國(guó)有文物“不得作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”辨析

于 冰

（中國(guó)文化遺產(chǎn)研究院 北京 100029）

現(xiàn)行《中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱“《文物保護(hù)法》”）規(guī)定：“建立博物館、保管所或者辟為參觀游覽場(chǎng)所的國(guó)有文物保護(hù)單位，不得作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。”（第二十四條）這條法律規(guī)定，作為在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下維護(hù)國(guó)有文物安全、防止文物資源過(guò)度開(kāi)發(fā)利用、保障文物社會(huì)效益的法律措施，在2002年納入修訂后的《文物保護(hù)法》，是文物利用管理中最重要的法律規(guī)定之一。

然而目前，推廣和鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域是新一屆政府“轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場(chǎng)活力、打造經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)的重要改革舉措”，涉及領(lǐng)域已經(jīng)從傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域擴(kuò)展到“醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域”，并將其上升到“穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)工作”的“戰(zhàn)略意義”的高度［1］。國(guó)務(wù)院［2］、文

化部［3］、國(guó)家文物局［4］近期也出臺(tái)了一系列文件，大力倡導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)力量參與文物保護(hù)利用。那么在法律制度上，國(guó)有文物“不得作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”如何解讀，亟待回答。

在實(shí)際工作中，大量國(guó)有文物以各種形式處于企業(yè)經(jīng)營(yíng)之中，這是不爭(zhēng)的事實(shí)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和新常態(tài)轉(zhuǎn)型的需求，文物保護(hù)和利用已經(jīng)從原來(lái)的專業(yè)小眾領(lǐng)域變成資金熱追、大眾熱議的領(lǐng)域。通過(guò)資本運(yùn)作開(kāi)發(fā)文物景區(qū)的案例已不少見(jiàn)，如上市公司中青旅投資開(kāi)發(fā)歷史文化名城浙江烏鎮(zhèn)和北京司馬臺(tái)長(zhǎng)城腳下的古北水鎮(zhèn)，曲江文旅投資運(yùn)營(yíng)西安大明宮國(guó)家考古遺址公園。傳統(tǒng)領(lǐng)域企業(yè)轉(zhuǎn)型進(jìn)入旅游業(yè)也蔚然成風(fēng)。據(jù)調(diào)研，某省級(jí)地區(qū)全部六處長(zhǎng)城開(kāi)放景區(qū)中，五處由企業(yè)經(jīng)營(yíng)，其中三家企業(yè)是由西部地區(qū)煤炭企業(yè)轉(zhuǎn)行投資開(kāi)發(fā)。根據(jù)截至2017年7月底已公開(kāi)資料的保守統(tǒng)計(jì)，全國(guó)248家5A景區(qū)中，159家涉及文物保護(hù)單位，占64%，這其中有82家景區(qū)由企業(yè)經(jīng)營(yíng)，占51.6%。在252個(gè)國(guó)家級(jí)歷史文化名鎮(zhèn)中，被評(píng)為4A以上景區(qū)的有54家，其中33家由企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理，占60%以上。可以說(shuō)，企業(yè)經(jīng)營(yíng)國(guó)有文物的現(xiàn)象十分普遍。

可能會(huì)有人有疑問(wèn)：這是否在用“企業(yè)經(jīng)營(yíng)”偷換“作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”的概念？那么，“作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”的概念到底是什么？這項(xiàng)法律規(guī)定“在法律實(shí)施過(guò)程中已經(jīng)引起很多爭(zhēng)議。許多政府官員和專家都說(shuō)不清這個(gè)關(guān)鍵詞到底是什么意思”［5］。

因此，有必要首先從法律文義上分析國(guó)有文物“不得作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”存在的歧義，然后跳出該條款文義，從該條款產(chǎn)生的歷史背景及立法目標(biāo)分析其有效性，最后提出建設(shè)性修訂完善的路徑建議。

一、條文的歧義辨析

下面將這項(xiàng)規(guī)定內(nèi)容劃分為客體（包括客體適用條件）和行為（包括行為適用條件）兩個(gè)部分（圖一）進(jìn)行分析。

圖一//條款結(jié)構(gòu)分析框架

1.客體的歧義

作為法律客體，首先應(yīng)當(dāng)滿足特定性的要求，以便于公示和執(zhí)行。《文物保護(hù)法》以價(jià)值為依據(jù)認(rèn)定文物級(jí)別，規(guī)定“古文化遺址、古墓葬、石窟寺屬于國(guó)家所有。國(guó)家指定保護(hù)的紀(jì)念建筑物、古建筑、石刻、壁畫(huà)、近代現(xiàn)代代表性建筑等不可移動(dòng)文物，除國(guó)家另有規(guī)定的以外，屬于國(guó)家所有”（第五條）。但對(duì)于可能作為經(jīng)營(yíng)客體的國(guó)有文物，即作為物權(quán)意義上的國(guó)有文物，卻缺乏特定性的實(shí)質(zhì)性和程序性規(guī)定，例如由何登記機(jī)構(gòu)、經(jīng)何登記程序、登記何種形式的物理空間和權(quán)利類型等內(nèi)容，才具備法律效力。從文物保護(hù)單位物理構(gòu)成來(lái)看，文物保護(hù)單位是指文物本體還是法定公布的保護(hù)范圍，是否包括以不可移動(dòng)文物為核心而建設(shè)的文物防護(hù)性設(shè)施、展示性設(shè)施或服務(wù)性設(shè)施，是否包括不可移動(dòng)文物所附著的土地，是否包括以文物保護(hù)單位為核心的更大區(qū)域，等等。例如，以全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位大明宮遺址為核心建設(shè)的大明宮國(guó)家考古遺址公園是否還能界定為“國(guó)有文物保護(hù)單位”？包括全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位茅盾故居和修真觀戲臺(tái)等六處浙江桐鄉(xiāng)市文物保護(hù)單位的烏鎮(zhèn)整體旅游景區(qū)如何界定？從文物保護(hù)單位產(chǎn)權(quán)構(gòu)成來(lái)看，國(guó)有不可移動(dòng)文物所有權(quán)包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)；文物保護(hù)單位可以形成的資產(chǎn)形態(tài)可以有固定資產(chǎn)、長(zhǎng)期應(yīng)收賬款、無(wú)形資產(chǎn)（土地、商標(biāo)等）、投資性資產(chǎn)（股權(quán)等）。現(xiàn)實(shí)中，直接將國(guó)有文物所有權(quán)轉(zhuǎn)讓的情況少見(jiàn)，但將使用權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給企業(yè)的現(xiàn)象普遍存在。例如西安曲江大明宮遺址公園管理有限公司“可在景區(qū)內(nèi)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，經(jīng)營(yíng)活動(dòng)收入歸大明宮遺址公園公司所有”［6］；又如以全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位長(zhǎng)城八達(dá)嶺長(zhǎng)城景區(qū)游客為唯一客源的八達(dá)嶺索道，其經(jīng)營(yíng)權(quán)是否屬于國(guó)有文物產(chǎn)權(quán)的組成部分？近期北京八達(dá)嶺索道有限公司已將其特定期間內(nèi)索道收費(fèi)形成的應(yīng)收賬款轉(zhuǎn)讓，發(fā)行資產(chǎn)支持證券，在上海證券交易所掛牌交易［7］。

在客體的三個(gè)適用條件中，除第一個(gè)條件“博物館”較為明確外，另外兩個(gè)條件均不明確。其中“保管所”是指在《文物保護(hù)法》第十五條中由各級(jí)人民政府設(shè)置的“專門機(jī)構(gòu)”，還是指各地普遍設(shè)立的區(qū)域性文物日常保護(hù)管理機(jī)構(gòu)（縣文管所）？“辟為參觀游覽場(chǎng)所”，在現(xiàn)實(shí)中形式類型越來(lái)越豐富，與休閑娛樂(lè)場(chǎng)所、戶外越野場(chǎng)所、以傳統(tǒng)歷史要素為核心的綜合開(kāi)發(fā)場(chǎng)所（特色小鎮(zhèn)、傳統(tǒng)村落、歷史街區(qū)）很難區(qū)分，與需要根據(jù)《文物保護(hù)法》第二十三條履行審批手續(xù)的“其他用途”很難區(qū)分，存在任意解讀風(fēng)險(xiǎn)。

2.行為的歧義

“經(jīng)營(yíng)”這一行為模式在法律中并無(wú)明確界定可以參照，既可指一般的銷售和服務(wù)活動(dòng)［8］，也可指相對(duì)于非經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)的“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”［9］，或指相對(duì)于免費(fèi)性質(zhì)的“收費(fèi)”［10］行為。根據(jù)國(guó)家文物局《國(guó)有文物保護(hù)單位經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)管理規(guī)定（試行）》規(guī)定，國(guó)有文物保護(hù)單位的經(jīng)營(yíng)泛指提供產(chǎn)品和服務(wù)的活動(dòng)［11］，并不特指以營(yíng)利為目的或收費(fèi)的行為。即使包括“以營(yíng)利為目的”或“收費(fèi)”行為，“經(jīng)營(yíng)”本身也屬于中性行為，并不能與“經(jīng)濟(jì)利益至上”“貪婪”“過(guò)度商業(yè)化”劃等號(hào)。

關(guān)鍵在于經(jīng)營(yíng)行為的適用條件——“作為企業(yè)資產(chǎn)”的含義。文義上的企業(yè)資產(chǎn)，可以指廣義的“由企業(yè)擁有或者控制的、預(yù)期會(huì)給企業(yè)帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益的資源”［12］，這就包括了大量轉(zhuǎn)讓給企業(yè)的國(guó)有文物使用權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)。但除非合同有明確的規(guī)定，這樣的資源很少體現(xiàn)在資產(chǎn)負(fù)債表上（如長(zhǎng)期應(yīng)收賬款）。事實(shí)上，只有部分附屬于國(guó)有文物的服務(wù)性設(shè)施建設(shè)或采購(gòu)?fù)顿Y可以核算（固定資產(chǎn)或在建工程）；除此以外，大量企業(yè)以租賃或承包的形式經(jīng)營(yíng)著包括國(guó)有文物保護(hù)單位在內(nèi)的土地，并不能體現(xiàn)在會(huì)計(jì)核算意義上的企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表中［13］。因此規(guī)定國(guó)有文物不得作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，很難規(guī)避企業(yè)實(shí)際掌握國(guó)有文物使用權(quán)的過(guò)度商業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)。從另一方面，《文物保護(hù)法》已經(jīng)規(guī)定“國(guó)有不可移動(dòng)文物不得轉(zhuǎn)讓、抵押”（第二十四條），此處的“國(guó)有不可移動(dòng)文物”既可指文物實(shí)體本身，也可指其所有權(quán)或使用權(quán)、收益權(quán)等。無(wú)論如何都不可轉(zhuǎn)讓或抵押，意味著國(guó)有文物不可能成為企業(yè)資產(chǎn)，否則屬于違法行為。如果希望通過(guò)“作為企業(yè)資產(chǎn)”的規(guī)定避免債務(wù)清償或破產(chǎn)清償時(shí)企業(yè)資產(chǎn)被迫轉(zhuǎn)讓給非國(guó)有債權(quán)人，則沒(méi)有實(shí)際意義了。

3.整體句式的邏輯歧義

分析了構(gòu)成這條法律規(guī)定的各個(gè)邏輯要素之后，再來(lái)整體分析其邏輯歧義。從一項(xiàng)禁止性規(guī)定的邏輯本身去分析，規(guī)定A不得B，即意味著“非A”即可得B，或者A可以“非B”。如果構(gòu)成要素A和B都有適用條件，則意味著不適用于該禁止性規(guī)定的可能性組合更是呈幾何倍數(shù)增加。再加上要素A和B的多重歧義，這條禁止性規(guī)定的漏洞可匯總前節(jié)分析（表一），各個(gè)要素的不確定性或“開(kāi)口”任意排列組合，均使這項(xiàng)禁止性規(guī)定在整體邏輯上缺乏嚴(yán)密性。除這些構(gòu)成要素本身界定的不明確之外，在缺乏其他相關(guān)配套規(guī)定的情況下，還可能隱含著更多邏輯開(kāi)口，如可以理解為：

（1）在建立博物館、保管所或者辟為參觀游覽場(chǎng)所的國(guó)有文物保護(hù)單位之外，用作其他用途的國(guó)有文物保護(hù)單位，可以作為企業(yè)經(jīng)營(yíng)；

（2）未建博物館、保管所或者未辟為參觀游覽場(chǎng)所的國(guó)有文物保護(hù)單位，可以作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)；

（3）建立博物館、保管所或者未辟為參觀游覽場(chǎng)所的國(guó)有文物保護(hù)單位，可以作為個(gè)人或集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。

顯然上述含義均合法不合理。缺乏嚴(yán)謹(jǐn)明確邏輯的法律規(guī)則，會(huì)導(dǎo)致善意者無(wú)所適從、惡意者任意鉆漏洞、執(zhí)法者自由裁量，結(jié)果就是或者法不責(zé)眾、或者運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法。在現(xiàn)實(shí)中存在的大量與企業(yè)相關(guān)的文物經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象，其性質(zhì)如何界定就成為文物利用管理中的瓶頸性難題。

二、保障目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的有效性分析

通過(guò)前面的分析可以看出，“作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”幾乎可以等同于“企業(yè)經(jīng)營(yíng)”，因?yàn)椤白鳛槠髽I(yè)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”法律條文含義存在多重歧義。從一個(gè)極端理解，企業(yè)以租賃、承包、經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、提供勞務(wù)等各種形式將國(guó)有文物經(jīng)營(yíng)收入作為企業(yè)收入都可以算作廣義的“作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”；從另一個(gè)極端理解，只要未出讓國(guó)有文物所有權(quán)就不算“作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”，而只是各種形式的“市場(chǎng)化運(yùn)作”。既然從現(xiàn)行法律條款的層面討論失去基礎(chǔ)，只有回歸立法目標(biāo)層面，分析這一法律規(guī)定是否可以有效保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和風(fēng)險(xiǎn)的防控。

1.相關(guān)歷史背景

“不得作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”是針對(duì)國(guó)有不可移動(dòng)文物的法律規(guī)定，與不可移動(dòng)文物利用和旅游開(kāi)發(fā)密切相關(guān)。早在1960年國(guó)務(wù)院頒布的《文物保護(hù)管理暫行條例》就規(guī)定紀(jì)念建筑物或者古建筑可以建立博物館、保管所或者辟為參觀游覽場(chǎng)所，但保護(hù)與利用的矛盾并不突出，當(dāng)時(shí)的國(guó)情不可能存在“企業(yè)經(jīng)營(yíng)”的問(wèn)題。因此直至1982年頒布的《文物保護(hù)法》中還沒(méi)有針對(duì)國(guó)有文物轉(zhuǎn)讓、抵押或企業(yè)經(jīng)營(yíng)等行為作規(guī)定的相關(guān)條款。

表一//“國(guó)有文物不得作為企業(yè)經(jīng)營(yíng)”規(guī)定要素含義分析匯總

改革開(kāi)放后，在城市化、工業(yè)化進(jìn)程中，規(guī)模空前的基本建設(shè)與文物保護(hù)之間的矛盾日益突出，文物工作受到城市建設(shè)、旅游開(kāi)發(fā)等活動(dòng)的嚴(yán)重沖擊。面對(duì)保護(hù)和利用關(guān)系指導(dǎo)思想上的分歧［14］，1995年全國(guó)文物工作會(huì)議上提出了“有效保護(hù)、合理利用、加強(qiáng)管理”的原則，后來(lái)體現(xiàn)在1997年國(guó)務(wù)院文件之中，強(qiáng)調(diào)必須正確處理好文物事業(yè)發(fā)展中社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的關(guān)系，建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的文物保護(hù)體制［15］。

然而隨著旅游體制改革的深化，文物保護(hù)與利用之間的矛盾從經(jīng)營(yíng)層面深入到體制層面。世紀(jì)之交的陜西省委實(shí)施旅游體制改革和“水洗三孔”等事件頻發(fā)，文化部、國(guó)家文物局多次出面叫停國(guó)有文物經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓，并就禁止擅自改變文物保護(hù)單位管理體制發(fā)出通知［16］。

在此背景下，2002年修訂的《文物保護(hù)法》增加了針對(duì)國(guó)有文物所有權(quán)方面的規(guī)定，如“國(guó)有不可移動(dòng)文物的所有權(quán)不因其所依附的土地所有權(quán)或者使用權(quán)的改變而改變”（第五條），“國(guó)有不可移動(dòng)文物不得轉(zhuǎn)讓、抵押。建立博物館、保管所或者辟為游覽場(chǎng)所的國(guó)有文物保護(hù)單位，不得作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”等，是在特定歷史條件下普遍存在的文物不合理利用的現(xiàn)象和后果產(chǎn)生以后的反應(yīng)性規(guī)定，具有原則性和禁止性特點(diǎn)，表明了政府的立場(chǎng)和主張。

2.立法目標(biāo)相關(guān)性分析

世界范圍內(nèi)已有基本共識(shí)，包括企業(yè)在內(nèi)的社會(huì)力量參與文物保護(hù)利用經(jīng)營(yíng)具有不可替代的優(yōu)勢(shì)，如減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)、提供高效靈活的項(xiàng)目實(shí)施、改善服務(wù)質(zhì)量、提高服務(wù)水平和運(yùn)營(yíng)效率、促進(jìn)現(xiàn)實(shí)科技手段應(yīng)用、拓寬市場(chǎng)渠道、分擔(dān)政府風(fēng)險(xiǎn)、提升文物認(rèn)知度等［19］，當(dāng)然同時(shí)相伴有天然的潛在風(fēng)險(xiǎn)。因此需要從根本上去認(rèn)識(shí)這一法律規(guī)定的立法目標(biāo)，本著激勵(lì)和規(guī)范的雙重原則，發(fā)揚(yáng)優(yōu)勢(shì)、管控風(fēng)險(xiǎn)。歸納而言，立法目標(biāo)在于確保國(guó)有文物安全，確保國(guó)有文物的公益屬性和社會(huì)效益，防止文物利用中的過(guò)度商業(yè)化帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。下面從安全性和公益性這兩個(gè)目標(biāo)來(lái)分析文物保護(hù)利用與企業(yè)參與的相關(guān)性。

安全性目標(biāo)首要是保護(hù)文物歷史、藝術(shù)、科學(xué)價(jià)值的安全，既包括文物本體不得受到損毀，也包括文物環(huán)境風(fēng)貌的協(xié)調(diào)。與文物經(jīng)營(yíng)相關(guān)、可能危及文物安全的活動(dòng)主要包括文物本體及周邊的修復(fù)工程和服務(wù)設(shè)施開(kāi)發(fā)建設(shè)，一切機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、團(tuán)體和個(gè)人都必須遵守文物保護(hù)法相關(guān)規(guī)定，企業(yè)并無(wú)例外。如果說(shuō)企業(yè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中破壞文物本體和環(huán)境的現(xiàn)象較多，那么主要是因?yàn)轶w制外信息不對(duì)稱、監(jiān)管成本較高導(dǎo)致的管理問(wèn)題。在當(dāng)前階段，實(shí)際上“絕大多數(shù)文物違法案件為法人違法案件”［20］，凸顯的是有關(guān)政府機(jī)構(gòu)文物保護(hù)責(zé)任不落實(shí)、有法不依的問(wèn)題，并不單純是企業(yè)經(jīng)營(yíng)導(dǎo)致的問(wèn)題。

安全性目標(biāo)還包括另一層含義，即確保國(guó)有文物資產(chǎn)安全，主要是確保國(guó)有資產(chǎn)保值、增值，防止國(guó)有資產(chǎn)流失或低價(jià)轉(zhuǎn)讓。在這方面，其他領(lǐng)域國(guó)有資產(chǎn)管理體系已經(jīng)十分成熟，國(guó)有文物資產(chǎn)管理體系還是空白［21］，缺乏國(guó)有文物的資產(chǎn)登記、變更、使用權(quán)評(píng)估轉(zhuǎn)讓等系統(tǒng)性制度。在這種情況下，國(guó)有文物無(wú)序轉(zhuǎn)讓經(jīng)營(yíng)權(quán)，國(guó)有資產(chǎn)的安全風(fēng)險(xiǎn)的確很高，這主要是國(guó)有資產(chǎn)管理中存在的問(wèn)題，而不只是企業(yè)經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題。在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中，國(guó)有企業(yè)就發(fā)揮著“主導(dǎo)作用”［22］，顯然以企業(yè)方式經(jīng)營(yíng)與國(guó)有資產(chǎn)流失之間并不存在必然的因果關(guān)系。

公益性目標(biāo)的含義之一是與經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)應(yīng)的社會(huì)效益原則。在文物保護(hù)利用中“越是深化改革、創(chuàng)新發(fā)展，越要把社會(huì)效益放在首位”［23］，政府在文物保護(hù)利用中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。企業(yè)作為以營(yíng)利為目的的機(jī)構(gòu)，的確存在追求經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)于社會(huì)效益的內(nèi)在動(dòng)力，在經(jīng)營(yíng)中不顧文物安全而進(jìn)行過(guò)度開(kāi)發(fā)或不協(xié)調(diào)商業(yè)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)較大，但是現(xiàn)在越來(lái)越多的企業(yè)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到社會(huì)責(zé)任與長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)效益的良性關(guān)系，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、降低風(fēng)險(xiǎn)是可以通過(guò)有效的責(zé)任權(quán)利相匹配的制度設(shè)計(jì)和監(jiān)管機(jī)制解決的。

公益性目標(biāo)的另一層含義是與政府公共管理職能相對(duì)應(yīng)的政府公共服務(wù)職能。社會(huì)公眾文化需求旺盛，需要政府提供更多的文物開(kāi)放場(chǎng)所和文物展示服務(wù)，需要建設(shè)更多的配套基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)性設(shè)施。政府提供公共文化服務(wù)能力的提升，不僅體現(xiàn)于直接提供公共文化服務(wù)的數(shù)量和水平，還在于搭建良好的政策平臺(tái)，鼓勵(lì)和動(dòng)員社會(huì)力量積極、有序地參與公共文化服務(wù)。國(guó)有文物不得作為企業(yè)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的法律規(guī)定，無(wú)論從其限制性的立法思想、不完善的法律配套體系，還是該條法律規(guī)定含義的不明確性，都給市場(chǎng)化運(yùn)作和企業(yè)資本進(jìn)入文物保護(hù)利用領(lǐng)域帶來(lái)了很高的政策障礙和政策風(fēng)險(xiǎn)。

3.目標(biāo)實(shí)現(xiàn)綜合風(fēng)險(xiǎn)分析

可見(jiàn)，簡(jiǎn)單限制企業(yè)經(jīng)營(yíng)難以有效保障根本立法目標(biāo)——安全性和公益性的實(shí)現(xiàn)。企業(yè)參與國(guó)有文物經(jīng)營(yíng)既有一定優(yōu)勢(shì)，也存在較高風(fēng)險(xiǎn)，需要有針對(duì)性地加以分析（表二），形成系統(tǒng)性解決方案。

實(shí)際工作中，企業(yè)經(jīng)營(yíng)中不合理亂象頻發(fā)，說(shuō)明現(xiàn)行文物利用法規(guī)政策未能有效地發(fā)揮優(yōu)勢(shì)、控制風(fēng)險(xiǎn)，致使長(zhǎng)期以來(lái)“一談文物保護(hù)就死，一談文物利用就亂”的現(xiàn)象惡性循環(huán)。保護(hù)不力，必然利用易亂；利用不力，必然保護(hù)不強(qiáng)。其背后的深層次成因是系統(tǒng)性的，并不能完全歸咎于個(gè)別條款或個(gè)別群體。

從法治建設(shè)角度，系統(tǒng)性成因可以分為三點(diǎn)：法律規(guī)范體系本身尚不完善，法治實(shí)施體制尚未理順，法治監(jiān)督體系尚不嚴(yán)密。這三者之間雖然相互影響，但根源不同。既不能將法律本身存在的缺陷歸因于企業(yè)，也不能將法律實(shí)施管理中的不規(guī)范問(wèn)題混同于企業(yè)參與中的不規(guī)范問(wèn)題，更不能因企業(yè)參與存在風(fēng)險(xiǎn)就一律采取禁止措施，“因噎廢食”。

不定期地組織勘察技術(shù)人員參加教育培訓(xùn)活動(dòng)，尤其是對(duì)部分經(jīng)驗(yàn)豐富的技術(shù)人員開(kāi)展技能培訓(xùn)，如果他們的知識(shí)體系不及時(shí)更新的話，在使用新技術(shù)與新設(shè)備時(shí)通常無(wú)法得心應(yīng)手。針對(duì)此情形，要不定期地舉行專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，全面提升技術(shù)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)。還可以開(kāi)展公司崗位的輪換制度，使得勘探技術(shù)人員的知識(shí)更加全面，使勘察工作中不同的專業(yè)知識(shí)和技術(shù)能夠互相滲透。

社會(huì)力量參與文物保護(hù)利用，是新形勢(shì)下文物工作面臨的新課題。要做好統(tǒng)籌工作，有效動(dòng)員全社會(huì)力量，協(xié)調(diào)多元利益降低綜合風(fēng)險(xiǎn)，需要轉(zhuǎn)變立法思路，需要有管理風(fēng)險(xiǎn)的勇氣和智慧，僅僅依靠修訂個(gè)別法律條款，發(fā)布行政文件等碎片式、臨時(shí)性措施難以奏效。

表二//企業(yè)經(jīng)營(yíng)法律規(guī)定的立法目標(biāo)與實(shí)施分析

三、從反應(yīng)性思維轉(zhuǎn)向建設(shè)性思維

1.認(rèn)識(shí)社會(huì)參與在文物事業(yè)治理體系建設(shè)中的地位與意義

包括企業(yè)在內(nèi)的社會(huì)力量參與文物保護(hù)利用，涉及文物事業(yè)體制改革大局。企業(yè)參與文物保護(hù)利用，實(shí)質(zhì)上是明確政府、社會(huì)和市場(chǎng)在文物保護(hù)利用中的關(guān)系問(wèn)題，是中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新階段。文物行政部門職能轉(zhuǎn)變?yōu)橥弧坝矌拧钡牧硪幻妫俏奈锕ぷ髦卫眢w系建設(shè)不可或缺的重要內(nèi)容。

早在二十多年前，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人就指出：“有些同志還認(rèn)識(shí)不到動(dòng)員全社會(huì)參與文物保護(hù)事業(yè)的必要性和重要性；從法規(guī)方面看對(duì)民間保護(hù)文物的權(quán)利和義務(wù)還缺乏明確的界定和指導(dǎo)；在有關(guān)政策和管理措施方面也跟不上去。”［24］現(xiàn)在社會(huì)參與文物保護(hù)利用的必要性和重要性已經(jīng)得到廣泛共識(shí)，然而有關(guān)政策和管理制度尚停滯不前，亟需在制度層面上推進(jìn)文物事業(yè)治理體系的現(xiàn)代化。

2.建設(shè)國(guó)有文物資產(chǎn)管理體系是前提

企業(yè)參與國(guó)有文物經(jīng)營(yíng)，建設(shè)國(guó)有文物資產(chǎn)管理體系是前提。只有建立產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能豐富的國(guó)有文物資產(chǎn)管理體系，確保國(guó)有文物所有權(quán)人到位，履行國(guó)有文物保護(hù)職責(zé)，明確國(guó)有文物權(quán)能和財(cái)產(chǎn)權(quán)益，才有可能在確保國(guó)有文物安全的基礎(chǔ)上為企業(yè)提供穩(wěn)定的政策環(huán)境和廣闊的參與舞臺(tái)。

國(guó)有不可移動(dòng)文物作為特殊意義的不動(dòng)產(chǎn)，其產(chǎn)權(quán)來(lái)源、性質(zhì)、構(gòu)成、分類、價(jià)值評(píng)估和管理等各個(gè)方面，與其他類型的國(guó)有資產(chǎn)差別很大，需要針對(duì)國(guó)有文物的特點(diǎn)，制定專門的國(guó)有文物資產(chǎn)管理制度。國(guó)有文物資產(chǎn)管理體制改革是文物體制改革的核心，具有基礎(chǔ)性、全局性、系統(tǒng)性的特點(diǎn)。進(jìn)入新時(shí)代，文物治理體系和治理能力的現(xiàn)代化建設(shè)迫在眉睫。從文物行政管理到文物社會(huì)治理，首先要解決文物保護(hù)與社會(huì)發(fā)展信息對(duì)稱和激勵(lì)相容問(wèn)題。產(chǎn)權(quán)制度作為基礎(chǔ)性法律制度，是不同權(quán)利之間平衡、約束和保障的“共同語(yǔ)言”。不掌握這門語(yǔ)言，目前一系列嚴(yán)重制約文物工作的重大瓶頸問(wèn)題，如文物登錄、文物破壞民事賠償、國(guó)有文物活化利用、文物保護(hù)補(bǔ)償?shù)戎贫仍O(shè)計(jì)就無(wú)從談起。

3.建立社會(huì)參與保障體系，形成“三共”機(jī)制

由政府、社會(huì)和市場(chǎng)共同參與的文物治理體系，需要新的保障體系支撐。企業(yè)參與文物保護(hù)利用，應(yīng)加強(qiáng)政府及其各有關(guān)部門全過(guò)程溝通協(xié)作和監(jiān)管，加強(qiáng)社會(huì)公眾的支持與監(jiān)督，始終遵循“責(zé)任共負(fù)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”的“三共”原則。政府不能因?yàn)槠髽I(yè)和社會(huì)的參與而推卸應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任，也不能將項(xiàng)目或任務(wù)委托給企業(yè)或社會(huì)組織后就不再過(guò)問(wèn)。

全新的社會(huì)參與保障體系要求相關(guān)法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系、政府責(zé)任體系、人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)、公共資金保障體系和財(cái)政稅收激勵(lì)機(jī)制都相應(yīng)作出重大調(diào)整。

［1］《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)［2015］42號(hào)），［EB/OL］［2015-05-19］中國(guó)政府網(wǎng)http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-05/22/content_9797.htm.

［2］國(guó)務(wù)院：《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)文物工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)［2016］17號(hào)），［EB/OL］［2016-03-08］中國(guó)政府網(wǎng)http：//www.gov.cn/xinwen/2016-03/08/content_5050956.htm.

［3］《文化部關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入文化領(lǐng)域的實(shí)施意見(jiàn)》（文產(chǎn)發(fā)［2012］17號(hào)），［EB/OL］［2012-07-09］中國(guó)政府網(wǎng)http：//www.gov.cn/gzdt/2012-07/09/content_2179327.htm.

［4］《文物局印發(fā)〈關(guān)于促進(jìn)文物合理利用的若干意見(jiàn)〉》（文物政發(fā)［2016］21號(hào)），［EB/OL］［2016-10-19］中國(guó)政 府 網(wǎng) http：//www.gov.cn/xinwen/2016-10/19/content_5121126.htm；《關(guān)于加強(qiáng)尚未核定公布為文物保護(hù)單位的不可移動(dòng)文物保護(hù)工作的通知》（文物保函［2017］75號(hào)），［EB/OL］［2017-02-12］中國(guó)政府網(wǎng)http：//www.gov.cn/xinwen/2017-02/12/content_5167456.htm#1.

［5］王云霞：《“保護(hù)為主”不排斥“合理利用”》，《光明日?qǐng)?bào)》2016年4月8日第05版。

［6］見(jiàn)西安曲江文化旅游股份有限公司2016年年度報(bào)告（公司代碼600706）中“十五、重大合同及其履行情況”，西安曲江大明宮遺址公園管理有限公司為上市公司西安曲江文化旅游股份有限公司全資子公司。《西安曲江文化旅游股份有限公司2016年年度報(bào)告》，［EB/OL］［2017-04-19］東方財(cái)富網(wǎng)http：//data.eastmoney.com/no?tices/detail/600706/AN201704180511005804， JUU2JTl?CJUIyJUU2JUIxJTlGJUU2JTk2JTg3JUU2JTk3JTg1.html.

［7］朱茵：《國(guó)內(nèi)首只索道收費(fèi)證券化產(chǎn)品將掛牌交易所》，《中國(guó)證券報(bào)》2015年11月26日。

［8］如《國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局令》第17號(hào)《食品經(jīng)營(yíng)許可管理辦法》中所指的“食品銷售和餐飲服務(wù)活動(dòng)”，［EB/OL］［2015-08-31］http：//www.sda.gov.cn/WS01/CL0053/128340.html.

［9］如國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局《事業(yè)單位非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理實(shí)施辦法》（國(guó)資事發(fā)［1995］89號(hào)）第二條界定，“經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)是指事業(yè)單位用于從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的資產(chǎn)”，相對(duì)的“非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)是指事業(yè)單位為完成國(guó)家事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和開(kāi)展業(yè)務(wù)活動(dòng)所占有、使用的資產(chǎn)”。《國(guó)家國(guó)有資產(chǎn)管理局關(guān)于頒發(fā)〈事業(yè)單位非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理實(shí)施辦法〉的通知》，［EB/OL］［1995-09-13］納稅服務(wù)網(wǎng) http：//www.cnnsr.com.cn/csfg/html/1995091300000013395.html.這里的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)通常指事業(yè)單位履行公益職能之外開(kāi)展的以創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益為目的的“三產(chǎn)”。很多高校依據(jù)上述89號(hào)文制定了本校經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理辦法，如《中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理辦法（試行）》第四條中定義：“學(xué)校經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，是指經(jīng)學(xué)校界定的產(chǎn)權(quán)歸屬學(xué)校、用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)并能為學(xué)校創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益的資源。”［EB/OL］［2014-06-24］中國(guó)人民大學(xué)網(wǎng)http：//xxgk.ruc.edu.cn/archives/54.

［10］如中華人民共和國(guó)交通部的《經(jīng)營(yíng)性公路建設(shè)項(xiàng)目投資人招標(biāo)投標(biāo)管理規(guī)定》（2007年第8號(hào)）規(guī)定：“本規(guī)定所稱經(jīng)營(yíng)性公路是指符合《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》的規(guī)定，由國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織投資建設(shè)，經(jīng)批準(zhǔn)依法收取車輛通行費(fèi)的公路（含橋梁和隧道）。”［EB/OL］［2015-06-24］中國(guó)政府網(wǎng) http：//www.gov.cn/gongbao/content/2015/content_2937324.htm.

［11］國(guó)家文物局《國(guó)有文物保護(hù)單位經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)管理規(guī)定（試行）》第六條規(guī)定：“國(guó)有文物保護(hù)單位的經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，以文物保護(hù)單位管理機(jī)構(gòu)為主體開(kāi)展。”［EB/OL］［2011-08-25］國(guó)家文物局網(wǎng) http：//www.sach.gov.cn/art/2011/8/31/art_8_99874.html.補(bǔ)充說(shuō)明，在本文修改期間，國(guó)家文物局已廢止此項(xiàng)規(guī)定，具體見(jiàn)《國(guó)家文物局關(guān)于廢止12件規(guī)范性文件的決定》（文物政發(fā)［2017］28號(hào)，2017年12月27日）。

［12］財(cái)政部《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》，［EB/OL］［2014-07-23］中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)http：//www.gov.cn/xinwen/2014-07/30/content_2726806.htm.

［13］這就排除了“符合資產(chǎn)定義、但不符合資產(chǎn)確認(rèn)條件的項(xiàng)目，不應(yīng)當(dāng)列入資產(chǎn)負(fù)債表”（財(cái)政部《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》，2014年修改）。

［14］“是保護(hù)為主，還是利用為主；是保護(hù)利用并舉，還是保護(hù)為主、利用為輔，等等”，見(jiàn)國(guó)家文物局：《中國(guó)文物事業(yè)60年》，文物出版社2009年，第5頁(yè)。

［15］《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和改善文物工作的通知》（國(guó)發(fā)［1997］13號(hào)），［EB/OL］［1997-03-30］武漢大學(xué)環(huán)境法研究所網(wǎng)http：//aff.whu.edu.cn/riel/article.asp？id=56.

［16］《文化部、國(guó)家文物局關(guān)于禁止擅自改變文物保護(hù)單位管理體制的通知》（文物發(fā)［2001］24號(hào)），轉(zhuǎn)引自河南文物網(wǎng)［EB/OL］［2006-11-15］http://www.haww.gov.cn/zwdt/2006-11/15/content_109123.htm.

［17］徐春柳：《“千人派對(duì)毀長(zhǎng)城”續(xù)：金山嶺長(zhǎng)城管理權(quán)被收回》，《新京報(bào)》2005年11月14日第版；《八達(dá)嶺長(zhǎng)城經(jīng)營(yíng)權(quán)悄然收回》，《北京青年報(bào)》2006年4月7日。

［18］同［11］；《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好旅游等開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)中文物保護(hù)工作的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)［2012］63號(hào)），［EB/OL］［2012-12-26］中國(guó)政府網(wǎng)http：//www.gov.cn/zwgk/2012-12/26/content_2299077.htm.

［19］UNESCO，Public Private Partnership in the Cultural Sec?tor，2013.［EB/OL］［2013-04-10］http：//www.unesco.org/new/fileadmin/MULTIMEDIA/HQ/CLT/images/Pub?licPrivatePartnershipENG.pdf.

［20］廉穎婷：《國(guó)家文物局通報(bào)文物執(zhí)法情況法人違法案件占78%》，《法制日?qǐng)?bào)》2016年3月31日第05版。

［21］于冰等：《文物保護(hù)基礎(chǔ)制度缺失——國(guó)有不可移動(dòng)文物產(chǎn)權(quán)管理現(xiàn)狀調(diào)研》，劉曙光等編《文物工作研究：聚集2012》，文物出版社2015年。

［22］《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》，［EB/OL］［2008-10-28］中國(guó)政府網(wǎng)http：//www.gov.cn/flfg/2008-10/28/content_1134207.htm.

［23］中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳：《關(guān)于推動(dòng)國(guó)有文化企業(yè)把社會(huì)效益放在首位、實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一的指導(dǎo)意見(jiàn)》，［EB/OL］［2015-09-14］中國(guó)政府網(wǎng)http：//www.gov.cn/xinwen/2015-09/14/content_2931437.htm.

［24］李鐵映：《有效保護(hù) 合理利用 加強(qiáng)管理——在全國(guó)文物工作會(huì)議上的講話》（1995年9月8日），《中國(guó)文物報(bào)》1995年10月8日第1版。