河南省鄉村振興總體思路研究

編者按：為了深入貫徹黨的十九大精神，高質量編制好河南省鄉村振興戰略規劃，按照省領導指示和省直部門的統一分工，河南省人民政府發展研究中心于3月2日成立了課題組，就“河南省鄉村振興總體思路”和“河南省鄉村振興指標體系”兩項重大課題深入開展了前期研究工作。現將相關成果予以刊發，以饗讀者。

落實好中央提出的鄉村振興戰略，最終如期實現鄉村振興的目標，必須著眼于河南省的省情及階段性特征，從城鄉之間、工農之間以及農業農村內部，多維度把握河南省農業農村發展面臨的機遇和約束，既要圍繞中央“三步走”的統籌安排，扎實推進農業農村優先發展，又要注重與新型城鎮化有機結合，注重與產業轉型升級有機結合。今后5年河南省鄉村振興的總體思路是：堅持把富裕農民作為鄉村振興的根本目標，堅持把產業興旺作為鄉村振興的首要任務，堅持把城鄉融合作為鄉村振興的實現途徑，堅持把推進農村改革作為鄉村振興的強大動力，堅持把提升社會治理能力作為鄉村振興的根本保障，圍繞構建城鄉一體的空間結構、人口布局、產業格局和市場體系，著力統籌規劃城鄉空間布局，著力推進農村人口多層多級轉移，著力打造“雙融合”的現代產業體系，著力培育鄉村振興戰略的實施主體，著力構建農業農村優先發展的制度體系，力爭到2022年，以城帶鄉以工促農能力明顯增強，鄉村全面振興的外部條件更加成熟，制約農業農村發展的突出問題有效破解，鄉村發展的基礎能力快速提升，城鄉融合發展的制度體系建立健全，鄉村振興取得重要進展；到2035年，城鎮化工業化達到較高水平，城鄉融合發展格局基本形成，農業農村現代化基本實現；到2050年，農業強農村美農民富全面實現。

一、河南省實施鄉村振興戰略的基礎條件

河南是一個農業大省、農村人口大省，縣及縣以下鄉村面積占全省國土面積的88%，有106個縣（市），1802個鄉鎮，46831個村民委員會，18萬個自然村，4909萬鄉村人口，具有鄉村面積大、村莊數量多、農業人口多、發展不平衡等特點。經過長期的積累與發展，河南在農業綜合生產能力、農產品加工能力等方面已經形成明顯優勢，但同時存在高質量農產品供需不匹配、農業經營方式落后、農民持續增收動力不足、農村社會治理渙散等突出問題。

（一）農業綜合生產能力優勢突出，但農業經營方式落后。2016年，油料、蛋、花生、食用菌產量均居全國第一位，糧食、肉類、水果產量均居全國第二位，奶類產量居全國第四位，棉花、蔬菜產量也位居全國前列。尤其是糧食生產，以全國1/16的土地面積，生產了全國1/10的糧食、1/4的口糧，連續11年產量超千億斤，為保障國家糧食安全作出了河南貢獻。深入推進“藏糧于地、藏糧于技”戰略，累計投入資金564億元，建成高標準糧田5357萬畝，農業科技進步貢獻率達到57.8%，耕種收綜合機械化水平達到79.1%，農田有效灌溉面積占比超過64%，均高于全國平均水平，主要農作物良種基本實現全覆蓋。相比于生產體系，河南省經營體系構建一直比較滯后，雖然近年來土地流轉、新型經營主體、社會化服務等進展明顯，但小而分散的經營方式對農業的根本性制約并未有效緩解。目前，河南省土地流轉率雖為38.5%，但據調研其中形成規模經營的不足1/3，分散農戶之間的代耕仍占大頭。全省合作社共計15.7萬戶，但真正發揮作用的占比較低，“假合作社”問題突出，小農戶組織化程度低。

（二）農產品加工優勢突出，但提質延鏈任務依然繁重。2017年，河南省農產品后加工領域的食品工業增加值占工業增加值比重達到15.6%，同樣以農產品為原料的輕紡工業占比達到10.4%，與農業投入品密切相關的裝備制造業和化學工業分別占到16.6%和7.0%，僅農業及其后加工產業來看，“農業-食品-輕紡”已經構成河南省第一大產業，糧食及肉類加工能力均居全國第一。目前，河南省共有農業產業化集群207個，農產品加工企業3.78萬家，其中規模以上企業7779家，約占全國的9.6%；實現營業收入2.3萬億元，約占全國的11.5%；實現利潤總額1871.7億元，約占全國的14.4%。全國市場1/2的火腿腸、1/3的方便面、1/4的饅頭、3/5的湯圓、7/10的水餃產自河南。基于這些優勢，河南省農村一二三產業融合發展在中西部地區處于領先地位，與山東、江蘇、浙江、廣東等發達省份組成全國第一方陣。但也仍然存在產業鏈條短、精深加工不足、農業多種功能拓展不足、新產業新業態活力不足等關鍵問題。如農產品粗加工和一般加工占比高達87%，河南省雖然是面粉加工第一大省，但加工的80%是普通粉，而市場需求旺盛的專用粉供給不足10%。

（三）農村改革全面推進，但大量農村資源仍未有效盤活。農村土地確權頒證工作順利推進，到2017年底河南省農村承包地確權登記頒證已基本完成，宅基地和集體建設用地使用權確權頒證也在按期進行。積極開展農村產權制度改革試點，濟源市、長垣縣、信陽市和欒川縣，分別承擔農村集體資產股份權能改革、農村集體經營性建設用地入市、集體林權流轉等試點任務。農業支持保護制度逐步健全，河南省53個貧困縣開展財政涉農資金統籌整合試點，中央財政安排20大類61項、省級財政安排13大類28項資金納入統籌整合范圍。農村金融改革穩步推進，“兩權”抵押試點范圍不斷擴大，蘭考普惠金融、盧氏金融扶貧模式在全國都形成較大影響。但與此同時，河南省農村改革也存在著改革不夠深入、試點創新不足、總體成效不突出的問題，不能滿足盤活農村集體要素資源的改革要求。尤其是像承包地“三權分置”改革、廢棄閑置宅基地整理等一些關鍵環節缺乏突破，不僅滯后于江蘇、山東等發達省份，探索力度也弱于四川、安徽等農業農村大省。

（四）城鄉收入差距逐年縮小，但持續增收壓力在加大。2016年，河南省農村居民人均可支配收入11696.74元，增長7.8%，增速連續8年超過城鎮居民，城鄉收入比由2013年的2.64下降到2.33，低于全國2.72的平均值，城鄉居民收入差距不斷縮小。貧困地區農村居民人均可支配收入增速更快，達到了9.8%，高于全省平均水平2個百分點，全年共投入各級財政專項扶貧資金59.07億元，2125個貧困村達到脫貧標準，110萬農村貧困人口擺脫貧困。農村社會保障體系不斷健全，城鄉統一的居民養老保險制度和居民基本醫療保險制度逐步建立起來，全年共有327.76萬農村居民享受最低生活保障金共計57.46億元。近年來，河南省農村居民獲得感幸福感快速提升，但持續增收壓力也在不斷加大。2014年至2016年，農村居民人均可支配收入增速分別為12.3%、8.9%和7.8%，下滑趨勢明顯。特別是2016年“雙高”開始轉變為“單高”：農民收入增速仍然高于城鎮居民收入增速，但近年來首次低于GDP增速。這表明經濟新常態下的增收壓力越來越大，傳統增收模式動力不足的問題越來越凸現，農民收入和國內經濟形勢一樣進入了增速換擋、動力轉換時期。

（五）農業綠色發展能力有所提升，但面源污染依然突出。近年來，河南省扎實推進農業綠色發展行動，化肥農藥利用效率逐漸提升，畜禽糞污處理和農作物秸稈綜合利用率不斷提高，病蟲害綠色防控覆蓋規模日益擴大。2017年，預計河南省主要農作物肥料利用率達37%，測土配方施肥技術入戶率達81%，分別比上年增長1%和3.9%；河南省農藥使用總量為1.63萬噸（折百），比上年降低2.97%，平均農藥利用率達37.7%，比上年提高0.8個百分點。全年秸稈綜合利用率達87%以上，規模養殖場糞污處理設施配套率超80%，均超額完成國家規劃要求。盡管治理效果明顯，農藥化肥投入無序增長態勢得到遏制，但受傳統“大水大肥”生產方式影響深刻，依賴資源要素投入實現增產的模式仍未根本轉變，全省畝均化肥農藥使用量仍高于全國平均水平、利用率低于全國平均水平，過度開發水土資源問題仍然突出。

（六）基層組織建設不斷加強，但鄉村治理能力明顯弱化。近年來，河南省不斷壓實農村基層黨建責任，共排查整頓14154個軟弱渙散村，對全省46718名村黨組織書記進行培訓，建立選派第一書記工作長效機制，截至2016年底共有1.2萬余名優秀干部駐村任第一書記，實現了對黨組織軟弱渙散村和建檔立卡貧困村的全覆蓋。省財政每年對村級經費專項補助18.6億元，改建擴建新建村級組織活動場所19058個，通過構建三級便民服務網絡，使村級組織活動場所成為服務群眾的前沿陣地。全省建立健全村務監督委員會，推行村級事務陽光工程，深化“四議兩公開”，村民自治效果顯著。市縣鄉三級平安建設視頻監控平臺全面建成，村“社區”覆蓋率達90%以上。但總體來看，河南省農村基層治理總體水平仍然較低，治理無序失衡問題頻發，人才和資金缺乏對社會治理能力的制約越來越強。大多數村“兩委”班子成員年齡都偏大，能人、年輕人當村干部的意愿不高。大多數村是集體經濟“空殼村”，組織號召力和公信力不高，導致村民歸屬感不強。

二、當前河南省鄉村振興面臨的主要制約

河南省農業農村總體發展還處于較低水平，鄉村振興的任務十分繁重。按照2018年中央一號文件要求，河南省要在現有基礎上，經過幾十年的建設，與全國同步實現鄉村振興，必須從城鄉工農和區域大循環的視角，多維度把握目前所具備的條件和面臨的約束，選擇適宜的發展路徑。

（一）以城帶鄉、以工促農的能力不足。城鎮化、工業化是鄉村振興最主要的外部動力。一個地區產業層次較高，能夠支撐農村人口順利轉移到城鎮和二三產業，才能使留在鄉村的人占有更多資源，提高勞動生產率，獲得更好的就業和收入，鄉村振興的基礎和條件才更成熟。工業化、城鎮化仍處于較低的發展階段是河南省最大的發展實際。2017年，河南省城鎮化率50.16%，低于全國平均水平8.36個百分點，在全國31個省市區中排倒數第七，在中部省份中排倒數第一。同時，河南省整體產業層次較低。2016年，第二和第三產業的勞動生產率分別只有94066元/人和82602元/人，比全國平均水平分別低38478元和31217元；二三產業提供的稅收占其增加值比重僅為8.3%，低于全國平均水平近13個百分點。這種低水平的工業化城鎮化，導致鄉村振興的內生動力機制和外部穩定投入機制都難以形成。從農業發展角度看，農村人口轉移到城市和二三產業不充分、不徹底，“轉而不遷”現象突出，農村人口基數得不到有效減少，農民承包地、宅基地、林地等固有要素流轉意愿和流轉程度就低，新型經營主體的培育空間受限，外部要素進不來，鄉村傳統要素“流出”與外部先進要素“流入”的更替就難以完成，現代農業的推進較為困難，支撐鄉村振興的內生動力難以形成。從鄉村振興外部投入角度看，在較低產業層次下，省市縣三級財力有限，難以形成對鄉村的穩定投入。尤其是縣一級，作為鄉村振興的實施主體和重要投入主體，縣域經濟不夠壯大，縣級政府財力薄弱，很大一部分為吃飯財政，只能維持最基本的運轉，一些農業大縣更是連發放工資都困難，鄉村振興的投入只能僅依靠中央有限的投入。因此，現階段城鎮化水平不高、整體產業層次較低是河南省鄉村振興面臨最大、最現實的制約。

（二）農業經營和農民居住分散。由于農業農村特有的屬性，以及長期以來我國實施的承包地、宅基地等農村土地制度設計，農業農村的要素整體上聚集程度較低。這給鄉村振興背景下，農村基礎設施投入、農業的專業化分工，以及在此基礎上的產業融合形成了較強制約。耕地集中程度低、經營規模小制約了農業的專業化和區域化發展。小農分散經營必然在一定程度上表現為“全產業鏈”模式，從種、收、賣全是一家一戶完成，每個環節都呈現為小規模、低關聯，難以達到現代農業專業化分工的基本要求。另外，分散經營導致農業資源集聚程度不高、區域品牌不明顯，很多地區雖有一定特色農產品基礎和優勢，卻難以形成“一鎮一品”“一村一品”的農業專業鎮和專業村。村莊空間集聚程度低制約了農業農村基礎設施的改善。當前來看，農業農村基礎設施仍是較大短板。但一些著眼于提升農民生活品質的基礎設施，如垃圾污水處理、改廁、清潔取暖等，由于村莊過度分散難以達到最低的規模標準，而無法投入或運營，已經成為農村人居環境改善的關鍵制約。調研中發現，城市污水管網和處理設施能延伸和覆蓋的村莊只占極少一部分，由于村莊太過于分散，地下管網的鋪設和處理設施的建設投入規模大、建設范圍廣、后期管理維護難，缺乏規模效應。一些村莊即便已經建設污水處理廠，但由于人少運營成本太高，基本處于閑置狀態。產業集聚程度低制約了一二三產業融合發展。三產融合對于產業的集聚、集群發展有較高的要求。但從調研看，很多地方雖然新產業新業態新模式層出不窮，并努力搶抓機遇大力發展休閑農業、鄉村旅游、農村電商，但總體仍呈“星星點燈”狀，發展層次低，缺乏區域的整體謀篇布局和發展規劃。產業的不集中，又進一步制約了農業現代服務業、農業相關制造業等的發展，農產品集散中心、物流配送中心、農機制造等都是在產業集中的基礎上產生并發展起來的。

（三）農村要素市場化程度較低。實現鄉村振興必須走市場化道路，充分發揮市場在要素配置中的決定作用，實現城市要素與鄉村資源的結合和城鄉間的融合發展，這也是黨的十九大提出鄉村振興戰略的基本內涵。總體上，河南省農業農村市場化和開放化程度較低，是制約城鄉融合發展的突出短板。農村產權市場尚未培育起來。目前，河南省農村承包地的確權頒證已基本完成，但確權頒證范圍還比較窄，宅基地、民房及集體資源型資產和經營性資產等的確權頒證需要積極推進；確權后的流轉交易賦能等農村產權市場的培育還任重道遠，尤其是宅基地、民房的流轉、集體產權制度改革及集體建設用地的入市進展較慢。村莊普遍存在宅基地閑置，很多村莊沒有完成集體資產的清產核資，集體經濟缺乏發展的制度基礎，市場有需求的農村綠色生態資源還處于低層次開發或沉睡狀態。鄉村整體上處于金融抑制狀態。城鄉二元結構下農村金融“失血”仍在繼續，現行金融體系對農業農村的覆蓋廣度和深度都不夠，農村金融仍是鄉村發展的最大短板。新時期農村各種資源的潛在價值凸顯，但變現功能差，農村承包土地的經營權和農民住房財產權的抵押貸款政策雖已經突破，但實際進行較為困難，進展較慢；新型經營主體需要的金融保險服務嚴重短缺，農業保險標準低、品種少、深度不夠，不足以抵御農業的自然風險和市場風險。一些地區利用強力外部輸入的方式，針對農村金融中普遍存在的風險怎么防、信用怎么評、網點怎么建、項目怎么選等問題開展金融扶貧綜合試驗，但還遠遠沒有形成內生性機制。農產品市場發育程度低。分散兼業經營的小農戶對于市場信息的敏感度和反應能力弱，特別是以小麥、玉米為主的大宗農產品的最低收購價和臨時收儲制度使得農戶在很大程度上不是按照市場信號安排生產，而是跟著政策信號走。近年來大宗農產品市場低迷使得農地流轉速度降低，小規模農戶有“內卷”跡象；市場有需求的小宗特色化、綠色化、定制化農產品所需要的高素質勞動力缺乏，農業轉型需要的資源節約型技術、質量提升型技術、農業數字信息技術和加工包裝冷藏運銷技術短缺，使得農業供給結構難以適應不斷升級的農產品需求。

（四）農業農村發展嚴重人力資本短缺。鄉村的振興決定因素在于人。隨著城鎮化、工業化的推進，具有較高人力資本含量的農村青壯年勞動力大量外流，農村人口出現精英流失、素質下降問題，老齡化嚴重，農村人力資本現狀與鄉村振興的要求嚴重不匹配。調研中，一些縣鄉同志說，農村地區缺的不是醫院，是好醫生；缺的不是學校，是好老師。醫院、學校等基礎設施尚可以加大投入解決，市場機制背景下人才及人力資本的吸引則是鄉村振興的較大難題。缺乏新型職業農民。新時期，質量效益導向下的農業生產經營新產業、新業態的不斷涌現，對農業生產經營主體提出了較高的要求，不但要懂農業、會技術，還要會管理、會經營、對市場信息敏感。如在山東壽光調研時，那里對農民的蔬菜等經濟作物種植技術和掌握互聯網技能等都有較高要求。缺乏能人、帶頭人。鄉村能人往往能起到“帶動一方百姓，搞活一片經濟”的輻射效應，且在鄉風、農村社會治理等方面有很大正向引導作用。調研中看到，只要發展較好的村莊，無一例外都有一個或幾個好的帶頭人，有的是村干部，有的是成功返鄉人士，有的是下鄉創業人士等。就目前返鄉下鄉創業情況看，苗頭趨勢已經形成，但規模還不是很大，城市人回鄉下鄉的大氣候遠遠沒有形成。缺乏年輕有為的村干部。農業稅費改革后，再加上城鎮化工業化背景下，農村青壯年勞動力的外流，及集體經濟發展不充分，村干部工資低、選拔任用激勵機制不完善，整體積極性不高，年齡老化現象突出。從村干部的選拔任用激勵機制看，很多地區沒有打破家族傳承式任用模式。村黨支部書記是村干部的天花板，向上晉升的渠道幾乎沒有。從村干部待遇看，河南省村干部工資普遍較低，可以說是“誰干誰吃虧”。河南省針對村干部也進行補貼，就調研情況看，按照全省補貼最高的地區村黨支部書記1680元/月的水平，也不到山東補貼水平的70%。

（五）鄉村地區發展不均衡。河南省鄉村面積廣闊，從自然地貌類型看，西部、北部、南部以山地、丘陵為主，東部以平原為主；從距離區域中心城市（群）的遠近來看，又分為中原城市群核心區（9市）板塊、距離城市較遠的丘陵山區和平原農區腹地板塊。按照河南省主體功能區規劃，根據不同區域資源環境承載能力、現有開發強度和發展潛力及全省發展戰略布局，按開發內容將河南省分為城市化地區、農產品主產區、重點生態功能區，對全省城鄉區域發展的空間安排進行了規制。從河南省三類鄉村地區看，城市化地區空間面積占比較小，發展水平高，農民收入水平高，距離中心城市近，城市市場的帶動效應和城市要素的擴散效應都十分顯著。生態區處于丘陵山區，在數量型發展階段，由于地處邊遠，交通不便，開發程度低，貧困問題凸顯。而在新的市場條件下，綠色生態資源和特色農產品價值凸顯、需求旺盛，對工商資本產生很大吸引力，高附加值的綠色特色小批量定制化產品和鄉村游、健康養老等新型農業發展優勢明顯。農產品主產區大多地處平原地區，面積大、人口多、鄉村數量多；工業化、城鎮化發展滯后，農民收入水平低；農地比重高、開發強度大，人均耕地規模小，生態環境約束較緊；主導產品主要是以小麥、玉米為主的大宗農產品。該區域國土面積8.69萬平方公里，占全省的52.45%；2016年總人口5713.96萬人，占全省總人口的53%；糧食產量占全省近50%。以產糧大縣滑縣為例，2016年人均GDP20792元，僅相當于全省平均水平的48.9%。新時期，這類地區既缺乏城市化地區距離中心城市較近、對接城市較為便利的區位優勢，又缺乏重點生態功能區具備的消費結構升級背景下價值得以凸顯的綠色生態旅游資源，實現鄉村振興的任務最為繁重，面臨的困難也最大，是河南省實現鄉村振興的突出難題。

（六）農業農村發展支持政策不健全。農業農村有天然的弱質性，僅靠市場力量作用，難以實現先進要素大規模、長時間的流向農村。鄉村振興離不開完善的支農政策體系。新型農業支持保護體系還沒有形成。近兩年，隨著我國農業發展進入新階段，支農政策開始由糧食增產導向型向質量效益競爭力和可持續發展方向轉型，河南省認真落實農產品價格形成機制改革、涉農資金整合等項改革，但支農政策體系轉型還未完成，農業補貼的精準度不夠，涉農資金整合還不到位，對規模化經營和綠色發展的支持不足，與相關政策的協調配合機制尚未形成。糧食主產區利益補償機制和生態補償機制不完善。作為糧食主產區，河南省糧食產量高，耕地開發強度高，全省106個縣95個縣涉及糧食生產核心區建設，永久基本農田占耕地總面積84%，其中糧食生產功能區7580萬畝，占永久基本農田面積74.2%。調研中發現，一些地區尤其是豫東平原地區的村莊，80%～90%是永久基本農田，這些地區在鄉村振興過程中可以說是無從下手。生態脆弱區亦面臨相似的問題。面對開發限制，需要進一步完善對于糧食主產區和生態脆弱區的補償機制。對農業農村的穩定投入機制還沒有形成。相對于城市在基礎設施、公共服務等方方面面的投入，對于農業農村的投入，一是投入力度不夠；二是缺乏長效投入機制。尤其是對農村地區基礎設施和人居環境改善的投入，目前全省整體上以項目投入為主，呈點式特征，沒有形成一種自上而下全面覆蓋的長效投入機制。大范圍的非貧困村及一般村因為缺少項目覆蓋，基礎設施投入、產業投入等則較少。

三、河南實施鄉村振興戰略的思路與對策

綜上分析，相比全國尤其是發達省份，河南省實施鄉村振興戰略的基礎更加薄弱，任務更為艱巨。一方面，全省所處的工業化、城鎮化階段比較低，以城帶鄉以工促農能力明顯不足，農業農村現代化建設必需的產業基礎、人口分布、空間布局等不少重要條件還遠未成熟。另一方面，全省鄉村發展總體程度仍落后于全國水平，農業供給質量低，農民文化素質不高，縣域經濟發展滯后，鄉村發展活力不足。這就要求河南省實施鄉村振興戰略，既要圍繞中央“三步走”的統籌安排，扎實推進農業農村優先發展，又要注重與發展實際結合，深入對接新型城鎮化和新型工業化。

實現鄉村振興的目標，采取分步走的戰略。第一步，從2018年到2022年，繼續加快推進新型城鎮化和新型工業化進程，培育和壯大鄉村振興外部條件，同時深入推進農村綜合改革、農業供給側結構性改革、農村人居環境整治等一系列重點改革任務。到2020年，城鄉融合發展制度框架初步構建起來，廣大農村與全省同步高水平全面建成小康社會。到2022年，農村集體產權制度改革基本到位，農村突出環境問題有效治理，鄉村發展的基礎日益雄厚，城市化地區初步實現鄉村振興，具有較好資源條件的重點生態區在新型多功能農業發展領域率先突破。第二步，從2022年到2035年，是農業農村現代化加速推進階段，全省工業化、城鎮化進入較高階段，逐漸趕上并超過全國平均水平，鄉村振興的外部帶動能力顯著增強，鄉村發展的基礎日益雄厚，市場化程度明顯提高，廣大農產品主產區成為鄉村發展的主戰場，鄉村進入全面“振興”階段；第三步，從2035年到2050年，是鄉村振興目標高水平實現階段，在既有基礎上進一步完善提高、彰顯特色，同時聚焦鄉村振興的薄弱環節、薄弱區域，實施重點突破，保障全體農民共同富裕高標準實現，農業農村現代化高水平實現，農業強、農村美、農民富全面實現。

未來5年實施鄉村振興戰略的總體思路：河南省實施鄉村振興戰略必須緊緊圍繞工業化、城鎮化這一發展主題，堅持走以城帶鄉、以工促農的實施路徑。堅持把富裕農民作為鄉村振興的根本目標，堅持把產業興旺作為鄉村振興的首要任務，堅持把城鄉融合作為鄉村振興的實現途徑，堅持把推進農村改革作為鄉村振興的強大動力，堅持把提升社會治理能力作為鄉村振興的根本保證，圍繞構建優化城鄉一體的空間結構、人口結構、產業格局和市場體系，著力統籌優化城鄉空間布局，著力推進農村人口多層多級轉移，著力打造“雙融合”的現代農業產業體系，著力培育鄉村振興戰略的實施主體，著力構建農業農村優先發展制度體系，使鄉村振興在局部地區率先突破，為鄉村全面振興創造條件打好基礎。

（一）統籌優化城鄉空間布局。統籌城鄉空間布局，是打破城鄉二元結構最直接、最有效的方式。要以城鄉空間集聚、產城深度融合、公共資源均衡配置為導向，加快優化“縣城+小鎮+居民點”的形態布局，促進人口和經濟向中心城區、中心鎮、中心村集中，促進農田向規模經營集中，促進基礎設施、公共服務、社會保障向鄉村延伸，改變城鄉分割、無序分散的狀態。一是提升縣級城市現代化水平。深入開展百城建設提質工程，以全面提升現代化建設水平為目標，以城市基礎設施、公共服務全面提質為抓手，以促進產業集聚、人口集中為目的，全面提升縣城建設發展水平，打造縣域城鎮體系、產業體系、市場體系、基礎設施和公共服務體系的中心節點和對外開放窗口，加快充實其縣域核心增長極的功能。以縣城為中心統籌規劃全域城鄉空間布局。二是重點建好小城鎮。發達國家和地區的大企業和著名高校往往都在小鎮，日本的IT行業等很多新興產業都往鄉村轉移，普遍出現了回歸鄉村運動。這是現代化的新進程，是城鎮化的新方位。目前特色小鎮的出現就是一個前奏。我們需要為這一階段的到來做好準備。當前，關鍵是要把城鎮體系中“鎮”一級的功能坐實，以服務農業農民和城市居民釋放鄉愁康健養老為宗旨，以推動城市基礎設施、公共服務向鄉村延伸為抓手，同時充分發揮后發優勢，引導城市大型房地產企業下鄉，利用新的理念和雄厚的資金技術手段，發展主題性特色小鎮和服務類小城鎮，全面振興小城鎮。三是統籌規劃農村居民點布局。在城鎮化過程中，村莊長期內會隨著農村人口的減少和農業規模的擴大逐步走向消亡，目前出現的空心村就是村莊動態變化的一種形式。但現有村莊不會很快消失，將主要以規模縮小的方式發生量變。當前要站在省域層面統籌規劃農村居民點體系，合理確定保留村莊的數量、規模，積極推進村莊規劃編制，劃定村莊發展邊界，確定基礎設施建設規模和標準，科學配置教育、醫療、商業等公共服務設施。今后公共資源增量部分重點向規劃保留村配置，非規劃保留村則按照“保運轉”要求配備生產生活設施，自然生存條件較差的邊遠村可以考慮通過遷建根本解決，避免無謂投資，引導人口向中心村、特色村集中。加快推進承包地和宅基地“三權分置”改革，結合城鄉建設用地掛鉤政策，推進村莊土地資源和農民房產等資源合理配置，推動村莊“瘦身”。規模較大村莊可以實行村改鎮。四是在統籌規劃城鄉空間布局的過程中，要注重保護和凸顯地域特色，堅持宜聚則聚、宜散則散，把挖掘原生態村居風貌和引入現代要素結合起來，防止鄉村和小城鎮景觀城市化、單一化，要突出生態涵養和文化差異。

（二）多級多層轉移農村人口。從2007年開始，河南省內轉移人口比重逐步增加，2017年省內轉移人口占比達到60%，其中縣內轉移人口比重超過一半，形成了以省內、就地就近轉移為主的結構。現階段，加快推進新型城鎮化、提升以城帶鄉能力，就要順應農村人口流動的趨勢，瞄準重點人群和重點地區實現重點突破，重點滿足多層次的就地就近市民化需要。一是重點推動農村人口向中原城市群核心圈集聚。河南省是中原城市群的中心和主體，12個省轄市進入核心發展區，其中鄭州、開封、焦作、許昌、新鄉5市又組成聯系更為緊密的鄭州大都市區。作為中原城市群的增長極，鄭州大都市區2016年以占全省26.4%的人口創造了40.8%的GDP，人均GDP高于全國平均水平。但其整體城鎮化率僅為56%，還落后全國4個百分點，仍處于城鎮化加快進行時期，工業化的任務也沒有完成。未來5年，要充分發揮“三區一群”的引導作用和鄭州市建設國家級中心城市的機遇，加快鄭州都市區和中原城市群核心區發展步伐，推動農村人口向中原城市群核心圈集聚，發揮中心城市（群）對鄉村發展的極化帶動作用。二是重點推動農村人口向縣城和小城鎮聚集。重點做大做強位于“一級三圈八軸帶”重要節點的縣級城市，盡快形成一批集聚人口能力較強的區域中心城市。重點破解縣級城市和小城鎮存在的人口與產業不匹配問題，以引導優質教育和醫療資源在縣級城市和小城鎮布局、改善公共交通基礎設施為抓手，順應市場化條件下農業分工程度不斷提高的大趨勢，同步發展為農業服務的產前、產中、產后加工業和服務業，增強縣級城市和小城鎮的產業基礎和對人口的承載力。三是重點推動農產品主產區剩余勞動力轉移。截至2016年底，河南省農業從業人口仍有接近2600萬，占到總從業人員的38.4%。而且越是人地矛盾突出、經營規模要求高的糧食主產區，這一比重就越高，像南陽的農業人口比重達到了47%，周口是44%，其余的農業大市也都在40%左右，成為這一類地區農業農村現代化關鍵的約束和壓力。因此，要把轉移農村勞動力作為農產品主產區鄉村振興的基礎工作，利用好“人口紅利”，大規模開展職業技能培訓，促進農民工多渠道轉移就業，提高就業質量，促進農產品主產區與城市化地區兩大板塊的能量對流。四是著力提升戶籍城鎮化率。戶籍人口城鎮化率直接反映城鎮化的健康程度。要進一步深化戶籍制度改革，完善居住證制度，不僅僅是落戶更快速、更便捷，還要切實保障進城落戶農業轉移人口與城鎮居民享有同等權利和義務。要強化“三掛鉤”激勵機制，實現農業轉移人口市民化成本的合理分擔，健全覆蓋城鄉的公共就業服務體系，實施積極的住房政策，擴大城鎮公租房對農民工的保障，讓有意愿、有能力進城定居的農村轉移人口在城市順利落戶。

（三）構建與整體產業轉型互促共進的“雙融合”體系。對河南省來說，現代農業發展并不僅僅是整體產業轉型的結果，同時還是產業轉型升級的主要推動力量。因此，在未來一個時期，要從河南省經濟發展的全局出發，在更高的層次上促進一二三產業融合，構建城鄉一體、工農互促的現代化經濟體系。一是促進城鄉一二三產業“大融合”。要樹立大農業觀，對農業農村發展的新需求作出靈敏反應，把農業放在整個自然和經濟體系中去發展，培育打造以農業為起點的全產業鏈。圍繞農業規模化、機械化的需求，重點發展覆蓋全產業鏈的新型農機制造業。順應農業結構調整和大宗農作物規模化程度不斷提高對農機市場產生的新需求，加強科研機構、設備制造企業聯合攻關，解決花生收獲、飼草打捆保鮮、糧食烘干和設施農業、特色農業農機作業等難題，進軍大型高端農機裝備領域，做大做強河南省農機制造業。圍繞生態宜居、綠色發展的需求，大力發展農村農業環保產業。針對資源節約的要求，研發滴灌、滴漏等節水型糧食生產技術；針對環境友好的要求，研發適應不同土壤、作物特點的生態化肥農藥，發展新型農資；針對改善農村人居環境的需求，生產新型建筑裝飾材料、垃圾污水處理設備和畜禽養殖廢棄物資源化利用裝備，塑造環保產業新優勢。圍繞滿足日益多元化的農業服務需求，重點發展多層次的農業現代服務業。順應農產品預選分級、加工配送、包裝倉儲、信息服務、標準化交易、電子結算、檢驗檢測等服務需求不斷增加的趨勢，大力發展現代物流服務業，建好農產品銷售公共服務平臺，大力構建農產品冷鏈物流體系，發展高端農業服務業。要加快推進“互聯網+農業”，大力發展數字農業、農村電子商務和基于互聯網的新業態新模式，利用互聯網等新技術的滲透作用，打通產業、區域、環節之間的血脈，促進要素流動和產業融合。二是促進農村一二三產業“小融合”。從鄉村的角度出發，在未來一個時期，要對城市和城市居民的新需求作出反應。立足于鄉村特有的農業資源、自然風光、鄉土文化，通過引入城市工商資本，按照特色化、綠色化、品牌化、個性化、小批量、便利化的方向，高質量發展農產品生產和加工業，大力發展休閑農業、觀光農業和創意農業，拓展農業的多種功能，回歸自然，安頓鄉愁，不斷滿足人們對健康、安全的農產品的需求，滿足人們日益多樣性、差異化的消費需求。要對農業和農村居民的新需求作出反應，不僅要圍繞農業發展在鄉村以外的城市化地區發展大加工、大制造、大物流，還要以小城鎮為依托，圍繞周邊地區農業生產和農民生活的新需要，結合新一代互聯網技術、生物技術的普及和應用，加快農業產業鏈的業態創新和商業模式創新，大力發展近距離的農村生產生活服務業，完善鄉村便民服務體系。三是圍繞“雙融合”推進縣域新型工業化。縣域是鄉村振興最重要的空間載體，縣級財政是鄉村發展主要的投入力量，從發展實踐看鄉村振興戰略必須要著力提升縣域工業化水平。近年來，河南省不少農業大縣通過承接產業轉移加快工業化步伐，取得較好效果，但整個產業體系“外植性”較強，二三產業發展與優勢一產銜接度低，不能充分發揮自身比較優勢，產業缺乏核心競爭力，又沒有“近水樓臺”對接上快速增長的農業農村新需求，新常態下受經濟下行影響較大。因此，新時期應當把推進“雙融合”作為推進縣域工業化、壯大縣域經濟的主要途徑，以鄉村特有的農業資源和發展需求為基礎建立比較優勢，形成縣域工業在整個現代產業分工體系中的特有定位。例如，產業集聚區就應當把城鄉一二三產業“大融合”作為轉型發展的方向和二次提升的主要任務。

（四）構建與生態環境相協調的區域空間開發格局。立足特色資源優勢、環境承載能力、集聚人口和經濟條件等，推進農業主體功能區建設，優化鄉村發展的區域空間格局。農產品主產區距離城市較遠，已經不再可能重新工業化，也不具備發展休閑農業和鄉村旅游的資源條件，發展方向是通過大規模轉移農村人口，提高農業規模化、產業化水平。今后一個時期，應以龍頭企業和產地市場為核心，通過集聚資源要素，推進農業適度規模經營和基地建設；加快發展農產品加工、流通業，建設加工中心、物流中心，促進產業集聚、價值提升、利益共享，走規模化、全產業鏈開發的路徑。從空間安排看，該類地區在做大縣城的同時，要增加強調發揮“鎮”的作用，依托小城鎮服務周邊農業生產和農民生活，建立完善的生產體系和生活服務圈。同時，要加強農村突出環境問題綜合治理，擴大耕地輪作休耕制度試點，加強農業面源污染防治，加強農村水環境治理和農村飲用水水源保護，開展土壤污染治理與修復技術應用試點，改善農村生產生活環境，營造具有田園特色的鄉村景觀。丘陵山區尤其是重點生態區的主要功能和優勢是提供生態產品，這類地區的產業發展方向是綠色生態農業及關聯產業。要建立農業產業負面清單制度，正確處理開發與保護的關系，一方面，健全耕地草原森林河流湖泊休養生息制度，分類有序退出超載的邊際產能，恢復其承擔的生態功能；另一方面，依托村生態資源優勢和歷史文化資源，廣泛應用運用現代信息技術和管理手段，積極開發觀光農業、游憩休閑、健康養生、生態教育、傳統工藝等環境友好型產業，創建一批特色生態旅游示范村鎮和精品線路，打造綠色生態環保的鄉村生態旅游產業鏈，增加農業生態產品和服務供給，把青山綠水轉化成金山銀山，實現百姓富、生態美的統一。城市化地區大多位于城市郊區和鄰近地區，這類地區生態承載壓力大，農業空間小，但基礎條件好，對接城市需求和承接城市要素下鄉的優勢突出，鄉村發展方向是都市農業。這類地區也應當盡快退出大宗農產品生產，適應現代化都市發展的需要，重點發展精品農業、高端農業、都市農業，打造成現代農業發展高地。該類地區同時還是處于農業全產業鏈高端的大制造、大物流、大加工的集聚地，擔負著的高地，是聯動城鄉、工農，實現三產融合的動力源，應大力發展新型農機制造業、農村農業環保產業、農業現代服務業，擴大農業開放力度，輻射帶動全省現代農業發展，實現農業與整體產業轉型升級的互促共進。從空間安排看，這一類地區城市密集，城市的集聚和擴散效應強勁，小城鎮和中心村應按照城市的產業布局和分工，以衛星城的方向進行自我定位，實現與中心城區的一體化發展。

（五）深化農村體制機制改革創新。增加以完善產權制度和要素市場化配置為重點的制度性供給，促進要素更多流向農業農村，激活主體、激活要素、激活市場。一是擴大農村集體資產確權范圍。加快確權進度，提高確權水平，對集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、水面等自然資源，以及集體所有的流動資產、長期資產、固定資產、無形資產和其他資產等資源性資產、非資源性資產進行全面確權。進一步深化改革，探索推進集體經營性資產折股量化到戶。二是深化農村土地制度改革。新形勢下農村改革的主線仍然是處理好人地關系，重點是放活土地經營權。加快推進農村承包地“三權分置”制度，將經營權流轉作為農業現代化、農業供給側結構性改革用地保障的主要改革內容。探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，探索農村閑置宅基地自愿有償退出模式，完善退出補償機制和退出后的優化利用。充分利用移民搬遷、“增減掛鉤”項目試點等政策，通過“人-地-錢”掛鉤，促進要素的同步聚集。三是建立農村現代產權制度。以股份合作制改革為基礎，積極推進農村集體資產股份權能改革，通過“資源變資產、資金變股金、農民變股東”，賦予農民對集體資產股份的占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承等權能，增加農民財產性收入。加快建立全省統一聯網的農村產權交易體系，探索各類農村集體產權抵押、擔保、轉讓的有效途徑。通過建立現代產權制度，打破農村集體的舊有的封閉性，為工商資本下鄉提供市場“接口”。四是創新農村金融服務。構建契合“三農”發展特點的多層次金融體系。加快發展農村普惠金融，促進金融服務重心下移，有效提升金融服務的覆蓋面、供給規模，推動城鄉居民獲得同等融入現代經濟，這是農村居民富裕生活狀態的重要方面。加快發展農村產業性金融，重點對接農業供給側改革、三產深度融合、工商資本下鄉等現代產業需求，推動現代金融資源對城鄉產業的同等支持。加快拓展農業保險的廣度和深度，重點建立符合新型經營主體經營特點的工作機制，發展農村小額信貸保險、農房保險、農機保險、農業基礎設施保險等險種，從“保物化成本”向“保完全成本”“保收入”轉變。

（六）培育鄉村振興戰略實施主體。如何平衡好農村高素質勞動力轉出去與留下來、引進來，是當前鄉村振興面臨的重要問題。按照鄉村振興的內涵要求，要改變勞動力單一向城市集聚格局，實現人力資本在城鄉之間雙向交互流動，加快培育實施鄉村振興戰略的各類主體。一是培育新時代“新農民”。加快建立穩定的新型職業農民隊伍，打破農業生產“副業化、兼業化、老齡化”的格局。重點發展50～200畝的適度規模經營，將家庭農場作為穩定新型職業農民隊伍的重要載體。建立新型職業農民認證制度，精選長期從事農業生產、有一定產業規模、文化素質較高的帶頭人，建立培育對象信息庫，開展入庫管理。同時，還要加快提升農村居民綜合素質，滿足多目標的鄉村振興需要。二是培育各類新型經營主體。充分發揮工商資本下鄉的積極作用，以工商資本下鄉倒逼農村產權市場發育，以工商資本下鄉激活各類市場化新型經營主體，以工商資本下鄉高起點開發高附加值農業，引領農業結構調整。同時在進一步明晰產權，有效保護小農戶利益的基礎上，發展多樣化的聯合與合作，提升小農戶組織化程度。培育各類專業化市場化服務組織，推進農業生產全程社會化服務，幫助小農戶節本增效。注重發揮新型農業經營主體帶動作用，探索多樣化的利益聯結機制，把小農生產引入現代農業發展軌道，促進小農戶和現代農業發展有機銜接。三是引導城市好農愛鄉人才下鄉。以資源和政策為引導，以科技為支撐，支持返鄉下鄉人員創業，促進農村一二三產業融合發展；以優美的環境和鄉村特色為依托，吸引城市高端消費者到鄉村買房置業養老康健。同時，還要以鄉情鄉愁為紐帶，吸引支持企業家、專家學者、醫生教師、規劃師、建筑師、律師、技能人才等，通過下鄉擔任志愿者、投資興業、包村包項目、行醫辦學、捐資捐物、法律服務等方式服務鄉村振興事業，引導社會各界投身鄉村建設。四是壯大新型集體經濟。鄉村振興的系統性和地域性要求有一個強有力的協調者和組織者，村集體經濟是勝任這一職責的必然主體。針對河南省集體經濟“空殼村”比重高的突出問題，重點實施集體經濟攻堅行動，加快探索市場經濟條件下農村集體經濟新的實現形式和運行機制，加強農村集體資產管理，圍繞土地經營、盤活集體資產、開發集體資源、領辦合作社、電商聯盟等模式，增強村級組織發展集體經濟的內生動力和“造血”功能。五是培養穩定一支“三農”工作隊。要優化基層干部結構，優先選拔一批帶動能力強、群眾威望高、辦事公道正派的黨員，懂經營、善管理、視野廣的能人進入村干部隊伍，使其成為農村集體經濟發展的“領航人”。穩定一支科研水平高、年齡梯次合理的農業科技人才隊伍和基層農技推廣隊伍，幫助家庭農戶和新型農業經營主體，不斷提高生產經營水平。

（七）促進惠農支農政策轉型。一是積極主動地深化農產品價格形成機制和收儲制度改革，配合好中央進一步理順小麥稻谷價格機制的改革措施，讓市場信號引導農業結構調整，在更大范圍內發揮市場作用；針對農業自然風險和市場風險交織的產業特點，要在抓好主要糧食作物完全成本保險和收入保險的同時，在多功能農產品領域加快發展政策性農業保險，在關鍵環節強化政策支持，建立多層次的農業保險體系，為工商資本進駐農業能得到平均利潤創造條件。二是更加主動地開展耕地輪作休耕、山水林田湖草系統治理、農業面源污染防治重點生態區建設等，抓住當前和今后一個時期大宗農產品明顯過剩的時間窗口，在農業環境治理和建設上積極介入，推動有關政策落實和超前探索，充分發揮農業的生態功能。三是圍繞多功能農業的發展，在人才、信息、技術、良種及其關聯投入品，農產品銷售公共服務平臺，現代化農產品冷鏈倉儲物流體系、農村電子商務發展的基礎設施等方面著力，加快推進農村流通現代化，為農業轉型創造條件。同時通過產業發展增加有效金融需求，吸引金融資源，完善農村金融體系。四是圍繞更好發揮政府作用，推動公共資源向鄉村傾斜。增加農業公共產品供給，加大對農業科技研發推廣、農業基礎設施建設的投入力度，加快完善農產品質量體系、食品安全保障體系、質量安全追溯體系，保障農產品質量持續提升。增加農村公共產品的供給，加快農村基礎設施提檔升級，推動城鄉基礎設施互聯互通；加快發展農村社會事業，推進城鄉基本公共服務均等化，提高農村公共服務水平。深入推進農村放管服改革，繼續壓縮農業農村領域審批發證，加強農村市場規范整頓，健全農產品質量和食品安全監管體系，為涉農發展主體提供良好市場環境。此外，要對處于動態變化過程中的鄉村治理模式進行探索。對深度貧困地區實施發展條件、發展環境的整體性重塑。