綜合配套改革實驗區的“先行先試”

摘 要：當前綜合配套改革實驗區正在如火如荼的進行著，綜合配套改革實驗區中最吸引地方政府的就是國家授予的“先行先試權”，本文在介紹綜合配套改革實驗區設立的基本內涵的基礎上，將視角集中在先行先試與中央與地方關系上。實踐中如何將中央領導權和地方自主性在先行先試中有機結合起來，處理好地方自主權與法制統一、中央與地方權力配置等是綜合配套改革實驗區在發展中需要進一步解決的問題。

國家綜合配套改革試驗區作為一個新生事物，有其發展的現實背景。根據國務院關于設立綜合配套給個試驗區的批復精神，可把綜合配套改革試驗區應以為“中華人民共和國為了順應經濟全球化與區域經濟一體化趨勢和完善社會主義市場經濟體系內在要求，在科學發展觀指導下，國家所建立的以制度創新為主要動力，以全方位改革試點為主要特征，對全國社會經濟發展帶來深遠影響的實驗區”。可以說綜合配套改革實驗區將成為中國下一階段深化改革開放的前沿陣地，將擔負著探索建設和諧社會、創新區域發展模式、提升區域乃至國家競爭力的宏偉使命。

關于先行先試，實踐中并沒有統一的看法。湖北省省長認為：“試驗權是無限的，總結起來就是五個字：先、冒、闖、試、探”。重慶發改委主任認為：“先行先試包括試驗區更大的立法自主權、試錯權、國家對重大改革問題的協調機制等。”綜上所述，先行先試可以理解成為一個權力系統范圍內，在權力機關沒有制定統一的政策或者制度之前，先在局部或者低層次權力范圍內進行相應的試驗，通過實驗總結出試驗的得失及成果，然后再結合社會實際對政策和制度進行修改完善的活動。它是綜合配套改革實驗區的本質核心，是中央給予地方的自主權。

《立法權》第六十四條第一款規定地方性法規可以就下列事項作出規定：（一）未執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況做具體規定的事項；（二）屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項。顯然，根據本條款，“地方性事務”hi地方性法規的事項范圍，也即，對地方性事務進行立法時地方依據其他地方立法權享有的權力。上海市人大在經批準設立綜改區后通過了《關于促進和保障浦東綜合配套改革試點工作的決定》，其中規定“在堅持國家法制統一原則和本市地方性法規基本原則的前提下，市人民政府和浦東新區人民政府可以就浦東新區綜合配套改革制定相關文件在浦東新區先行先試，并報市人民代表大會常務委員會備案”，這便是賦予了浦東新區的地方立法權，類似的其他綜合配套改革實驗區也享有制定規范性文件的權力。

所謂事權，簡單說就是指一級政府在公共事務和服務中應承擔的任務和職責。綜合配套改革實驗區通過“先行先試”下放了中央的一定范圍的事權，但是這個范圍沒有明確的界限，也沒有規定相應的監督措施和實施標準，導致各綜改區為了爭取更多地方利益與中央展開博弈。綜合配套改革實驗區在地方事權的擴張探索中，并不意味著這個權利是無限制的，各政府仍應遵循中央與地方事權劃分的基本原則：“兩個積極性原則——即發揮中央與地方兩個積極原則、責權對稱原則和法治原則”中央對綜合配套改革實驗區進行授權時必須要建立在保證中央對全國的統一領導的基礎之上。地方經濟、社會的發展，離不開中央有關部門的大力支持，而全國的發展也需要以地方的發展為基礎，因此需要將中央的領導和地方的自主性兩者結合起來，做到既能夠推動經濟發展和提高效率，又能保證推動社會發展和實現公平正義。

要保證綜合配套改革實驗區取得良好的成功，既要激發地方的創造性和主動性。賦予地方政府在改革方面的試驗權，既是一種政策激勵，也是一種使地方獲得更大的自主權和更多的自主創新空間的現實要求。深圳等特區的改革成功的例子也證明了，一個地方的自主權越大，發展動力也就越大。但是地方的主動性有時會因試驗的風險等因素受到限制，很多政府官員考慮到改革失敗或得不到群眾支持而采取一切較為保守的措施，因此有必要賦予地方政府“試錯權”，激發地方更大的創造性。但是在人們對決策失誤進行追究已經成為一種共識的背景下，是否意味著“試錯權”與決策失誤追究制度的精神存在根本的沖突呢？中央在進行先行先試權的授權時并沒有對地方先行先試出現失敗時可以免責的范圍進行界定，也是現階段綜合配套改革實驗區進行實踐中存在的問題。

如何完善建立相關的配套制度，首先要建立與先行先試權緊密相關的試錯機制，激發地方創造性和自主性，強化約束機制，減少改革出錯的風險，提高改革的成功率；同時還要建立科學合理的改革成效評估制度，確保改革過程和結果給予客觀公正的評價，對取得顯著成效的地區給予宣傳和獎勵，對地方政府的重大過錯也要給予處罰；最后，要建立公正合理改革風險防范制度，在地方政府的改革措施出現重大失誤導致社會公共利益受到重大損失時，由中央和地方共同承擔責任進行補救，既防止將改革失誤的風險殃及弱勢群體，又要防止所有風險都由改革政府承擔，以確保地方政府可以大膽地進行嘗試。

在改革任務愈加復雜的今天，堅持綜合配套改革，通過先行先試下放中央權力是仍要堅持的道路。中央與地方的關系一直是法學研究關注的問題，在今后的了理論研究中也要繼續以此為視角尋求中央與地方權力之間的平衡，為綜合配套改革試驗區的建設提供理論的支持。

參考文獻

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[2]鄧力，趙經平，給改革試驗區“先行先試權”[J]農民日報。2008年3月17日

[3]辛向陽，進言中央與地方的事權劃分[J]，人民論壇，2010（20）

作者簡介

宋昕蕾（1992—），女，山西太原人，山西財經大學2015（法學）學術碩士研究生，研究方向：經濟法。

基金項目：國家資源型經濟轉型綜合配套改革試驗區“先行先試”立法權研究（項目編號：2014041004-5）的階段性研究成果。

（作者單位：山西財經大學）