淺議杭州限制活禽交易政策

鄭聞呈

2013年上半年，杭州市出現禽流感疫情，禽流感患者都有過接觸活禽的經歷。隨著疫情高發，造成市民恐慌，媒體爭先報道。2014年8月5日，杭州市人民政府正式頒布《杭州市限制活禽交易管理辦法》，杭州主城區農貿市場開啟市場內“活禽零交易”時代，廣大市民只能在市場內購殺白上市的冷鮮雞。該《辦法》所稱活禽，包括雞、鴨、鵝、肉鴿、鵪鶉、人工馴養繁殖或者捕獲的野生禽類等供食用的禽類動物和養殖或者捕獲的各類觀賞禽類動物。《辦法》規定“在禁止從事活禽交易的區域進行活禽交易的，由市場監管部門處以1000元以上3000元以下罰款”。

1.禽流感概念介紹。H7N9型禽流感，于2013年3月底在上海和安徽兩地率先發現。被該病毒感染均在早期出現發熱等癥狀，尚未證實此類病毒是否具有人傳染人的特性。該病毒傳染源可能為攜帶H7N9禽流感病毒的禽類。H7N9可經呼吸道傳播或密切接觸感染禽類的分泌物或排泄物而獲得感染，或通過接觸病毒污染的環境傳播至人。高危人群為從事禽類養殖、銷售、宰殺、加工業者，以及在發病前1周內接觸過禽類者。

2.國內外限制活禽交易情況

2.1省外情況對照：

上海：上海實行季節性暫停活禽交易。在活禽疫情高危期，全市實行季節性（每年2月至4月）暫停活禽交易。暫停交易期間，定點活禽批發市場和定點活禽零售交易點禁止活禽交易。外省市活禽除運至本市活禽屠宰場進行集中宰殺外，不得直接進入本市交易。

香港：因在市場活禽抽檢中檢測到禽流感病毒，全港所有活家禽2016年5日起暫停銷售。政府相關部門將對所有本地禽場進行巡查并抽樣測試，對涉及疫情的活禽攤點進行關閉并消毒清洗。

2.2國外情況對照

美國：美國多個州的《家禽產品檢驗法》和《肉類檢驗法》都明確規定，禁止直接向顧客銷售活禽，甚至包括經營者在農場或是經營場所內為顧客提供宰殺服務都是禁止的。如果顧客因這類行為而生病，經營主得承擔相關連帶責任，面臨民事處罰或刑事起訴.美國擁有一條從飼養、加工、宰殺直到銷售的成熟產業鏈，生產的所有雞肉必須經美國農業部檢查和審批，而雞類制品經適當宰殺、加工、檢驗合格后才能用于銷售和食用。

歐洲：歐洲不存在活禽交易。在歐洲，歐盟各成員國會結合本國的實際情況制定一些動物屠宰或者宰殺的法律、法規和規章，宰殺過程一般都會在取得相關資格認證的農場內完成。根據歐盟對動物保護的規定，牲畜或家禽的宰殺，必須在動物無痛苦的情況下進行，傳統的宰殺方法在歐洲不能沿用，宰殺必須利用專用工具或電擊，還得專業人士執行。歐洲不存在活禽交易。

3.政策執行存在阻力與困難

杭州市出臺《杭州市限制活禽交易管理辦法》，主城區市場內鮮有看到銷售活禽行為。禽流感得到進一步控制。但也存在執法人員執法困難，執法難度大，有少數經營戶暗地里偷賣活禽行為。

（1）消費習慣為改變。由于長期消費習慣，百姓對購買“活雞”需要一時難以改變，從而政策出臺，群眾表示不理解，遇到執法人員執法收繳活禽，甚至有為偷賣活禽的經營戶打掩護現象。“旺盛”需求催生不少流通攤販販殺活禽，從而進一步加大監管難度。

（2）冷鮮雞不受歡迎。群眾對冷鮮雞口感、營養以及安全存在遲疑態度，冷鮮雞存在“滯銷”情況。目前從屠宰場到市場到餐桌冷凝連不夠完善，在一定程度上使得雞肉口感以及營養下降，隨著天氣炎熱，雞肉容易腐敗變質，其食品安全性令人堪憂。

（3）周邊地區未限制。杭州主城區實施限制活禽交易，而周邊地市未采取相應措施。不少流通攤販從周邊地區偷運活禽進入主城區，由于躲在夜里進行不易發現，給執法增加難度。

（4）違法成本低。《辦法》規定場內經營戶違法銷售活禽處以3千元處罰，而對比香港處罰可8萬至10萬處罰，以使說九牛一毛，法律震懾力不夠。市場周邊流動經營戶存在一而再，再而三違法販售活禽行為，但《辦法》只針對市場內經營戶如何處罰進行說明，對于市場外經營戶如何處罰缺乏法律依據，執法人員只有收繳活禽以及販售工具，由于違法成本低，販售活禽利潤高，從而導致流動攤販“卷土重來”。

4.完善政策建議及對策

杭州市限制活禽交易從長遠來說是利大于弊的，一方面有效控制禽流感傳播，一方面避免禽流感爆發大規模捕殺活禽造成養殖戶的經濟損失。如何完善這一政策，解決老百信購買禽類需求，可以從以下幾個方面來改善：

（1）加強“冷凝鏈”建設。從“活禽屠宰場-農貿市場-消費者”，確保活禽處于全程0—-4攝氏度的冷凝鏈中，保障殺白禽口感、營養以及安全。

（2）完善法律法規依據。《杭州市限制活禽交易管理辦法》中對市場內存在違規銷售活禽行為處罰缺少依據，對市場缺乏約束力，對禁止銷售活禽市場內經營戶違規銷售活禽行為，處罰也缺少依據。部門職責分工也存在地帶，如居民區自己養的禽類誰監管。進一步加強立法評估，完善《辦法》。

（3）加強對社會氛圍營造。通過媒體等途徑，加強對禽流感危害的宣傳，倡導群眾居民購買“殺白禽”，改變長期消費習慣。加強對禽類經營戶思想教育，督促其遵守法規銷售殺白禽類。

（作者單位：西北大學公共管理學院）