高速公路PPP建設模式項目融資決策的分析

李偉星

前言

在社會經濟快速發展的需求下，我國高速公路建設工程的數量和等級規模不斷增加。高速公路建設工程不僅前期投入大，而且資金回收速度慢，會給地方政府財政運行帶來沉重負擔。因此，目前已經由地方政府投資模式轉變為國家投資、地方籌措的模式，并利用社會資金彌補資金建設缺口。在此情況下，采用PPP模式進行項目融資決策，可以有效提高融資決策效率和合理性，確保高速公路建設工程的順利進行。

1 高速公路PPP建設模式特點

從學界研究情況來看，PPP（Public-Private-Partnerships）模式即公私部門合作關系模式，為提高基礎設施建設水平或公共服務水平，在公私部門之間建立利益共享和風險共擔的合作關系，通過吸引社會資本的注入，減輕政府財政壓力，同時提高資金利用率。公路PPP建設模式的特點主要體現在以下幾個方面：①多元主體，公路建設工程投資規模大，參與部門多，在項目決策時具有多主體特征，采用PPP模式與公路建設工程特點相符，可以協調好各方利益，將決策主體多樣性貫穿于整個項目運作過程中，發揮決策主體多樣性優勢，提高決策的科學性；②多樣化內容，高速公路建設是一項系統工程，決策內容涵蓋面廣，需要對技術可行性和經濟可行性進行論證，建立全面評價體系，對各方面影響因素進行分析，準確測算目標收益率；③決策不確定性，在高速公路PPP項目中，由于投資周期長，可能出現各種各樣的項目風險，因此在決策時具有一定的不確定性，而且PPP項目分配體系的組成較為復雜，也是決策不確定性的來源，需要做好決策風險防控工作[1]。

2 基于PPP建設模式的高速公路項目融資決策體系

2.1 工程概況

某高速公路建設工程包括M1和M2兩個項目，在工程實施時將其作為一個整體項目。其中M1公路里程為63km，預投資74億元，為標準雙向四車道工程，設計時速100km/h。M2公路里程24km，預投資22.5億元，同樣為雙向四車道設計，設計時速100km/h。該工程項目采用PPP建設模式，根據《國務院關于調整和完善固定資產投資項目資本金制度的通知》（國發[2015]51號）文件制定融資方案，將項目資本金比例調整為20%，總投資176億元，包括140.8億元銀行貸款和35.2億元項目資本金。根據設定的收費標準和運營補貼，在項目收益率為6%情況下，預測公路收費年限為37.5年，實際設定為38年。

2.2 PPP融資決策模式

在PPP建設模式下，可以通過引入社會資本，建立公私合作伙伴關系，減輕短期內的政府財政壓力，為高速公路建設的順利進行提供保障。同時采用項目風險分擔機制，有利于發揮社會資本專業性優勢，在合理利潤分配下，提高項目建設質量，降低后期運營成本，從而降低工程全壽命周期成本。另一方面，PPP模式也有利于轉化政府職能，對其進行清晰定位，做到不越位、不失位，確保公共屬性服務質量。利用PPP模式的定性分析和定量分析指標，基于PPP值計算，增加公共供給，調整經濟結構，激活社會投資獲利。對項目投資的組織結構風險、施工技術風險、財政風險、資金風險和不可抗力風險等進行綜合測算，并實現風險分擔，特別是減輕了政府承擔的項目技術風險和財務風險。同時，PPP融資模式能夠提高產品供給效率，促進生產技術創新，確保相關法規制度的有效落實，具有較高的融資可行性。經測算，有政府承擔的建設補助資金為140695萬元，征地拆遷費為33963萬元，各年度政府支出的規模較小，能夠通過財政承受能力論證，適合采用PPP模式[2]。

2.3 PPP融資運行模式

在PPP模式下，社會資本設立項目公司，參與到基礎設施建設投資中，同時發揮社會資本的項目建設、管理和創新能力，再由城府提供補助，確保項目建設過程的高效進行。總體采用建設-運營-移交方式（BOT）作為項目運作方式，由政府和社會資本共同組成PPP項目公司，負責項目建設、管理、運營維護等工作，并按合同約定分配收益。實現政府與社會資本共同擔責和利潤共享。合同期限包含建設期與收費期，建設期采用發改委批復的工期。PPP融資流程如圖1所示。

圖1 項目PPP融資流程圖

項目融資的具體流程包括：①政府根據項目規劃與可行性論證結果，設定合作條件、特許經營權，吸引社會資本，采用招投標方式組間項目公司（SPV）；②經過政府擔保，以及金融機構協商，確保SPV能夠順利獲得融資貸款；③政府根據測算結果，為SPV公司提供資金補助，授予SPV公司特許經營權，獲得剩余資金來源，確保項目順利實施；④在建設過程中，考慮未來經濟發展和可能對項目運行造成影響的風險因素，綜合測算項目收費標準和收費天數。在合理情況下，可通過降低收費標準或收費年限，確保公路服務質量。

2.4 PPP融資風險管控

PPP融資模式的風險分配原則主要包括：①風險分配最優化原則，并非以政府風險最優化為目的，應實現政府與社會資本之間的風險合理分配，在風險轉移水平的區間內，存在最優水平，能夠實現項目可實現價值最大化目標。不恰當的風險分配機制則會導致合作關系失敗，應綜合考慮項目性質、各方單位風險管理優勢、已有項目風險分配機制、公共利益等多方面因素，制定風險分配機制；②風險收益對等原則，參與方承擔的風險要與其收益對等，只有讓高風險方獲得較高的預期收益，風險分配在具有實踐意義；③風險可控原則，由于PPP項目周期較長，在對風險進行預估和風險防控措施制定過程中，應確保風險評估的全面性，同時明確風險失控可能給項目帶來的影響和損失。充分考慮各參與方的風險承受能力，避免高速公路公共服務水平受到影響。

3 結束語

綜上所述，PPP建設模式在高速公路項目融資決策中的應用可以發揮多方主體的協同作用，提高融資決策的合理性，確保項目建設過程的順利進行。在此基礎上，通過合理設計PPP項目決策模式和運行模式，合理分配項目風險，可以充分發揮各方主體作用，提高項目參與的積極性，實現工程效益最大化目標，提高公共服務水平。

[1]蒲躍華.高速公路PPP建設模式項目融資決策研究[D].長安大學，2017.

[2]張麗英，張秋生.高速公路項目融資決策支持系統的總體設計[J].交通財會，2007（02）：4～8.