養殖扶貧中的法律保障問題研究

籍明明

摘 要：農業養殖扶貧是新時期黨和國家扶貧工作的精髓和亮點，為大力發展農業、增加貧困戶收入提供了重要依據。在實施養殖扶貧工作的過程中，應加強法律在整個養殖扶貧過程中的引領作用和推動作用，將養殖扶貧工作的頂層設計、實施規劃、決策機制、評價機制、協調機制、監管機制等統一納入法律體系，加強養殖扶貧工作的法律約束性，從而有效解決養殖扶貧過程中的扶貧項目決策盲目性、配套資金難以落實、社會化資本參與度不高等問題。

關鍵詞：養殖扶貧；價值分析；困境分析；保障體系

近年來，我國大力推動農業養殖的發展，2016年，國家投入26億元人民幣用于農業養殖科技示范基地和專人人才培養，制定《建立以綠色生態為導向的農業補貼制度改革方案》，推動農業養殖生態化和綠色化發展道路，大力推動種糧大戶、家庭農場、合作社等新型農業養殖主體發展。2017年，西安市建立了“政府+龍頭企業+貧困戶”產業扶貧模式，累計幫扶貧困群眾超過1300戶，戶均增收超過7500元，有效發揮了養殖扶貧的功能。實踐中，養殖扶貧的過程中存在實施主體、權益保障、風險分擔、機制建設等諸多問題，加強養殖扶貧的法律保障機制建設，是更好地實現養殖扶貧目標的重要基礎。

一、養殖扶貧的政策背景

民以食為天，中國是農業大國，中央一直非常重視農業的現代化發展。在“十三五”規劃《綱要》中明確指出：必須加快轉變農業發展方式，著力構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系；提高農業質量、效益和競爭力。走產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的農業現代化道路。為了改變我國居民收入不均衡的問題，2013年，中共中央總書記習近平在山東省菏澤市調研時提出了精準扶貧的概念，總書記指出“欠發達地區抓發展，更要立足資源稟賦和產業基礎，做好特色文章，實現差異競爭、錯位發展”，2015年10月16日，習近平在2015減貧與發展高層論壇上強調，中國扶貧攻堅工作實施精準扶貧方略。農業養殖扶貧是新時期黨和國家扶貧工作的精髓和亮點，為大力發展農業、增加貧困戶收入提供了重要依據。

二、養殖扶貧的原則和功能

養殖扶貧工作應堅持以下原則開展：第一，實際需求原則。扶貧工作的第一要務是解決農戶的增收問題，脫貧致富是評價養殖扶貧工作績效的重要評價指標，因此，養殖扶貧工作切勿搞面子工程和形象工程，必須從農戶的實際需求出發，以農戶脫貧致富和農戶滿意度作為評價扶貧工作有效性的導向；第二，可持續發展原則。養殖扶貧工作應作為一項長效工作開展，必須用造血式扶貧代替輸血式的扶貧思想，通過農業技術扶貧、農產品營銷平臺建設等形式實現農戶可持續發展的目標；第三，協調發展原則。農業養殖扶貧工作應立足實際，突出優勢和特色，將扶貧開發與工業化、城鎮化、農業現代化相結合，與農民增收、農村發展結合，與生態建設、環境保護相結合，統籌推進區域科學發展。

養殖扶貧的功能體現在以下方面：第一，社會主義社會的目標是實現共同富裕，發展養殖扶貧，以幫助少數特定貧困人口脫貧為目標，對提高居民成員質量和滿意度、促進社會和諧發展具有重要意義；第二，養殖扶貧的本義在于通過發展養殖及其相關配套產業，實現農民收入水平的提高，西安市建立了“政府+龍頭企業+貧困戶”產業扶貧模式實現戶均增收超過7500元就是養殖扶貧發揮增加收入功能的典范；第三，自我發展功能。《中國農村扶貧開發綱要（2011―2020年）》要求更加注重增強貧困地區和扶貧對象自我發展能力，以“造血式扶貧”替代“輸血式扶貧”，通過扶貧提高區域的可持續長效發展能力；第四，產業發展功能。養殖扶貧政策的實施能夠形成經濟落后地區產業發展的良好契機，特別通過龍頭農業企業的參與能夠有效解決農戶養殖和銷售之間的銜接問題，形成產業聯動發展和政府、企業、農戶等多方共贏。

三、養殖扶貧的法律困境分析

我國養殖扶貧工作中的法律困境主要體現在社會參與機制缺失、風險分散機制缺失、績效評價機制缺失以及長效保障機制缺失等方面：

1.社會參與機制缺失

農業種植扶貧工作在政府的主導下開展，但是，僅僅依靠政府的力量和資源難以滿足農業扶貧的需求，必須在廣泛的社會參與的基礎上，借助社會力量開展養殖扶貧工作。實踐中，養殖扶貧的社會效益往往大于經濟效益，導致社會資本參與養殖扶貧的積極性不高，因此，在推動養殖扶貧，特別是農村基礎設施建設的過程中，應積極進行模式創新，提高社會資本參與養殖扶貧的積極性。

2.風險分散機制缺失

農業養殖的過程在很大程度上受到自然條件的影響，自然災害等事故的發生將給農戶造成嚴重經濟損失，加劇貧困人口的貧困程度。從自然災害發生的地域性特征分析，貴州、江西、云南等相對貧困地區自然自然災害發生的頻率相對較高。因此，在推動農業養殖扶貧的過程中，需要積極構建自然災害風險的分散機制，在災害發生的條件下通過損失分擔的形式降低貧困農戶損失程度。

3.績效評價機制缺失

在養殖扶貧工作開展的過程中，個別扶貧形式與農戶實際需求不匹配、扶貧資金層層截留、扶貧決策程序冗余、扶貧工作流于形式甚至扶貧工作中存在吃拿卡要等嚴重背離扶貧工作初衷的現象。開展農業種植扶貧工作的績效評價，通過績效評價指標的設定和有效評估，是保障扶貧工作落到實處，解決貧困農戶實際需求的重要保障，更有利于發揮扶貧工作的引導功能。

4.長效保障機制缺失

扶貧開發工作是事關人民福祉的工作，是全面建成小康社會和和諧社會的保障，然而，由于缺乏相關法律機制的保障，扶貧工作往往缺乏長效性，主要表現在扶貧工作的管理者和執行者往往缺乏對扶貧工作長效性的認識、養殖扶貧工作缺乏長效投入機制和管理機制等方面。

四、養殖扶貧法律保障體系建設

綜上，在實施養殖扶貧工作的過程中，應加強法律在整個養殖扶貧過程中的引領作用和推動作用，將養殖扶貧工作的頂層設計、實施規劃、決策機制、評價機制、協調機制、監管機制等統一納入法律體系，加強養殖扶貧工作的法律約束性，從而有效解決養殖扶貧過程中的扶貧項目決策盲目性、配套資金難以落實、社會化資本參與度不高等問題：

1.社會激勵法律保障體系建設

社會主體和社會資本的參與程度不高是養殖扶貧工作面臨的瓶頸問題之一，在實踐中，政府通過讓渡公共資源使用權的PPP合作形式可以吸引社會資本投資農村養殖業基礎設施建設，政府通過財稅政策的激勵功能可以激發農業企業在實施養殖扶貧中的領頭羊作用。因此，在實踐中有必要將財政稅收激勵機制建設等納入法律體系建設，從而形成農戶企業等社會主體積極參與農業養殖扶貧的良好局面。

2.風險分散法律保障體系建設

對于貧困農戶而言，對農業養殖過程中的系統性風險的承受能力相對較弱，有必要通過發展農業保險等形式加強風險分散法律保障體系建設。在參與主體方面，應構建政府、保險公司、農業企業、農戶共同參與的風險分散機制；在保險對象方面，擴大農業養殖的保險覆蓋范圍；在保險形式方面，積極探索價格型、收入型等不同形式的農業養殖扶貧保險產品，發揮農業保險對貧困農戶的風險分散功能。

3.績效評價法律保障體系建設

為了從農業養殖扶貧的實施過程和實施結果兩個方面保障養殖扶貧工作目標的實現，應將農業養殖扶貧績效評價納入法律保障體系：一方面，將養殖扶貧工作與貧困農戶實際需求之間的匹配性、養殖扶貧提高農戶收入的水平等作為定量化評價指標納入法律保障體系；另一方面，為了防止政府部門在養殖扶貧績效評價中“既是運動員又是裁判員”的問題，應建立農業養殖扶貧績效評價第三方社會化評價制度，保障評價結果的獨立性和公允性。

4.長效實施法律保障體系建設

《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》明確了扶貧工作的戰略價值，即扶貧工作關系到黨的執政基礎，關系到人民福祉，是一項長期的歷史任務，必須通過法律體系建設保障扶貧工作的長效性：首先，從法律層面上應明確養殖扶貧的政策、實施步驟和工作重點，從而保障養殖扶貧工作長效實施的合法性；其次，以法治思維開展養殖扶貧工作，例如將養殖扶貧資金投入機制納入法制體系建設，從而養殖扶貧資金投入的連續性和有效性。

5.問責追責法律保障體系建設

為了有效解決養殖扶貧過程中的扶貧項目決策盲目性、配套資金難以落實等不作為和亂作為等問題，應建立農業扶貧的問責追責法律保障體系：一方面，扶貧工作領導者的決策行為的依據和決策過程需要納入法律問題體系；另一方面，扶貧工作執行者的行為是保證扶貧工作不偏差、不走樣的重要基礎，也是搭建良好的干部和群眾關系的基礎，因此，需要將扶貧工作執行者的行為納入法制保障體系建設。

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