美國環境與健康管理體制借鑒

呂忠梅，楊詩鳴

（1.清華大學法學院，北京 100811；2.美國南加州大學政治和國際關系學院，美國洛杉機 90007）

環境污染對人群健康的影響已為歷史上的一些重大事件所證明，其后果不僅是對人群健康的損害，而且可能成為危及政權穩定的社會問題乃至政治運動①在西方國家，資本主義生產方式極大的提高了人類開發利用自然的水平和能力，也導致了嚴重的環境污染和生態破壞，20世紀30—50年代，發生了比利時馬斯河谷事件、美國多諾拉空氣污染事件、美國洛杉磯光化學煙霧事件、英國倫敦煙霧事件、日本四日市哮喘病事件、日本米糠油事件、日本水俁病事件、日本痛痛病事件等震驚世界的“八大公害事件”，這些都是因污染導致大規模人群健康受害，由此引發了世界范圍內的環境保護運動，許多國家爆發了持續的抗議活動，成立了綠黨或環境保護組織，要求控制污染，救濟受害者，催生了環境保護機構、環境保護法律。。美國為了應對環境與健康問題，通過立法管制和行政機構重組，建立了以聯邦環保局為主、各部門協調配合的環境與健康管理體制，并確立了體制運行的保障機制。這種體制較好地解決了環境與健康在傳統學科中分屬不同領域、行政管理分屬不同部門的難題，實現了以健康為核心的環境標準體系實現環境與健康風險管理的目標。在我國，十九大報告將“建設生態文明”作為新時代中國特色社會主義必須堅持的基本方略，明確提出了建設“富強、民主、文明、和諧、美麗的社會主義現代化強國”的目標，并對“加快生態文明體制改革，建設美麗中國”做出整體部署，要求“改革生態環境監管體制。加強對生態文明建設的總體設計和組織領導，設立國有自然資源支持管理和自然生態監管機構，……統一行使監管城鄉各類污染排放和行政執法職責”[1]。在這項改革中，貫徹“以人民為中心”理念，以“提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境的需要”為目標，建立以保障人群健康為核心的監管體制是一個重大課題，涉及重大利益和行政管理職能調整。在這樣的情況下，研究有關國家的經驗教訓并結合中國實際予以揚棄，十分必要。美國作為世界上第一個成立聯邦環保部門的國家，在環境與健康管理體制機制方面有成功、有失敗，值得深入研究。

1 美國環境與健康管理體制的建立

20世紀以來，美國的工業化帶來了嚴重的環境污染。工業廢棄物排放，農藥和家用化學物質的濫用引發了多個公共健康災難。1949年，杜魯門總統下令內政部設立專門委員會，召開第一屆美國空氣污染技術會議，為各州治污政策提供技術支持和協調。1954年，馬歇爾總統下令健康、教育與福利部設立跨部門空氣污染委員會，以幫助各州和科研機構進行空氣污染與健康問題研究。這時，研究和治理空氣污染的主要責任在州級政府，因為聯邦與州之間存在治理方式的巨大分歧，導致聯邦的《清潔空氣法》無法有效執行[2]。

法律執行困境使聯邦政府意識到各自為政的治理方式無法根治環境污染、保護公共利益。在越來越高的公眾呼聲下，國會于1970年通過了《國家環境政策法》，宣布“國家環境政策”和“國家環境目標”①美國《國家環境政策法》宣布的“國家環境政策”為：“聯邦政府與各州、地方政府以及有關的公共和私人團體合作,采取包括財政和技術援助在內的一切切實可行的手段和措施，以旨在發展和增進普遍福利的方式，創造和保持人類與自然得以在建設性的和諧中生存的各種條件，滿足當代美國人及其子孫后代對于社會、經濟和其他方面的要求。”“國家環境目標”有6項：1）國家能夠履行作為子孫后代的環境受托保管人的責任；2）國家能夠保證為全體國民創造安全、健康、多產的并富于美學和文化價值的優美環境；3）國家能夠最大限度地合理利用環境，不得使其惡化或者對健康和安全造成危害，或者引起其他不良的和不應有的后果；4）國家能夠保護國家歷史、文化和自然等方面的重要遺產，并盡可能保持一種能為每個人提供豐富與多樣選擇的環境；5）國家能夠促進人口與資源的利用達到平衡，以實現國民享受高度的生活水平和廣泛舒適的生活；6）國家能夠提高可再生資源的質量，并使易枯竭資源達到最高程度的再循環。參見王曦．美國環境法概論．武漢：武漢大學出版社，1992：215-216。，確立環境影響評價制度并成立了環境質量委員會(CEQ)。同年，修訂《清潔空氣法》，確立了聯邦政府在污染控制中的主導作用。

然而，《國家環境政策法》在缺乏聯邦一級的執行機構的情況下無法發揮應有的作用。法律賦予的治理權分散在聯邦或州政府的不同機構中，污染控制在任何部門都得不到足夠的重視。于是，是建立新的聯邦環保機構作為環境法的主要執行者，還是加強已有聯邦部門的環保職能，引發了政治上的激烈爭論。

多數人支持建立獨立的聯邦環境保護部門并承擔環境法的主要實施職責。理由主要有：第一，環境是一個整體，環境污染在不同介質中轉換的特性，需要一個機構來統籌管理；第二，治理環境污染的主要手段是建立環境標準制度，標準的制定涉及不同部門的利益，如果讓現有的任何聯邦部門制定標準，難免有部門利益保護之嫌；第三，對企業而言，服從一個部門的環境標準比服從多個部門更加容易。反對者的主要理由是：按行政慣例，若非絕對必要，不應建立新的部門。實際上，聯邦各部門都希望借納入環保職能來擴大本部門的利益。當時的內政部長強烈希望把內政部改名環境部，而農業部長及公共健康教育和福利部長強烈反對新建機構以免本部的職權被削弱②1979年教育部獨立后，改名為衛生和公眾服務部（HHS），以下簡稱衛生部。[3]。經過權衡妥協，尼克松總統決定從現有各部中抽出環保職能，組成一個獨立的聯邦機構——“美國環保局”（USEPA），它和中情局、美聯儲等機構一樣，是由國會通過相關立法而成立的獨立行政機構，直接向總統負責。盡管尼克松考慮到聯邦內閣部門更高的立法要求而將環保局定位在非內閣級別的聯邦獨立行政機構，環保局長通常享有內閣待遇，得以列席內閣會議[4]。總統發布建立環保局的“行政重組計劃三號令”，指出雖然每個部門的職能都與環境有一定關聯，但每個部門的主要職責，如公共健康、交通、農業等，會影響這些部門看待環境問題的方式。如果關鍵的（環境）標準制定這樣的功能被納入現有任何一個部門，而這個部門通過制定環境標準影響到別的部門，也會引發公平性的問題。因此，建立獨立的聯邦環保機構是最好的選擇。根據這個指令，環保局主要承擔四項職責：一是“建立和執行環保標準”；二是“研究污染危害和治理污染，以及為制定政策進行信息收集并提出建議”；三是“協助環境質量委員會（CEQ）輔佐總統”；四是“協助／資助他人的環保治污行為”。按照這個職能定位，環境局是一個“標準研究、制定和執行部門”。

新建環保局的職責大部分來自于對原有各部門,尤其是內政部和衛生部的職責調整。其中，將內政部原有的聯邦水質量管理局(Federal Water Quality Administration)和農藥研究的職能并入環保局，將衛生部的國家空氣污染管理局（National Air Pollution Administration）、固體廢物管理局（Bureau of Solid Waste Management）和水衛生局（Bureau of Water Hygiene）的全部職能，食物藥品監管局（FDA）有關農藥的職能，以及輻射健康和環境控制局（Bureau of Radiological Health of the Environmental Control Administration）的部分職能劃歸環保局。環保局管理的五大環境污染——空氣污染、水污染、固體廢物管理、農藥管理和輻射管理——這些職能幾乎原來都屬于衛生部。同時，衛生部還為環保局的建立貢獻了40%的人力資源。

環保局成立后，環保局和衛生部的職能范圍有了重大劃分。新建的環保局是一個以管制（regulate）和研究為主的機構，其職責不僅是保護人類的健康，還包括對動物、生態的保護。相比之下，衛生部是“提供健康和醫療保障服務”的部門，也包括部分研究和管制的職能。在衛生部的11個職能部門中，有6個部門的主要功能是“提供和規范健康和醫療服務”③衛生部下設的相關機構有：Administration for Children and Families（兒童及家庭管理局）、Administration of Community Living（社區生活管理局）、Centers for Medicare and Medicaid Services（醫療保險和醫療補助中心）、Health Resources and Service Administration（衛生資源和服務管理局）、Indian Health Service（印第安人衛生局）、Substance Abuse and Mental Health Services Administration（藥物濫用與心理健康服務管理局）。，另外5個部門的主要功能是研究和管制。衛生部的主要工作是給不同的人群（長者、低收入者、印第安人群、家庭、社區、弱勢群體）提供醫療和健康服務，其服務針對的各種健康危害源可以來自環境，也可以來自社會、家庭、種族、年齡以及其他引起心理和生理問題的因素。環境污染只是眾多危害源之一。

根據以上的分析，環保局和衛生部的主要職能不同，一個側重于管制，一個側重于服務。在具體問題上，兩部門都關注環境污染對人類健康的危害，但前者更側重于“污染者”，而后者側重于“潛在受害者”。

2 聯邦環保局與衛生部在環境和健康領域的合作機制

無論怎么分工，環境與健康都會涉及兩個主要行政部門以及相關部門的管理職責，建立合作機制至關重要。本文重點分析環保局與衛生部的合作情況。目前，從法律上找不到環保局和衛生部合作方式的統一規定，但在實際考察中可以發現，兩部門圍繞“環境與健康”這個主題，在管制和研究（信息共享）方面都有緊密的合作。

2.1 在環境管制方面的合作

在環境管制方面，環保局和衛生部的合作有效地劃分了在共同的環境問題和對象上的管制權限。許多環境問題受多個國會法案管轄，且每個法案也授權多個部門進行管制，為了避免管轄權沖突，提高管理效率，環保局和衛生部對一些問題重新進行職責分工并建立合作機制（圖1）。在環保局管理的五種污染中，水和農藥最容易影響食品藥物監管局所管轄的食品和烹飪用水。由于環保局和衛生部（直接或間接）對水和農藥都有管轄權，于是兩部門通過備忘錄的方式在容易沖突的管理問題上重新劃分了職責①MOU 225-73-8010 （關于FIFRA和FFDCA的管理權限），MOU 225-78-4006（跨州運輸工具中飲用水的管理），MOU 225-79-2001(關于飲用水中添加劑的管理)，MOU 225-14-022（關于食品安全和農藥信息和研究成果共享），MOU 225-15-004（關于公共健康和信息共享合作機制）。。

圖1 環保局和衛生部在管理方面的合作

首先是農藥管理。環保局建立時，行政重組計劃三號把其他部門中農藥管理權限并入環保局，明確了由環保局根據《聯邦殺蟲藥、殺真菌劑及滅鼠劑法案》（FIFRA）管轄。但農藥由于涉及食品，食品藥物管理局根據《聯邦食品藥品和化妝品法案》（FFDCA）也擁有管轄權。對此，備忘錄重新劃分了兩部門的職責，明確環保局管理所有農藥（包括食物上的農藥），食品藥物監管局管理所有食品添加劑。

其次是水管理。在州際飲用水運輸（ICC），也就是各種跨州運輸的交通工具上提供的飲用水的管理方面，兩個部門的管理權限也存在一定沖突。環保局根據《安全飲用水法》（SDWA）對所有公共飲水系統（包括向ICC供水的公共水系統）有管轄權。同時，食品藥物監管局根據FFDCA可以對任何可能影響食物質量的東西（包括跨州運輸工具上的廚房系統及飲水）和可能傳播疾病的介質采取行動。對此，兩個管理部門達成諒解，共同管轄跨州運輸的交通工具上的飲用水：環保局主要負責管理和抽查向ICC供水的公共水系統，并把結果告知食品藥物監管局，由其知會相應的ICC并采取相應行動。同時，環保局和食品藥物監管局各自檢測ICC上的水質，并將任何違法情況告知對方。對于飲用水中的添加劑，兩部門也通過諒解備忘錄的形式劃分了管轄權。

除了日常管理，在危機管理方面兩部門也有成熟的合作機制（在地方層面上詳細介紹）。簡單來說，當環境健康公害事件發生，環保局的固體廢物和應急反應辦公室（OLEM）會和衛生部的毒物和疾病登記署（ATSDR）合作，在受害者和環境中采樣確定污染源，并對受影響人群進行醫療處理，對污染源進行初步移除。在危險初步解除后，環保局承擔主要的污染清理，而衛生部則對受害人群提供后續醫療服務，其通過污染物的檢測結果來支持環保局對污染企業的起訴追責。

2.2 在信息共享方面的合作

由于環境污染和公共健康息息相關，環保局和衛生部在環境健康信息共享方面有大量的合作，環保局大多數與環境健康相關的數據庫、研究、評估報告和政策都有衛生部相關部門不同程度的參與。環保局的信息部門主要包括研究與發展辦公室（ORD）和環境信息辦公室（OEI）。其中，研究與發展辦公室下轄七個研究中心，囊括所有與環境健康相關的科學研究和風險評估工作，而環境信息辦公室則側重于對環境健康數據的收集和管理（圖2）。

兩部門在信息共享方面的合作將環保局的環境質量數據與衛生部的公眾健康數據加以整合并進行風險評估，作為制定環境標準的依據。2002年，環保局環境信息辦公室的“國家環境信息交流系統”（NEIEN）和衛生部疾病控制預防中心的“國家環境公共健康追蹤系統”（NEPHTN）展開合作，實現了信息共享。在環保局研究與發展辦公室的“綜合風險信息系統”（IRIS）中，也包含了衛生部國家健康研究所的數據。2014年和2015年，食品藥物監管局和環保局又簽訂了兩個備忘錄，包括分享食品安全和農藥信息，以及與公共健康相關的非公開信息。

圖2 環保局和衛生部在信息共享方面的合作（部分）

環保局研究與發展辦公室(ORD)是環保局內具有跨部門合作性質的研究機構，其主要職責是進行環境與健康風險評價，為將環境與健康風險管理納入環境政策和法律提供服務。ORD的內部結構（圖3）按照《聯邦環境與健康風險管理框架》建立，主要是圍繞健康風險評價的四個重要步驟（危害鑒定、暴露評價、劑量—反應關系、危險表征）和健康風險管理要素而設置。這是一個綜合性的跨學科機構，由環保局領導，多學科參與、多部門合作的協同工作機構，其工作人員來自于環境與健康相關的各個部門，尤其是衛生部。

圖3 美國環保署發展與研究辦公室（ORD）內部機構設置

ORD下設兩個直接和環境與健康有關的實驗室：國家暴露研究實驗室和國家健康與環境效應研究實驗室。其中，國家暴露研究實驗室主要開展人體對污染物暴露的項目與政策研究，包括人體暴露模型和人體暴露測量，旨在建立、完善、提高人體和生態系統對環境污染物暴露的檢測、評價、預測方法。國家健康與環境效應研究實驗室旨在揭示環境污染物對人體健康的損害機制。該研究室下設5個分支，包括人體研究室、神經毒理學室、生殖毒理學室、實驗毒理學室和環境致癌室，分別從基因、分子、細胞、組織水平等方面對環境污染物的致病機制進行研究，同時還開展環境污染對呼吸系統、免疫系統、消化系統、神經系統、生殖系統的危害研究。與環境與健康有關的兩個實驗室也與中心的各機構形成互動，共同完成環境與健康風險評估，作為環境與健康風險監管的執法依據和法律制定依據。

3 地方層面環保與衛生部門的合作機制及其運行

在地方層面，環保局和衛生部的工作各有側重、互相補充，共同執行環保法律，保護公眾健康。環保局的主要職能是制定標準及監督各州執行。由于聯邦環保局將全美劃分成十個區域，設立區域環境辦公室進行管轄，因此具體到各州的管理人員配備遠少于衛生部。從總人數上，2015年環保局雇員總數為14 725人，不足衛生部雇員的1/5[5]。在這種體制下，聯邦環保局若要確保環境標準的實施并及時發現問題，必須要依賴地方政府，尤其是地方衛生部門的合作。相比之下，衛生部的主要職能是提供健康和醫療服務，也由于環境污染的危害后果通常反映為公眾健康的異常，衛生部的基層人員通常能較早發現污染源，向當地政府報告，由其根據污染源的情況決定是否需要與環保局采取聯合行動。

美國對近年來兩起大型環境公害事件的處理可以體現環保局和衛生部的合作。第一起案例是蒙大拿州利比鎮石棉污染事件。鎮上的石棉礦和居民的呼吸道疾病間的關聯早在20世紀50年代就引起了當地衛生官員的警覺。但直到1999年《西雅圖郵訊報》報道引起全國關注后，環保局和衛生部才展開行動。環保局緊急行動部門(ERRB)在2000年對利比鎮建筑、土壤及周圍環境進行采樣，并采取措施管控主要污染源，包括關閉礦廠、拆除建筑物和設施。采樣發現利比鎮蛭石礦中含有一種自然界中少見但有毒的石棉組合形成的粉塵。伴隨著蛭石的開采，這種石棉粉塵進入空氣、土壤和建筑中，引發慢性呼吸道疾病——肺氣腫、石棉沉滯癥、間皮瘤和其他癌癥。與此同時，衛生部的毒物和疾病登記署（ATSDR）對當地居民提供緊急醫療援助，進行醫療采樣，其鑒定結果后來作為重要證據用于2001年環保局對礦廠公司的起訴追責[6]。在后續處理上，環保局在2002年將利比鎮及周邊納入超級基金，在2008年與污染者公司W.R.Grace達成協議，后者支付2.5億美元用于利比鎮的污染清理和賠償。同時向全美使用含利比鎮蛭石產品的用戶發出健康安全警告，督促其進行替換。2009年，衛生部聯合環保局向國會申請到資金，為受害者提供后續的醫療服務。

利比鎮事件是美國最嚴重的石棉污染事件，這次事件促使各部門修改已有的健康管理標準。勞工部礦山安全與健康管理局對礦工健康條款進行審核后，大幅降低了礦山中石棉可容許暴露值（PELs）[7]。環保局因為對礦山石棉污染缺乏管制而受到社會的強烈批評。2016年美國國會通過《有毒物質控制法(TSCA)》修正案①又稱“The Frank R. Lautenberg Chemical Safety for the 21th Century Act”。，要求環保局在規定期限內重新審核現有的管制化學物質，制訂新的風險標準，并加強信息透明化。為執行此修正案，環保局在同年11月公布了第一批需要重新審核的化學物質清單，其中就有石棉。這次審核大幅提高了對石棉的控制。

密西西比杰克遜郡的農藥濫用事件發生于1996年，教會人員向當地衛生官員報告教堂在煙熏后有臭味且墻壁變色。之前不久，有很多居民有流感癥狀。地方衛生官員初步調查發現這次事件因兩名無執照殺蟲人員非法在室內大量使用僅能用于室外的甲基對硫磷殺蟲農藥所致。地方衛生部門就此聯系了州農業部和衛生部，州政府一邊抓捕嫌疑人，一邊聯系聯邦環保局第四區及環保局農藥和毒物管理司②聯邦環保局第四區管轄美國東南部八個州，包括阿拉巴馬州、佛羅里達州、佐治亞州、肯塔基州、密西西比州、北卡羅萊納州、南卡羅萊納州和田納西州，辦公室設在亞特蘭大。。環保局第四區聯合ATSDR在污染地區進行采樣，發現至少有1 100家住宅被噴灑了有機磷酸酯殺蟲劑。環保局ERRB緊急轉移居民并對房屋進行清理，之后將杰克遜郡部分地區納入超級基金項目，花費5 000萬美元進行房屋清理和修復。環保局和ATSDR根據采樣結果將居民的轉移次序分成四個優先級，暫時轉移了1 600多名居民，由衛生部對居民提供緊急醫療服務。盡管這次污染并非環保局的責任，但為防止類似事件發生，環保局第四區利用地區“聯合信息中心”和各級政府部門交換信息，并聯合ATSDR和美國工程兵部門開展對公眾健康的預防教育。

從這兩個美國最大的環境公害事件處理可以看出，環保局和衛生部在對待地區突發環境危害事件上有成熟的合作機制。這個合作機制涵蓋環境事件的發現期、緊急處理和后續污染治理階段。首先，地方衛生部門通常是突發環境問題的最早發現者，由它們判斷問題的嚴重性，報告給州政府和上級衛生部門，再由其聯系區域環保部門并采取緊急措施。在緊急處理階段，環保局和衛生部沿“污染者—受害者”進行分工。環保部門主要負責對環境（污染介質）的采樣分析，衛生部門負責對受害者的采樣分析，兩方面信息共享來判定環境污染事件的責任判定和處理辦法。

同樣地，在事件的后續處理方面，環保局負責對污染者的追責，包括對決定是否將污染場所納入超級基金、對污染廠家的訴訟，以及對污染場所的清理。衛生部則更多的是為受害者提供短期和長期的醫療服務。兩部門對各自職責的履行離不開互相的配合。比如，ATSDR對污染事件的“公共健康評估報告”是環保局將污染場地納入超級基金和對污染者進行訴訟時的重要依據，而對污染受害者的長期醫療服務的資金經常由衛生部和環保局合作向國會申請。

4 美國環境與健康管理經驗教訓對中國的啟示

從歷史上看，西方發達國家大多經歷了從環境與健康問題爆發到基本控制的過程，不僅用了50多年的時間，而且付出了巨大的社會成本。我國經過30多年的快速發展，當前主要污染物排放總量遠高于環境容量，環境污染對居民健康影響切實存在，處于局部性和區域性階段。在全國范圍內， “十一五”“十二五”發生的Ⅲ級及以上環境事件的數量逐步下降，但涉及健康損害問題的事件比例上升③作者所主持的環保公益性行業科研專項“環境鉛、鎘污染人群健康危害的法律監管研究”課題組，對國家統計局發布的“環境統計年鑒”相關數據進行整理后得出的結論。[8]。由于規劃和產業布局原因，1.1億居民生活在石化、煉焦等環境健康高風險企業周邊④《中國環境報》2014年3月19日報道：環境保護部發布中國人群環境暴露行為模式研究成果 1億多人住宅周邊有排污企業。。未來一段時期，我國仍將處于工業化和城市化快速發展階段，如不積極主動采取應對措施，環境與健康問題存在擴大成為大范圍地區性問題的可能性，危及國家安全和社會穩定。面對人民群眾日益增長對美好環境的新需求，解決環境與健康問題迫在眉睫。在環境與健康管理的體制機制方面，美國的經驗和教訓，可以給我們一些有益的啟示。

4.1 明確建立“公眾健康優先”的環境管理價值取向

美國自20世紀50年代初期開始出現環境污染問題，到70年代制定《國家環境政策法》，宣告國家的環境管理職責、建立環境影響評價制度并成立環境質量委員會，將環境管理確定為聯邦職能，其目的是應對頻繁爆發的環境與公共健康事件。特別是由于環境污染對健康的損害具有累積性和滯后性，即使生態環境質量從某個時段開始改善，其對人群健康的影響仍需要較長時間才能緩解；隨著科技進步和科學認識發展，還會有新的環境與健康問題不斷出現。因此，環境與健康管理不是臨時性的應對措施，而是長期、連續、科學的管理過程，是對國家治理體系和治理能力的重大挑戰。因此，美國在設置環境管理目標時，無論立法還是行政措施，都要求將污染所可能造成的“健康效應”作為首要的考慮因素，體現了“公眾健康優先”的價值取向。這是美國環境管理取得良好效果的成功經驗。

在我國，經過30多年的發展，環境立法和環境管理“見物不見人”的現象日益突出，對環境與健康問題的認識存在一些偏差和誤區。近十年來，我國的環境與健康問題進入顯性爆發期，如重金屬污染健康損害（以兒童血鉛事件超標事件尤為突出）等，這些能夠觀察到的環境污染健康損害事件一般具有明確的因果關系或者特異性健康效應指標。同時，媒體報道的大量有關環境污染導致癌癥高發或出生缺陷事例，由于缺乏基礎數據和機制研究，難以判定因果關系，但吸引社會各界高度關注和質疑。環境與健康問題已經成為人與自然的不平衡、不和諧發展的一個重要體現，也是人民群眾迫切希望加以解決的重點、難點問題。

十九大報告將“堅持人與自然和諧共生”作為新時代中國特色社會思想的精神實質和基本內涵，并明確將“加快生態文明體制改革”作為建設美麗中國的重點任務。我們應該樹立以保障人群健康為核心的環境管理理念，明確“環境保護優先考慮公眾健康”的價值取向，將環境健康風險管理融入環境管理和公共健康服務全過程。

4.2 針對環境與健康風險管理的特點推進生態環境統一監管機構改革

美國國家環保局的建立過程，經歷了激烈的爭論。雖然最終是一個妥協方案，但是從州管理權到聯邦管理權、從聯邦各部門爭權到集中統一授權的教訓值得我們吸取。環境與健康問題本身具有危害大、隱蔽性強、因果關系確定難等特點，即便確立“公眾健康優先”的價值目標，也須合理設置管理機構，整合原本分散于不同部門的職能，實際建立以風險管理為目標、多學科聯合研究、多部門協同治理的體制機制，才能做到有效、經濟、可行地從源頭控制污染、有效防范健康風險、避免和減少環境污染損害人群健康事件。

在我國，“十一五”時期，國家衛生計生委（原衛生部）和環境保護部（原國家環保總局）牽頭聯合16個部門發布了《環境與健康行動計劃（2007—2015）》，建立了由衛生和環保“雙牽頭”的國家環境與健康工作領導小組及領導小組工作協作機制。但這個體制基本上沒有運行，呈現“有牽頭，無統籌；有分工，無合作”的尷尬局面。實際上，相關部門因認識模糊而消極被動，部門利益主導而行動滯后，與新時代生態文明建設的新要求差距甚大。

十九大報告提出了建立生態環境統一監管部門的改革任務，在未來的機構改革方案中，應建立以控制人群健康風險為目標的環境與健康管理體制機制，整合現有部委的相關職能，將生態環境統一監管部門作為環境健康風險管理最優資源調度者，承擔首要職責。應明確生態環境統一監管部門負有改善環境質量、保障公眾健康的職責，并承擔環境健康風險評估與管理職能。同時，明確衛生、農業、科技、工信、食品藥品監督、安全等相關部門在環境與健康風險管理中的協同職能，尤其是明確衛生部門在公共健康管理和服務方面所具有的對環境污染造成的公眾健康影響的管理職能。

4.3 以法治思維和法治方法推進環境與健康治理體系建設

美國聯邦環保局作為環境與健康統一監管機構，依法設立并在聯邦范圍內履行法定職責，既根據事權劃分原則進行分工，又通過部門間協議等方式建立合作機制；各州衛生部門依照法律與環保部門進行合作，在具體執法過程中因事因地確定參與程度與合作方式，既確定職能分工，更注重實際問題處理有效性。這是保證體制效率和提升整體能力的有益做法，值得我們學習。

我國2014年修訂的《中國人民共和國環境保護法》增加了環境與健康保護制度。該法第39條規定：“國家建立、健全環境與健康監測、調查和風險評估制度；鼓勵和組織開展環境質量對公眾健康影響的研究，采取措施預防和控制與環境污染有關的疾病”。到目前為止，由于責任部門不清，環境與健康保護制度被“擱置”。國家層面對環境與健康工作的指導主要是政府規范性文件，事權劃分缺乏明確的法律依據，一定程度上導致了公共事務承擔上的偶然性和隨意性，增加了政府部門間、中央與地方政府間的博弈難度和談判成本，缺乏穩定性。

為此，應盡快啟動相關立法工作，為《中華人民共和國環境保護法》第39條的落實提供配套法規或具體實施細則，以明確環境與健康保護工作的領導體制、相關部門管理職責、部門間協調協同機制、環境與健康調查與風險評估機制、風險評估結果與決策行動關系機制、公眾參與機制等，為中央與地方事權劃分、部門間分工協作、多元主體參與提供法律依據。

4.4 加強科學研究，加快建設環境與健康風險控制信息系統

環境與健康風險管理的重要基礎是按照風險控制原則，建立風險評估制度，并將評估結果運用于決策、管理和事件處理過程。美國為管理環境與健康風險，不僅制定了風險管理規則，更根據風險控制要求建立了較為完善的風險評估體系，實現了環境與健康信息系統的共建共享。通過互聯互通的信息系統建設，將不同學科領域、不同管理部門的相關資源予以整合，積累了長時期、大范圍的基礎數據，研究環境與健康風險產生規律，為制定標準、實施管理提供有強有力的科學技術支撐。這種運用現代信息技術手段整合資源、提高決策和管理科學化水平與能力的經驗值得高度重視。

目前，我國的環境與健康工作基本上以國家的科研項目、普查項目、重點調研項目帶動的方式進行，相關研究起步晚，基礎十分薄弱。加之國家缺乏環境與健康科學研究的整體布局和成果向決策轉化的制度安排，研究的碎片化、低水平重復現象較為嚴重，環境與健康風險評價技術方法、環境污染物污染導致人體健康損害的致病機制、個體和人群健康損害評價標準等方面研究明顯不足。環境與健康信息系統沒有建立，部門間的信息共享無從談起。

鑒于我國的實際情況，應著手分階段、有步驟地推進環境與健康科學研究及信息系統建設，著力加快信息共享步伐。加強環境與健康科技支撐能力建設，研究適用于我國的環境健康風險評估技術；加強環境與健康綜合監測能力建設，逐步提高有關環境與健康監測信息的處理能力，為開展環境健康風險預測與預警服務。組織開展具有前瞻性的環境與健康調查，為政府科學決策和開展有效的環境與健康管理提供技術支撐。

[1] 習近平. 決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次代表大會上的報告［M］.北京：人民出版社，2017：50-52.

[2] 呂忠梅、楊詩鳴. 控制環境與健康風險：美國環境標準制度功能借鑒［J］.中國環境管理，2017（1）.

[3] ROSEMARY O’Leary. [Environmental Change: Federal Courts and EPA]. 1993. Temple University Press.

[4] Christine Todd Whitman, 2001. “Remarks for Governor Christine Todd Whitman, Administrator of the US Environmental Protection Agency, before the Committee on Governmental Affairs U.S.Senate.” July 24, 2001. Available at: https://archive.epa.gov/epapages/newsroom_archive/speeches/3f92d90c622115828525701a 0052e3fe.html.

[5] USEPA, “Budget and Spending 2015”https://www.epa.gov/planandbudget/budget USHHS, “HHS Budget in brief, 2015”.https://www.hhs.gov/about/budget/fy2015/budget-in-brief/index.html.

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[7] Mine Safety and Health Administration, Department of Labor.“Asbestos Exposure Limit”. 2005. CFR Parts 56,57 and 71. RIN 1219-AB24.

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