、《預算法》和《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》秉承十八屆三中全會的精神，把推進建立預算支出標準體系進一步細化為深化預算管理制度改革的一項重要內容。因此，研究預算項目支出標準并認真貫徹實施，是全面推進預算管理制度改革的關鍵，是建立現代預算制度的基本要求，亦是人大依法加強對政府全口徑預算決算審查監督的重要依據。

二、預算項目支出標準體系建設的必要性

預算項目支出標準體系建設是部門預算管理和改革的重要內容，是實施全面規范、公開透明預算制度的重要技術支撐。財政部自2009年全面啟動預算項目支出定額標準體系建設以來，在中央各部門的共同努力下，項目支出定額標準體系建設取得積極進展，初步形成了目標明確、職責清晰、程序規范、運行有序的工作體系，在全面規范財政預算管理、提高財政資金分配效益等方面發揮了重要作用。

第一，加強預算項目支出標準體系建設是預算分配公平、公正的客觀要求。預算表面上是財政部門進行收支管理的工具，但實質上背后是各種利益集團爭奪預算資源的途徑，在有限的財政資源在不同領域的分配時，必須要解決好財政資金分配的依據、標準問題。標準為財政資源的分配和管理提供了目標和依據，有了標準就有了評判公平公正的尺子，這對于構建公共財政而言至關重要。預算項目支出標準是預算管理的基石，發揮著基礎支撐作用。標準定額能夠科學合理地安排財政資金，并在管理過程和監督環節等發揮引導和控制的作用。預算項目支出標準體系建立的意義在于樹立依法理財意識，通過構建公平的財政資金使用環境，避免各級政府部門或單位為了爭取資金而出現的尋租行為和謊報瞞報。

第二，預算項目支出標準體系的建設是實現預算公開、透明的有效途徑。預算公開是政府信息公開的重要內容，實現預算公開需要財政部門、預算單位等各層面、多方位的共同努力，更需要以定額標準為基礎，編制科學、合理的項目支出預算，供公眾進行評判。制定預算項目支出標準體系，按照統一的標準安排預算，并在適當的時候將預算安排的依據和預算執行的結果一并公開，有利于建立政府和公眾之間的互信，促進政府和公眾的和諧。

第三，預算項目支出標準體系的建設有助于規范財政預算管理，提高財政資金使用效益。黨的“十八大”以來，中央出臺了關于改進工作作風、密切聯系群眾的八項規定，對厲行勤儉節約、反對鋪張浪費提出了更高要求，從嚴控制有關因公出國（境）、會議、培訓、公務用車、公務接待、辦公用房等經費支出。預算項目支出標準是部門預算編制、執行及預算監管的重要依據，只有建立完整的預算項目支出定額標準體系并以適當方式向社會公開，才能嚴格控制政府預算支出，保證預算分配有法可依、有據可查。當前的項目支出預算編制體系中，部門編制預算可以直接使用或參考的定額標準十分匱乏，需要通過定額標準研究，進行項目分類、設定分項指標、量化支出標準，建立可供參照或使用的預算編制技術依據，夯實部門預算編制的基礎。另外，預算項目支出標準體系的建設是提高財政資金使用績效的重要手段，在保證各級政府支出需要的同時，通過制度化、標準化定額標準設計，減少預算安排過程中的博弈，降低交易成本，提高財政資金的配置效率和使用效益。

第四，預算項目支出標準體系的建設有助于預算評審工作推進，樹立依法理財意識，推動國家治理現代化。預算編審工作中，始終存在資金需求和財力供給能力之間的矛盾。針對預算單位的資金需求，財政部門尚未建立一套成熟完善的審核依據。定額標準將以公平、量化和公開的方式，為財政部門提供重要的審核依據，甄別不符合項目實際、超出財力允許范圍的資金申請。積極推進預算項目支出標準體系建設，建立一套科學合理、統一規范的預算項目支出標準體系，并以適當的方式向社會公開，不但有利于保證預算分配有法可依，有據可查，做到取信于民，還有利于樹立依法理財意識，實現從源頭上預防腐敗，不斷推動國家治理體系和治理能力現代化。

三、我國預算項目支出標準定額建設進程與現狀

（一）預算項目支出標準定額內涵

我國政府預算分為中央政府預算和地方政府預算，各級政府的總預算由本級政府所屬部門的部門預算構成。部門預算是總預算的基礎，是由各部門及其所屬單位編制的預算構成；總預算是部門預算的綜合，它是由財政部門在各部門預算基礎上匯總編制的。預算項目支出標準主要應用于部門預算管理中，各部門依據此標準進行支出預算編制，因此預算項目支出標準定額就是在部門編制支出預算時所依據的一種確定的標準額度，也是財政部門審核安排預算資金的依據。

項目支出預算是部門支出預算的重要組成部分，是中央部門為完成其特定的行政工作任務或事業發展目標，在基本支出預算之外編制的年度支出計劃，包括基本建設、有關事業發展專項計劃、專項業務費、大型修繕、大型購置、大型會議等項目支出。

項目支出預算是圍繞“項目”編制的支出計劃，項目支出預算具有幾方面特征：一是專項性，項目支出預算的專項性體現在預算與業務的結合之中，預算圍繞項目，項目圍繞特定的業務目標，預算是為完成特定業務目標而編制的經費支出計劃，針對不同目標分別設立項目。二是獨立性，每個項目支出預算有其支出的明確范圍，項目之間不能交叉，項目支出與基本支出之間也不能交叉，如果出現交叉則說明項目的目標或任務有重疊，項目邊界不清，設置不盡合理。三是完整性，項目支出預算包括完成特定業務目標所涉及的全部經費支出，避免將為一個目標而發生的支出拆解分散到多個項目支出中去。

（二）預算項目支出標準定額建設歷程與目標

在2000年中央部門預算改革后，財政部將部門預算支出劃分為基本支出和項目支出兩部分，并分別按照不同模式管理。為規范新模式下的項目支出預算管理，2001年，財政部頒布了 《中央部門項目支出預算管理試行辦法》；2002年，在修訂的基礎上頒布了《中央本級項目支出預算管理辦法（試行）》，同時也制定了《中央本級項目庫管理規定（試行）》；2004年，財政部再次對管理辦法進行修訂，將《中央本級項目支出預算管理辦法（試行）》和《中央本級項目庫管理規定（試行）》合并為《中央本級項目支出預算管理辦法（試行）》；2007年，財政部對項目支出預算管理辦法進行第三次修訂，印發了《中央本級項目支出預算管理辦法》。隨著項目支出預算管理相關制度的逐步健全完善，一套程序規范、分配科學、機制順暢的項目支出預算管理體系逐步建立起來。

項目支出標準定額可分為財政部標準和部門內部標準，財政部標準是指由財政部（或會同中央部門）發布或認可的項目定額標準；部門內部標準是指由中央部門自行發布的項目定額標準。財政部標準又分為通用定額標準和專用定額標準，通用定額標準是指適用于所有或大多數部門的、共性的項目定額標準，具有普遍適用性；專用定額標準是指適用于特定部門、特定活動或特定項目的定額標準，具有特定的適用范圍。項目定額標準原則上應涵蓋項目的全部支出內容，主要包括項目支出范圍、資產配置標準、資產耗費標準、業務工作內容標準、取費標準等，項目定額標準可根據業務特點，分類分級制定。2009年以來，中共中央、國務院、財政部關于推進預算項目支出定額方面的文件如表1所示。

四、確定項目支出水平通行方法

部門支出由基本支出和項目支出構成，項目支出預算是部門支出預算的重要組成部分。確定部門項目支出的合理規模，確保部門履職和提供特定政策目標時有充足的財力保障，離不開預算評審工作對部門項目支出規模的科學測算。預算評審是完善預算編制流程，提高預算準確性的重要措施。通過開展預算評審工作，逐步建立健全預算評審工作機制，將預算評審實質性嵌入部門預算管理流程。

可靠的項目預算會納入所有和項目有關聯的成本，決策層可依據全面涵蓋各項成本的預算報告，來正確測算項目的資金需求、重點和項目的所有可選擇性方案。資本項目及內部服務項目尤其需要認真核算項目支出，例如大樓構建和交通工具等項目的預算常常忽略了大樓和交通工具的制造和維護成本。政府部門面臨的最大問題是公共服務的成本不斷上升，但績效（例如每個員工的產出或服務質量）卻無法改善，這個局面就要求對政府部門的需求性支出能準確衡量。

表1 預算項目支出標準定額政策梳理

20世紀80年代以來，隨著公共選擇學派關于“政府失靈”論斷的發展和西方“新公共管理運動”的興起，西方公共領域開始將企業的管理理念帶入到政府管理中來，號稱“政府再造”運動。其中很重要的做法就是隨著對政府財政資金使用績效的關注，西方國家開始將企業的成本管理方法運用到政府（部門）支出水平的確定和政府公共政策的效應前一段中來，削減政府不必要的支出，做到政府（部門）預算資金分配有依據、有標準。這些方法包括：作業成本法、成本效益分析法、結構分析法、成本動因分析法等。

（一）作業成本法

作業成本法是一個比較簡單的方法，在一個組織內將現有的成本劃分為不同的部門、區域和項目。這種方法被廣泛應用于私營部門，如英國等國家通常采用作業成本法和各種改進方法以評估不同政府領域的支出。作業成本法將一個組織內的成本進行分解（例如人員、公用事業、辦公室材料），并且將他們分配給該組織管轄范圍內的具體部分，根據每個計劃的實際支出，包括實體設備支出、折舊支出、租金支出、其他顯性成本、隱性成本等支出。

與預算編制相比，作業成本法允許中央預算部門更好地管理或控制政府機構間的項目分配問題。同時，為充分掌握項目的優先級別，一些關鍵考核指標需計算出來，供決策者用于項目比較。隨著方法的不斷完善，通過該方法衡量一個特定項目的支出規模和執行情況等變得極其簡單，該方法類似于以績效為導向的需求評估方法。

（二）成本效益分析法

成本效益分析法（Cost-benefit Analysis）是通過比較項目的全部成本和效益來評估項目價值的一種方法。成本效益分析作為一種經濟決策方法，將成本效益分析法（CBA）運用于政府部門的計劃決策之中，以尋求在投資決策上如何以最小的成本來獲得最大的收益。

成本效益分析法（CBA）是一個用于確定項目價值的工具，它有助于對項目的最終決策做出定量的評估和判斷。成本效益分析法（CBA）的原理和實踐效果是公認的，它已經被學者、項目管理的從業者和政府機構（包括國內和國外）的大量文獻所證實，是幫助決策者有效配置資源的定量分析工具。它試圖識別和量化項目或活動的成本和收益，將可用數據轉換成可管理的信息。成本效益分析方法的強大之處在于它提供了一個理論和實踐一致的數據分析框架。

（三）結構分析法

結構分析法與作業成本法的視角略有不同，結構分析法旨在通過分析一個組織的架構和范圍界定，確定各組成部分為實現共同目標的相互作用的機制，以及不同組成部分支出的相關性。與作業成本法相比，這種方法關注的重點不是特定項目的詳細成本，而是將更多主觀的確定的服務與其他活動聯系起來，以協助不同項目實現項目間共同目標。

根據結構分析法，四個關鍵問題需解決。要提高運營效率，評估項目的實際支出需求。首先，建立一個涵蓋目標、部門、管理人員和具體內容在內的計劃政策。其次，了解機構做零基審查的最多頻率。修訂的一個主要原因是評估不斷增長的支出，而增量預算對支出不斷增長的根源并未做到徹底地審查，因此，促進定期零基審查與政策活動相聯系，以評估政府機構的支出需求。第三，建立一個可衡量的目標。第四，這種技術要求不同單位的支持功能有被定義好的聯系與成本，這種成本是與有明確輸出結果的程序和活動相關。

（四）成本動因分析法

成本動因分析法，是一種用于辨別和分析一個組織或項目的哪些分支產生哪些成本，這種識別使得在關鍵領域或特定的因素內，能夠進行進一步的分析和討論。在一個過程或活動中，“成本動因”是確定成本的主要因素（Burnell-Nugent，1996）。對于許多政府活動來說，把產出量作為主要的成本驅動因素是很自然的，例如監獄的成本可能取決于囚犯的數量。這種方法是有限制的，因為它接受給定的固定成本，并且它含蓄地假定，改變可變成本是實現成本節約的唯一途徑。相反，成本動因分析在確定成本主要因素的過程中試圖給出一個更廣闊的視野。就監獄情況而言，成本動因分析要求研究基礎設施的“年齡”、新技術的使用、目前有助于成本的工作實踐（例如“成本動因”）。成本動因的系統性辨識提供了一個重要的工具來評估支出需求，它也提供了一些機會去比較，并且最終減少低效運轉地區的政府開支。

成本動因可分為：結構性成本動因、執行性成本動因、質量性成本動因三大類。“結構性成本驅動”往往是由外部規模因素決定的以及需求規模的復雜性驅動的成本。例如，駕照辦公室的活動規模將是每年發出駕照的預期數目，而復雜因素在這里將是不同類型的許可證的數量、地址的變化和名稱的變化。“執行性成本動因”是內部決定的，執行性成本動因的例子包括產能利用率（例如設施是否滿足預測的需求），產品或服務的設計（例如是否許可證真的需要有一個塑料外套），和技術的應用（例如打印許可證最新的技術和程序是否是成本效益）?！百|量性成本驅動”涉及預防活動（例如培訓、監控質量和審計的成本）。

五、相關國家成本效益分析（CBA）相同點與差異

（一）相關國家為開展部門支出和項目支出成本效益分析提供法律支撐和制度保障

從美國聯邦政府的做法來看，聯邦政府管理與預算辦公室（OMB）發布了聯邦項目的成本—效益分析方法指南和貼現率（通告A-94），促進聯邦政府作出決策以促進資源的有效配置，為成本—效益分析提供了一般的指導。并且在此基礎上，美國還有分部門的成本效益分析指南，如2013年4月24日修訂通過的《美國軍隊成本效益分析指南》（第三版）。該指南旨在為軍隊機構和分析人員進行決策時提供成本收益分析的支撐?；谝粋€結構化的分析過程，能夠支撐軍事分析人員確認、量化和評估不同決策選擇的未來收益和成本，也支撐軍事分析人員做出最優決策。美國能源部部門成本效益分析指南提供了統一指導和最佳做法，且其描述的方法和程序可以用于能源部所有項目和工程的成本估算編制。管理與預算辦公室（OMB）發布的通告A-21，也可用于確定教育機構的成本確定原則。

英國財政部發布了中央政府項目評估綠皮書，目的在于協助政府建立更有效率的政策并且能夠更好地配置資源。該綠皮書是通過影響決策過程、提升部門間的協調程度、平衡政府與民眾之間利益來做到的。這個指導意見強調將提議所帶來的收益與成本都考慮在內，并且保證社會資源的正確使用。針對一些行業的投資戰略與策略，英國還會定期發布投資計劃的經濟分析。例如公路領域，2015年3月英國財政部發布了 《公路投資戰略：投資計劃經濟分析》，來評估公路領域的投資是否滿足以下五個目標：該領域的投資是否符合更廣泛的公共政策目標——“戰略目標”、是否物有所值——“經濟目標”、是否具有商業可行性——“商業目標”、經濟是否可承受——“經濟能力”、目標是否可實現——“管理能力”。

澳大利亞也發布了成本效益分析指南，該指南的目標是為最終決策者提供盡可能多的信息以便于其對監管政策做出決策。為了鼓勵最終決策者能夠做出更好的決策，澳大利亞政府致力于使用成本效益分析法（CBA）來評估監管政策。成本效益分析法對監管政策的影響進行了系統的評價，它不僅衡量了瞬時或直接的影響，財政影響或者局部的影響，還衡量了監管政策產生的經濟效益和社會效益。它盡可能地強調要以貨幣形式估算監管政策產生的損益。

加拿大于2007年4月出臺了 《關于精簡監管的內閣指令》，相比1999年政策的一個重要的改變就是要求政府部門和機構評估監管政策和替代的非監管措施，以最大化整個社會的凈利益。由財政部門主導建立通用的成本效益分析指南，成為OECD國家財政部門在進行財政項目評審的通行做法。

（二）相關國家根據項目規?；驅傩砸幎送暾u估程序和簡化評估程序

開展成本效益分析（CBA），盡管會有利于決策層做出客觀公正的決策，但進行政府項目的成本與效益的評估工作，不可避免會帶來一定的經費支出。出于提升工作效率的角度，部分國家根據評估項目的金額和項目的緊迫性、實效性等因素，區分了簡化評估程序和完整評估程序。像新西蘭交通運輸局對于投資估算在500萬新西蘭元的道路修繕、橋梁維護改造、道路改造、公共交通服務等工程項目，適用簡化評估程序。對于超出標準金額以上的道路工程項目、交通需求管理項目和運輸服務項目適用完整評估程序。美國財政部發布聯邦項目通用成本效益分析（CBA）指南和部門發布部門項目成本效益分析（CBA）指南，也是出于提升效率和調動部門積極性的雙重考慮，在財政部和部門之間有一定分工合作。

（三）相關國家的成本效益分析指南中均細化了CBA分析的規范指引

成本效益分析有不同的程序設置，也有不同的分析方法，還有不同的計算結果，對非定量化影響因素的處理等等，如果將這些工作交由法規制定部門自己處理，就會出現分門別類的成本效益分析程序、分析方法，進而導致差異化的計算結果；更重要的是，即使是同樣內容的法案，由不同主體來進行成本效益分析，可能也會取得不同的結果。因此，各個國家的成本效益分析指南中，均對項目的收益、成本、貼現率選擇、公告、報表等內容進行細化。

如美國聯邦項目的成本—效益分析方法指南和貼現率（通告A-94），對CBA分析的一般原則、效益和成本的識別測量、通貨膨脹的處理、貼現率政策選擇、不確定性處理原則、公共投資分析的特殊指導等，均做出明確規范。

英國財政部發布的《中央政府項目評估綠皮書》，成為英國所有中央部門和行政機構的最佳實踐指南，并涵蓋了所有類型和規模的項目，它的目的是使整個政府的評估過程更一致和透明。英國中央政府各部門和機構應確保自己的手冊或指導方針與本綠皮書是一致的。

加拿大財政部發布的《成本效益分析指南》中，在細節操作上包括五大步驟：識別問題、設定目標、建立替代的監管或非監管選項、評估成本和效益（包括識別并關注重要的影響、收益的測量、成本的測量、標準、成本效益分析、折現率）、編制會計報表。另外，加拿大還發布了《加拿大政府成本效益分析手冊：監管政策》，該手冊提供加拿大關于成本效益分析（CBA）更詳細的說明和指導。

澳大利亞成本效益分析指南中，明確全面成本效益分析的九大步驟，包括“指定選項集、決定成本和效益的測量范圍、確定影響和選擇測量指標、預測監管政策的生命周期、對影響因素貨幣化、折扣未來的成本和收益以獲得現值、計算每個選項的凈現值、進行敏感性分析、得出結論”。

（四）相關國家的成本效益分析指南中增加了CBA分析的質量控制和公眾參與機制

OECD國家的成本效益分析，在實施過程中都經歷了步驟性的審查。包括內部審查和外部審查，財政委員會規制事務處審查程序與機制等。部分國家在成本效益分析程序中加入公眾參與因子，使得成本效益分析報告更加真實、客觀。OECD部分國家通過引入公眾參與程序，使得政府財政項目的相關受益主體獲得更多信息，有助于去偽存真，提高成本效益分析的質量，也有利于提高項目決策的質量。

（五）成本與收益指標設計以及計算方法上具有明顯的國家特色

在成本效益分析中的效益測量和成本測量方面，各個國家有不同的選擇。如澳大利亞在一些難以衡量量化的政府項目投資中，采用顯示偏好法、陳述偏好法、成本效用分析法等方法來作為成本效益分析（CBA）的替代選擇。《加拿大規制成本效益分析指南》列出了幾種衡量收益的方法：糾正市場價格扭曲的稅收、補貼以及不完全競爭的方法；通過觀察消費者商品和服務消費行為數據估算商品價值的顯示性偏好方法，這其中又包括享樂價格法、旅行成本法、避免行為方法、疾病成本方法；陳述偏好方法，用直接調查的方法來估算非市場商品或服務的價值，其主要依靠通過調查獲得的信息，而不是通過相關方法間接得到的價值，這種方法試圖通過詢問受訪者對他們環境質量、健康和安全的變化的評價來直接衡量支付意愿，這其中最常見的就是隨機估價法；收益轉移法，依靠現存研究的信息，對非市場貨物和服務進行評估。成本有直接成本、機會成本以及過渡成本等等。

（六）成本效益分析中的貼現率選擇與誤差調整有差異

各國成本效益分析指南中，在采用貼現法確定項目全生命周期內的凈現值（NPV）時，貼現率的選擇標準有所差異。部分國家選取本國的國債收益率作為貼現率（日本），有的國家選擇名義利率減去預期通貨膨脹率的實際貼現率作為貼現率，有的國家依據項目的不同選擇3%-8%的貼現率，但總體上而言，貼現率的選擇范圍依據金融市場資金供求關系確定在3%-8%的區間。成本效益分析（CBA）中選擇一個適當的貼現率，對項目全生命周期的未來成本和收益進行貼現，計算項目的凈現值（NPV）作為決策參考，是成本效益分析中很關鍵的一環。

六、成本效益分析法對我國項目支出標準制定的啟示

（一）由財政部結合本國國情制定本國的成本效益分析指南

從OECD國家，美國、英國、法國、加拿大、澳大利亞、日本、韓國等國成本效益分析指南的制定情況來看，均由財政部門主導，制定了本國通用的成本效益分析指南，相關部門在此指導下，結合部門實際，制定本部門的成本效益分析指南。因此，在我國的成本效益分析指南的制定上，可以考慮專門成立我國財政部領導下的成本效益分析指南制定委員會，統一負責研究和制定我國中央政府的成本效益分析指南。

（二）明確我國成本效益分析指南的目標導向與適用范圍

成本效益分析指南的目標導向在于評估部門支出或項目支出的系統性影響，不僅衡量了瞬時或直接的影響，財政影響或者局部的影響，還衡量了部門支出和項目支出所產生的經濟效益和社會效益。成本效益分析（CBA）的目標是為最終決策者提供盡可能多的信息以便于其對監管政策做出決策。它為衡量（同一時期）不同方面的影響和發生在不同時期的影響，提供了一個客觀的框架。這種客觀性體現在將所有的影響因素轉化為現金流量的現值。然而，即使在對影響因素充分量化不可能實現的情況下，成本效益分析（CBA）還是提供了一個清晰的決策框架。凡是部門的整體支出或項目支出，均需經過成本效益分析，以提高財政資金使用的績效。

（三）結合中國國情與預算管理水平，明確成本效益分析的步驟與規范指引

在成本效益分析指南中，需要明確成本效益分析的步驟和操作規范指引。包括開展部門和項目成本效益分析的目標、對象、方法、貼現率選擇、結果應用等內容。在成本效益分析規范指引中，需要明確效益和成本的界定、測量、計算方法等內容。成本的計量是采用歷史成本法、還是采用重置成本法或現值法等，不同的計量方法，可能會帶來不同的成本效益分析結果。

（四）研究確定我國成本效益分析中的貼現率選擇

成本效益分析中貼現率的選擇，會影響成本效益分析的結果，也就會影響到不同項目的決策取舍。從國外的做法來看，有的國家選取本國的國債收益率作為貼現率（日本），有的國家選擇名義利率減去預期通貨膨脹率的實際貼現率作為貼現率，有的國家依據項目的不同選擇3%-8%的貼現率。由于我國短期國債市場仍不發達，國債基準收益率尚未形成，因此，需要研究確定我國的成本效益分析（CBA）的貼現率選擇。

（五）成本效益分析中引入誤差調整與結果應用機制

成本效益分析工作最重要的產出是評估報告，是影響項目取舍的最重要的支撐材料。在各國成本效益分析指南中，普遍規定了成本效益分析報告的誤差調整、敏感性分析和結果應用機制，也規范了分析報告的寫作框架和報表內容等內容。因此，在制定發布我國的成本效益分析（CBA）指南時，需要研究解決是否引入成本效益分析報告的誤差調整、敏感性分析和結果應用機制。

（六）確定項目評審過程中的成本效益分析步驟與流程

政府投資決策需要建立在對未來成本和收益進行穩健評估的基礎上，以確保他們能夠充分利用納稅人的資金，并為社會獲得最大的利益。為了以有限的財政資源為社會提供更多、更有效的公共服務，縮減財政支出，就必須在預算支出項目立項之前，對項目的支出成本和預計效益做出合理的估計與判斷，并且在整個項目實施過程中，關注項目資金的使用情況以及成果，評估財政項目支出的成本和效益。為提高財政支出的績效管理水平，有必要貫徹成本效益的理念與方法，將成本效益法融入到我國項目支出定額標準的建設中來。

1、明確財政評審項目的目標導向與重點。財政項目評審的內容主要包括項目的完整性、必要性、可行性和合理性等方面。完整性主要是項目申報程序是否合規，項目申報內容填寫是否全面，項目申報所需資料是否齊全等。必要性主要是項目立項依據是否充分，與部門職責和宏觀政策銜接是否緊密，與其他項目是否存在交叉重復等?？尚行灾饕琼椖苛㈨棇嵤┓桨冈O計是否可行，是否具備執行條件等。合理性主要是項目支出內容是否真實、合規，預算需求和績效目標設置是否科學合理等。

2、明確成本效益分析的適用范圍。目前我國財政的投資項目評估中，存在著兩個最大的問題：第一是對于政府投資項目，一般只要求做財務評價，不要求做國民經濟評價，這就大大地降低了對項目環境影響與社會影響的控制；第二是對那些需要做國民經濟評價的公共項目，也只是通過對項目影子價格的測算與社會折現率的選取，做到了對項目總體效率與宏觀經濟效率的控制，但沒有測算出項目對相關群體的凈效益以及相關群體內部各子項之間受益與受損的情況。這就給項目實施后的收益再分配與對受損群體的補償帶來很大的困難。因此，有必要對社會關注度比較高、金額較大的財政項目，強制要求進行成本效益評估。

3、將成本效益分析法融入到財政項目的預算合理性評估中。對于項目預算合理性的評審，目前主要的方法有：已經制定相關支出標準的，按標準核定，如辦公家具配備標準、會議費標準、培訓費標準、出國費標準等等；材料、設備等價格，通過市場詢價確定；對于工程修繕類項目，按照工程造價審核的方法通過識圖算量、套用定額和市場價格確定。

成本效益分析法一般用于財政預算支出中有關投資性支出項目的分析，即根據政府確定的建設目標，提出若干實現建設目標的方案，詳列各種方案的全部預期成本和預期收益，并把它們轉換為現期的貨幣價值，然后依據決策標準，通過比較分析，選擇出社會凈效益最大的投資項目方案。在具體成本效益分析中，成本大致可劃分兩個層次：一是直接的、有形的成本；二是間接的、無形的成本。效益也包含兩個層次：一是直接的、有形的效益；二是間接的、無形的效益。其基本工作原理是針對某項支出目標，提出若干實現該目標的方案，運用一定的技術方法，計算出每種方案的成本和收益，通過對成本和效益的比較，并依據一定的原則，選擇出最優的決策方案。

4、確定成本效益分析的選擇方法。成本效益分析最基本的兩種方法是凈現值法和內部收益法。作為兩種動態評價方法，都考慮到了貨幣的時間價值，將處于不用生命周期的項目現金流入、現金流出與凈現金流入經過貼現計算，換算為基期的現值，以成為可比的指標。正如預算收入的征集一樣，政府部門預算支出的分配不僅涉及到資源配置問題，同時還涉及到財富再分配問題。以現金流量為核心的狹義成本效益分析技術，只適合于諸如防洪、電力生產等較易鑒別與衡量成本與效益的公共預算項目，然而諸如公共安全、法院、國防等許多預算投資項目，所提供的服務不能市場化，因此不能產生未來貨幣收益現金流入。在這種情況下需要使用擴展廣義的成本效益分析技術，其方法主要如下：最低費用選擇法；消費者剩余度量法；時間價值度量法；生命價值度量法。公共預算支出效益分析不僅可以針對公共投資項目或公共服務，也可以針對特定機構或某項目?！?/p>

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