市(縣)多規合一信息平臺建設若干重點問題探究

何福久，闞明哲

(1.珠海市測繪院，廣東 珠海 519000； 2.長春市測繪院，吉林 長春 130021)

1 引 言

“多規合一”，是指將國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃等多個規劃融合到一個區域上，實現一個市縣一本規劃、一張藍圖，解決現有各類規劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接等問題[1]。2014年8月，國家發改委、國土部、環保部和住建部四部委聯合下發《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》，提出在全國28個市縣開展“多規合一”試點，探索多規合一建設思路和經驗。

隨著試點工作的推進，形成了以福建廈門、浙江德清與開化、廣東四會、江蘇淮安等市縣為代表的一批典型成果。各地在構建統一的市縣空間規劃體系的基礎上，也在探索多規融合成果在城市規劃、建設和管理領域的應用。多規合一信息平臺是落實“多規合一”工作目標的載體，是實施“多規合一”協調機制和規劃管控的技術支撐。各地試點建設過程中，都是將信息平臺作為銜接多規合一成果與部門業務應用的紐帶，使得一張藍圖的成果在各部門之間進行信息共享，促進市縣行政審批制度的深化改革，真正做到“一張藍圖干到底”。

2 多規合一信息平臺建設的目標和意義

通過信息平臺落實市(縣)“多規合一”的工作目標，就是要通過多規編制協同來統一空間規劃體系，通過邊界管控保障資源環境承載力的可持續運轉，通過共享交換、業務協同來提高審批效率，通過項目生成管理來促進規劃實施。落實到具體工作中，信息平臺建設的目標是充分利用多規融合“一張藍圖”成果，建立一個多規管理信息互通聯動機制，為發改、規劃、國土、環保等部門審批過程中的溝通和協調提供信息化技術支撐，并借助建設項目審批制度改革實現建設項目預審查與并聯審批，提高行政審批效率。

基于多規融合“一張藍圖”的信息平臺主要意義體現為：①協調多規矛盾，統一空間規劃：借助GIS技術，在統一的坐標框架下疊加各類現有規劃，找到各個規劃之間的矛盾，各部門通過平臺在線協商，解決存在的矛盾，最終形成空間規劃“一張藍圖”成果。②共享多規成果，實現智慧管理：實現多部門信息共享、編制和審批業務協同，有效降低規劃編制和實施成本，提高政務服務效率，為“智慧城市”的建設奠定良好的基礎。③統籌城鄉土地資源，盤活用地：通過協調多規之間的矛盾和沖突，摸清各類土地的使用情況，建立完備、統一的土地資源臺賬，協助政府掌握土地存量，有效保障項目落地，為制定土地開發計劃和城市發展規劃提供科學、權威、量化的信息參考[2]。

3 市(縣)多規合一信息平臺建設若干重點問題

3.1 關于信息平臺體功能定位

信息平臺是實現多規合一工作目標的載體，是落實多規合一規劃管控的技術支撐。目前，國內試點市(縣)的多規合一信息平臺主要有兩類功能定位：①以福建省廈門市為代表的多規合一成果為建設項目策劃和審批服務；②以浙江省開化縣為代表的建立空間規劃從編制到實施反饋全過程的規劃管控。前者是住建部模式的典型代表，強調多規成果為城市建設和管理，特別是為建設項目落地服務。后者是發改委模式的典型代表，強調統一的空間規劃體系的建立和實施反饋全過程的規劃管控。選擇怎樣的功能應用模式，關系到市縣多規合一信息平臺的頂層設計，實際工作中，我們要充分結合市縣本身的特點和需求，既要考慮統一的空間規劃體系建立和維護的重要性，又要兼顧具體的成果應用，為城市建設實實在在的提質增效，提高政府的空間管控績效。

3.2 關于信息平臺體系架構

信息平臺是“多規合一”信息聯動的樞紐，統一管理和維護“多規合一”規劃成果數據，并為各部門業務應用提供功能支撐。平臺一般采用基于GIS的SOA架構，空間數據和功能以服務的形式對外提供應用。在與市(縣)各部門規劃和業務連接方面，可以選擇構建“1+1+N”的分布式平臺架構(即多規共享平臺+多規協同平臺+部門服務平臺)，如圖1所示。以分布式的方式將發改、國土、規劃、環保等多部門多源異構、多尺度、多時相、不同分辨率的規劃空間資源有機地組織起來，實現海量存儲、高效管理與持續更新。信息平臺是信息聯動的樞紐通過與各業務子系統進行數據交換，實現跨部門規劃信息和審批信息共享，并向各業務子系統提供選址查詢、規劃協調等功能服務。各業務子系統是“多規合一”信息聯動的根基，它在充分利用各部門現有信息化成果的基礎上，通過升級改造或新建，將控制線管控要求植入到部門規劃編制和項目審批業務辦理流程中，調用公共平臺的管控數據和檢測功能進行控制線管控，并通過各自的工作庫向公共平臺提供本部門的規劃數據和審批數據，供其他部門調用。

圖1 1+1+N架構

針對異構的平臺，可以搭建企業級的綜合服務框架(ESB總線)，面向各應用部門的業務系統，提供接入本部門數據與應用的通用連接，打通數據共享和應用的鏈路，匯集多規相關服務，并通過統一標準服務提供給涉眾部門使用。以此來提高平臺的擴展性，能夠方便地擴展為“1+1+N”分布式架構模式。

3.3 關于信息平臺在推動建設項目審批制度改革中的應用

目前國內開展“多規合一”工作的市(縣)，在繪就多規“一張藍圖”、搭建信息平臺的同時，大都同步進行了以“流程再造”為主的建設項目審批制度改革。依托“一張藍圖”成果，再造審批業務流程，借助空間規劃信息和業務協同平臺，來解決目前審批制度存在的實施率低、審批效率低、監管難、項目實施缺乏規劃引導等問題。這其中，項目生成和并聯審批是兩個典型應用。項目生成是指建設項目進入正式審批階段之前進行的前期策劃、準入及評估的協調管理工作的總稱，是建設項目審批的前置環節，如圖2所示，是“多規合一”建設項目審批制度改革的一項重點成果。依托“多規合一”信息平臺，建立以發改、規劃、國土等部門為主，多部門協同的協調機制，統籌需求、空間、能力三要素，在項目審批前期就明確投資、預選址、用地指標等條件，推進策劃生成的項目可決策、可落地、可實施，為項目的后續審批提速創造條件[3]。通過項目生成策劃成熟的項目，再進入審批環節，項目生成階段的成果可以作為審批的前置要件。將多規合一信息平臺與市(縣)并聯審批平臺對接起來，在多規合一信息平臺里策劃生成的項目，直接推送給并聯審批平臺，廈門是這一應用的成功范例。廈門市“多規合一”信息平臺上生成項目庫后，由計劃編制牽頭責任部門制定詳細的實施計劃，明確建設單位，推送項目至項目審批平臺，各部門根據項目生成情況，并聯審批[4]。項目生成與并聯審批有機結合起來，大大提高建設項目實施和審批的效率。

圖2項目生成與審批

3.4 關于信息平臺建設、使用與管理的制度建設

市(縣)“多規合一”工作是一項系統工程，涵蓋了制訂統一的空間數據標準、編制空間規劃一張藍圖、搭建信息和業務共享協同平臺、建設項目審批制度改革、多規合一法律法規等系列工作。信息平臺是串聯諸項工作的樞紐，也是承載各項工作成果落實“多規合一”規劃管控的具體實現。特別是基于“多規合一”信息平臺的建設項目審批制度改革，從建設項目的策劃生成，到并聯審批業務流程，將原來分散在各個部門的業務流統一到信息平臺在線管理，信息平臺承載了政府的項目審批事權，承擔了利益尋租的風險。因此，需要加強對信息平臺的監督和管理，需要制定《信息平臺使用管理制度》來明確綜合平臺的應用范圍、各部門責任與義務，更新和維護辦法等內容；為了加強建設項目策劃生成工作，科學推進項目建設，需要制定《建設項目生成管理辦法》，明確項目生成管理深度、適用范圍、業務流程、責任部門等。市(縣)“多規合一”信息平臺使用管理過程中，還要不斷摸索建立或完善規章和制度，以確保綜合平臺科學建設與管理、安全有效運行，提升城市規劃建設管理水平及行政審批效率[5]。

4 總 結

市(縣)“多規合一”信息平臺的建設要充分考慮省、市(縣)和地方政策環境，確定平臺功能應用定位和體系架構，并做好多部門的溝通協調，使規劃、國土、發改、環保等部門的信息互聯互通，使得一張藍圖的成果在各部門之間進行信息共享，促進市縣行政審批制度的深化改革，真正實現一個市(縣)一本規劃一張藍圖、真正做到“一張藍圖干到底”。

[1] 方臻子. 一張圖看懂開化“多規合一[N]. 浙江日報，2016-03-21.

[2] 郭理橋. 新型城鎮化與基于“一張圖”的“多規融合”信息平臺[J]. 城市發展研究，2014(3)：1～3.

[3] 廈門市人民政府. 廈門市“多規合一”建設項目生成方案[R]. 2014.

[4] 何子張，翁芳玲，李佩娟等. 以“多規合一”創新建設項目審批機制 ——廈門的實踐與思考[OL]. 城市規劃網，2015-08-21.

[5] 孫素霞，于棟山. 面向新型城鎮化的“多規融合”信息共享平臺的建設[OL]. 郴州市規劃局網，2016-03-2.