特色小鎮的PPP投融資模式

林峰

特色小鎮的投資建設，呈現投入高、周期長的特點，純市場化運作難度較大。因此需要打通三方金融渠道，保障政府的政策資金支持，引入社會資本和金融機構資金，三方發揮各自優勢，進行利益捆綁，在特色小鎮平臺上共同運行，最終實現特色小鎮的整體推進和運營。已經廣泛運作的PPP模式將成為特色小鎮培育有力的資金支持。

一、特色小鎮投融資的政策環境

（一）鼓勵多渠道的對特色小鎮的金融支持

國務院《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》中，提出強化金融支持。

專項建設基金要擴大支持新型城鎮化建設的覆蓋面，安排專門資金定向支持城市基礎設施和公共服務設施建設、特色小城鎮功能提升等。

鼓勵政策性銀行創新信貸模式和產品，針對新型城鎮化項目設計差別化融資模式與償債機制；鼓勵商業銀行開發面向新型城鎮化的金融服務和產品；鼓勵公共基金、保險資金等參與具有穩定收益的城市基礎設施項目建設和運營；鼓勵地方利用財政資金和社會資金設立城鎮化發展基金；鼓勵地方整合政府投資平臺設立城鎮化投資平臺；支持城市政府推行基礎設施和租賃房資產證券化，提高城市基礎設施項目直接融資比重。

（二）鼓勵多渠道的投融資創新

國家發改委《關于加快美麗特色小（城）鎮建設的指導意見》中提出創新特色小（城）鎮建設投融資機制。

鼓勵政府利用財政資金撬動社會資金，共同發起設立特色小鎮建設基金；鼓勵開發銀行、農業發展銀行、農業銀行和其他金融機構加大金融支持力度；鼓勵有條件的小城鎮通過發行債券等多種方式拓寬融資渠道。

（三）政策性信貸資金支持范圍

住房和城鄉建設部、中國農業發展銀行《關于推進政策性金融支持小城鎮建設的通知》中對政策性信貸資金支持的范圍作了明確規定。

在促進小城鎮公共服務完善和特色產業發展的背景下，政策性信貸資金主要支持小鎮基礎設施配套、小鎮公共服務設施、產業支撐配套設施三方面的建設。

二、特色小鎮融資渠道

特色小鎮的建設是社會多方資源對接、配合的綜合表現。融資主要來自政府資金、政策性資金、社會資本、開發性金融、商業金融五種渠道。多個投資平臺的參與，在緩解政府財政壓力的同時，將為特色小鎮發展提供強有力的資金支持，從而盤活小鎮特色產業的發展。

（一）政府資金發揮“杠桿作用”

政府資金在特色小鎮的融資渠道中起著引導和牽頭作用，在建設中，許多公共服務需要政府直接投入，但往往地方政府的債務壓力大，持續的財政輸出顯得不太可能。政府資金充分發揮其杠桿作用，較少的政府資金來撬動龐大的社會資本。政府可以單獨出資參與，也可以通過股權形式參與。政府資金的主要來源為土地出讓收入、稅收收入、非稅收入、申請的專項資金。

（二）政策性資金發揮“推力作用”

政策性資金是指國家為促進特色小鎮發展而提供的財政專項資金，其中農業發展銀行將不斷加大小城鎮建設的信貸支持力度，切實利用政策性金融支持，并明確支持范圍包括以轉移農業人口、提升小城鎮公共服務水平和提高承載能力為目的的基礎設施和公共服務設施建設，為促進小城鎮特色產業發展提供平臺支撐的配套設施建設。

（三）社會資本發揮“主體作用”

在特色小鎮建設中，引入社會資本，不僅有利于緩解政府財政壓力，提高特色小鎮的建設效率，對民營企業來說可以獲得直接或衍生利益。社會資本參與特色小鎮主要依托產業發展項目，其中浙江省明確把交通、市政、能源、生態環保、社會事業、農業水利、信息設施等七大領域作為鼓勵社會資本進入的領域。社會資本也參與公共服務領域PPP項目，但往往需要政府資金的支持。

（四）商業金融發揮“促進作用”

在特色小鎮的建設中，往往通過PPP融資途徑實現商業金融，作為投資主體的商業銀行既要成為PPP項目服務商，又要成為規范者和促進者。

商業金融對特色小鎮的支持范圍一方面是對基礎設施建設提供信貸支持服務，另一方面是對相關產業經營戶、種養戶、農業龍頭企業等，以純信用、家庭擔保、商標質押等多種方式予以資金支持。

（五）開發性金融發揮“補充作用”

在特色小鎮建設中，開發性金融主要承擔長期融資的任務，針對瓶頸領域，提供大額長期資金，主要包括基礎設施、基礎產業、特色產業等領域的建設資金問題。在具體做法上，以政府干預為主要特征，充分運用和發揮政府組織增信的高能量，通過與地方政府簽訂金融合作協議，約定共建信用、貸款支持、承諾還款來源和方式等內容，建立起完善的風險控制機制和信用體系。如中國開發性金融促進會等單位共同發起成立的“中國特色小鎮投資基金”。

三、特色小鎮PPP投融資模式

特色小鎮的開發是集旅游景區、消費產業聚集區、新型城鎮化發展區三區合一，產城鄉一體化的新型城鎮化模式，包括土地整理、資源整合、產業開發、基礎設施建設等項目。

特色小鎮建設強調的是產業、文化、宜居、環境等各種要素的整合，而當地政府往往缺乏這樣的運作能力。因此，才需要引入社會資本，引入專業的城市投資建設運營商，通過PPP模式，通過專業化的手段，擺脫當地人才、資金、能力不足這種瓶頸來進行優質資源的整合，促進特色小鎮的跨越式發展。

特色小鎮具有公益性和商業性雙重性質，具有接力PPP模式的天然基因。

第一，在融資方面，投資者通過與政府合作的PPP公司作為主體投融資，既避免了政府增加債務負擔，也避免了政府平臺融資受限的問題。

第二，在基礎設施建設方面，政府部門和社會資本可以取長補短，發揮各自的優勢，彌補各自不足。雙方可以形成互利的長期目標，可以以最有效的成本為公眾提供高質量的服務。

第三，在項目經營方面，特色小鎮的商業性項目和經營性項目將給社會資本充分的經營空間，充分發揮社會資本優秀的管理能力、高效的經營能力、開放的市場化運作能力，推動特色小鎮特色產業和旅游業的蓬勃發展。

（一）特色小鎮PPP模式各部門職能

1.PPP項目公司

PPP項目公司（SPV特殊目的公司）是PPP項目的具體實施者，由政府和社會資本聯合組成，主要負責項目融資（融資金額、目標、結構）、建設、運營及維護、財務管理等全過程運作。

2.政府部門

政府部門（或政府指定機構）通常是主要發起人，通過給予某些特許經營權或一些政策扶持措施來吸引社會資本并促進項目順利進行。在PPP模式中的職能主要體現在：招投標、特許經營權授予、部分政府付費、政府補貼、融資支持基金（股權、債權、擔保等形式的支持）、質量監管、價格監督等方面。

3.社會資本

社會資本也是主要發起人之一，同政府指定機構合作成立PPP項目公司，投入的股本形成公司的權益資本。社會資本可以是一家企業，也可以是多家企業組成的聯合體，主要包括私營企業，國有控股、參股企業，混合所有制企業。

4.金融機構

金融機構在PPP模式中主要提供資金支持和信用擔保，也可作為社會資本參與投資。由于特色小鎮項目的投資規模大，在PPP項目的資金中，來自社會資本和政府的直接投資所占比例通常較小，大部分資金來自于金融機構。向PPP模式提供貸款的金融機構主要是國際金融機構、商業銀行、信托投資機構。

（二）特色小鎮PPP模式投資收益

特色小鎮項目PPP開發過程中，由于各參與部門對整個項目進行了投資或風險分擔，因此基于共享原則下，項目的利益分配主要考慮投資額和所承擔的風險程度。同時，政府要建立對收益進行補貼、調整或約束的條款。

對社會資本來說，非運營項目的主要收益來源于政府補貼；半運營項目或運營項目的主要收益來源于項目運營收益分成和政府給予的補貼。如運營初期業務量較小導致社會資本的利潤率低于合同規定水平，政府就有責任通過財政補貼等方式來保證社會資本應該享有的合同內容下的基本利潤。

對金融機構來講，如果只是提供資金（為項目公司融資）的間接參與，則收益來源主要是貸款利息。如果作為社會資本的直接參與，則可與政府、社會資本簽訂三方合作協議，最終享受項目運營收益分成或政府償付費用。

對于政府而言，主要收入為土地出讓收入+稅收收入+非稅收入+專項資金，同時這四項收入將成為政府償付各參與者成本和利潤的主要來源。