準(zhǔn)確定位房地產(chǎn)稅，穩(wěn)妥推進(jìn)相關(guān)改革

何楊

房地產(chǎn)稅是對(duì)土地和建筑物的擁有或使用在保有環(huán)節(jié)按評(píng)估價(jià)值每年征收的一種稅收。早在2003年，我國(guó)就提出“條件具備時(shí)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)開(kāi)征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅”；黨的十九大閉幕后，“立法先行、充分授權(quán)、分步推進(jìn)”被確定為實(shí)施房地產(chǎn)稅的原則；今年，《政府工作報(bào)告》中的“穩(wěn)妥推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法”更引起廣泛關(guān)注。一直以來(lái)，對(duì)涉及納稅人利益、土地所有權(quán)、中央地方財(cái)政關(guān)系等難題的房地產(chǎn)稅立法工作，黨和政府始終堅(jiān)持審慎的態(tài)度。因此， 我們必須進(jìn)行認(rèn)真調(diào)研論證，厘清房地產(chǎn)稅的功能定位，確保這項(xiàng)重大改革取得積極成效。

房地產(chǎn)相關(guān)稅費(fèi)的整體協(xié)調(diào)性有待加強(qiáng)

土地和建筑物，具有不可移動(dòng)、不易隱藏、價(jià)值可估等多種特征，對(duì)其征稅具有悠久的歷史。在我國(guó)現(xiàn)行房地產(chǎn)相關(guān)稅收中，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)、流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)和保有環(huán)節(jié)根據(jù)不同政策目標(biāo)均設(shè)置了相應(yīng)的稅種，并且在不同地方還存在著數(shù)量不等的收費(fèi)。目前存在的主要問(wèn)題集中在三個(gè)方面：

一是個(gè)人自住用房在保有期間無(wú)需負(fù)擔(dān)稅收，尤其是存量住房的征稅問(wèn)題是改革的焦點(diǎn)。保有環(huán)節(jié)的城鎮(zhèn)土地使用稅和房產(chǎn)稅，都只針對(duì)用于經(jīng)營(yíng)用途的城鎮(zhèn)土地和房產(chǎn)，占用耕地建房或從事其他非農(nóng)建設(shè)還需要繳納耕地占用稅，但是定額征收收入非常有限。經(jīng)過(guò)40年改革開(kāi)放，中國(guó)家庭財(cái)富中的三分之二是以房產(chǎn)形式持有的，財(cái)富差距在住房擁有上體現(xiàn)得較為明顯。住房持有成本低也致使一部分房子成為“炒的”而不是“住的”。

二是房地產(chǎn)稅收“重流轉(zhuǎn)、輕保有”現(xiàn)象突出。在房屋和土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)，征收契稅、土地增值稅、印花稅、增值稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅，相對(duì)保有環(huán)節(jié)的稅收負(fù)擔(dān)較重，影響了房地產(chǎn)資源的正常市場(chǎng)流通。流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅收也有較大流動(dòng)性，在地方政府高度依賴房地產(chǎn)稅源的情況下，可能激勵(lì)其促進(jìn)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和交易，而忽視可使房地產(chǎn)長(zhǎng)期增值的基礎(chǔ)公共服務(wù)。

三是房地產(chǎn)行業(yè)在開(kāi)發(fā)過(guò)程中除了稅收之外，還存在名目繁多的收費(fèi)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，各種收費(fèi)的金額約占住房銷售價(jià)格的15%，這些收費(fèi)不僅變相提高了房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的成本和房屋價(jià)格，而且導(dǎo)致地方政府在籌集收入的過(guò)程中“重視開(kāi)發(fā)、忽視居住”，短期效應(yīng)明顯。房地產(chǎn)稅改革要為地方政府的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品支出找到可持續(xù)的資金來(lái)源，更要在制度設(shè)計(jì)上注意引導(dǎo)和改善地方政府的行為，使其重視公共服務(wù)和公共產(chǎn)品質(zhì)量，進(jìn)而通過(guò)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和改善基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)現(xiàn)土地增值。

因此，房地產(chǎn)稅改革應(yīng)放在整體稅收體系中進(jìn)行，要充分考慮與現(xiàn)行稅收制度的銜接，并建立簡(jiǎn)單有效的房地產(chǎn)相關(guān)稅收體系。針對(duì)我國(guó)保有環(huán)節(jié)稅收缺失、流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅收種類復(fù)雜的情況，有關(guān)部門(mén)應(yīng)配合保有環(huán)節(jié)房地產(chǎn)稅改革，合并和減少流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)稅收，規(guī)范和減免開(kāi)發(fā)環(huán)節(jié)收費(fèi)，科學(xué)調(diào)整總體稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，使其與地方政府提供基本公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的職能互相兼容。

房地產(chǎn)稅應(yīng)與土地增值捕獲機(jī)制相協(xié)調(diào)

隨著人口增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，土地所蘊(yùn)含的巨大增值潛力早就引人關(guān)注，尤其是工業(yè)革命后，土地增值的規(guī)模和速度更是令人嘆為觀止。土地的價(jià)值除了自身稟賦外，也有因經(jīng)濟(jì)、人口增長(zhǎng)以及基礎(chǔ)設(shè)施投入等產(chǎn)生的增值。政府作為公共部門(mén)理應(yīng)獲得一部分土地增值，從而為公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施提供資金。

土地是否公有和房地產(chǎn)稅的征收并沒(méi)有必然聯(lián)系。公有土地制度中，政府一般通過(guò)租賃的方式將土地出讓給開(kāi)發(fā)者，租期結(jié)束后，土地及地上改良物都應(yīng)該歸還給政府。因此，政府有四種方式獲得土地增值：一是最初土地出讓價(jià)格；二是年度土地租金；三是租賃變更時(shí)改變租期；四是租賃到期時(shí)重新續(xù)租。這四個(gè)時(shí)點(diǎn)的情況大致分為以下三類。

一是對(duì)特定公有土地征稅。例如，美國(guó)公有土地主要存在于一些特定地域，租賃期限一般至少50年，最長(zhǎng)可以達(dá)到99年，超過(guò)99年的土地租約在稅收上則視為出售。到了第一個(gè)10年或20年，租賃者可以選擇是否繼續(xù)續(xù)租。這些公有土地必須同時(shí)繳納房地產(chǎn)稅，租期長(zhǎng)短不影響房地產(chǎn)稅的評(píng)估價(jià)值和納稅義務(wù)。

二是對(duì)地方自治區(qū)域的公有土地征稅。例如，澳大利亞首都堪培拉實(shí)行公有土地租賃制度。由于續(xù)租只需支付名義上的管理費(fèi)，這種土地租賃可視為永久性。堪培拉不征收土地稅，而是根據(jù)租賃合同的原始價(jià)值征收房地產(chǎn)稅。租賃土地和私有土地一樣負(fù)有繳納房地產(chǎn)稅的義務(wù)，因此也不存在二者的沖突問(wèn)題。

三是對(duì)轉(zhuǎn)型后的公有土地征稅。例如，東歐劇變后，烏克蘭開(kāi)始土地私有化改革，允許各城市自主選擇采用租賃制或私有制。1999年，烏克蘭開(kāi)始征收房地產(chǎn)稅，此時(shí)該國(guó)僅基輔實(shí)行完全租賃制，其他城市多實(shí)行“雙軌制”。其他東歐轉(zhuǎn)型國(guó)家大多經(jīng)歷了類似過(guò)程。

由上述可見(jiàn)，土地是否公有與開(kāi)征房地產(chǎn)稅并無(wú)直接關(guān)系，但房地產(chǎn)稅改革必須與土地增值的捕獲機(jī)制相協(xié)調(diào)。首先，在土地公有制度下，政府仍需通過(guò)多種機(jī)制獲得土地增值利潤(rùn)，同時(shí)還要兼顧控制土地價(jià)格、防止土地投機(jī)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等目標(biāo)。其次，土地出讓價(jià)款和土地租金的設(shè)定原則與房地產(chǎn)稅不同，地價(jià)和地租主要考慮土地未來(lái)價(jià)值、開(kāi)發(fā)資本費(fèi)用等因素；而對(duì)采取以支定收方式的政府而言，房地產(chǎn)稅與政府需要提供的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施直接掛鉤。

房地產(chǎn)稅不應(yīng)該過(guò)度強(qiáng)調(diào)房?jī)r(jià)調(diào)節(jié)功能

房地產(chǎn)稅對(duì)房?jī)r(jià)的影響主要是基于稅收的資本化原理。資本化是指政府對(duì)財(cái)產(chǎn)的征稅行為影響了潛在購(gòu)買(mǎi)者對(duì)這一財(cái)產(chǎn)的出價(jià)。如果房地產(chǎn)稅是保有環(huán)節(jié)的比例稅收，那么在購(gòu)買(mǎi)者眼中，稅收就是擁有財(cái)產(chǎn)的成本，一個(gè)需納稅財(cái)產(chǎn)和一個(gè)不需納稅財(cái)產(chǎn)的初始價(jià)值顯然不同；當(dāng)購(gòu)買(mǎi)者的目的是投資，并且其投資途徑有多種選擇時(shí)，稅收的影響更為明顯。房地產(chǎn)稅的資本化是把未來(lái)應(yīng)納稅款在售價(jià)中預(yù)先扣除，由財(cái)產(chǎn)出售者實(shí)際承擔(dān)稅負(fù)，因此資本化的房地產(chǎn)稅稅負(fù)是向后轉(zhuǎn)的。

實(shí)際上，完全資本化的例子非常少。因?yàn)槎愂肇?fù)擔(dān)能在多大程度上被資本化，取決于房地產(chǎn)的需求彈性（主要取決于納稅人能否自由遷徙），以及納稅人能夠在多大程度上調(diào)整其所擁有的財(cái)產(chǎn)數(shù)額。倘若房地產(chǎn)稅被用于地方公共支出，如基礎(chǔ)設(shè)施、公共安全、消防、教育等（此類公共服務(wù)會(huì)大幅提高轄區(qū)內(nèi)房地產(chǎn)價(jià)值），那么該過(guò)程就相當(dāng)于“反向資本化”，房地產(chǎn)所有者也會(huì)從基于房地產(chǎn)稅的公共支出中獲得收益。

換言之，如果在透明、公開(kāi)的市場(chǎng)環(huán)境下征收房地產(chǎn)稅，一方面由于資本化效應(yīng)，會(huì)導(dǎo)致部分資產(chǎn)價(jià)值降低；另一方面，如果房地產(chǎn)稅用于公共支出，又會(huì)增加部分資產(chǎn)價(jià)值。房地產(chǎn)稅對(duì)于房?jī)r(jià)的影響取決于這兩個(gè)方面的均衡結(jié)果。

然而，日本、韓國(guó)等東亞國(guó)家在引入房地產(chǎn)稅時(shí)都希望能同步實(shí)現(xiàn)調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)的目標(biāo)。例如，日本開(kāi)征保有環(huán)節(jié)的固定資產(chǎn)稅之后，又試圖借助土地價(jià)值稅和特別土地持有稅來(lái)抑制房地產(chǎn)泡沫。韓國(guó)除了保有環(huán)節(jié)的財(cái)產(chǎn)稅，也設(shè)立了不動(dòng)產(chǎn)控制稅和綜合房地產(chǎn)持有稅來(lái)調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場(chǎng)。實(shí)踐證明，韓國(guó)綜合房地產(chǎn)稅只在短期內(nèi)對(duì)部分高端房產(chǎn)造成了影響，對(duì)整體房?jī)r(jià)并無(wú)明顯抑制作用；日本特別土地持有稅也未達(dá)預(yù)期效果。由此可見(jiàn)，房地產(chǎn)稅在作為地方政府公共服務(wù)融資手段時(shí)具有一定優(yōu)勢(shì)，但并不是一種調(diào)節(jié)房?jī)r(jià)的有效工具。