濟南市投融資體制改革歷程、成就與現實思考

趙婷婷

摘 要：自2005年以來，濟南市經歷了三次重大的投融資體制改革歷程。多年來的投融資體制改革取得了諸多改革成效，包括投融資管理體制進一步完善，投融資能力持續增強等。然而改革和發展進程中仍存在一些不可回避的問題，仍需從完善投資政策、創新投資管理方式、促進新投融資平臺企業做大做強做優、積極拓寬融資渠道等方面進一步深化投融資體制改革，為推進新舊動能轉換、促進“四個中心”建設提供強勁動力。

關鍵詞：濟南；投融資體制改革；歷程

伴隨市場經濟飛速發展和社會主義市場經濟制度不斷完善，濟南市逐步加快投融資體制改革步伐。多年來的投融資體制改革取得了諸多改革成效，我市投融資管理體制進一步完善，投融資能力持續增強。然而改革和發展進程中仍存在一些不可回避的問題，接下來仍需以打造四個中心、建設現代泉城為目標，以創新投融資體制機制為突破口，進一步深化投融資體制改革，為全面提高全市投融資效率、促進經濟社會持續健康發展提供動力與保障。

一、我市投融資體制改革歷程

總體來看，改革歷程可以分為三個階段。

（一）第一階段：2005年—2011年

2005年7月，為加強政府投融資管理，提高資金使用效益，防范財政風險，濟南市出臺《濟南市人民政府關于政府投融資管理體制改革的意見》，對政府投融資管理體制進行了首次系統性改革。改革內容主要是從加強政府債務管理、強化借貸還款責任、統一管理政府建設資金、促進事業單位改革以及提高資金使用效益等多角度出發，成立市政府投融資管理領導小組，作為政府投融資管理的決策層。這之后成立了5家投融資管理中心，包括濟南市政府投融資管理中心、濟南市城市建設投融資管理中心、濟南市西區投融資管理中心、濟南市舊城改造投融資管理中心、濟南市小清河投融資管理中心，同時組建濟南市國有資產運營有限企業、濟南市城市建設投資有限企業、濟南市西區建設投資有限企業、濟南市舊城改造投資運營有限企業、濟南市小清河開發建設投資有限企業5家平臺企業，與投融資管理中心一套機構、兩個牌子。作為政府的投融資平臺，其直接隸屬政府管理，承擔著政府授權范圍內的規劃、建設、投資和融資職責，其中市級5家平臺企業全部為正局級全額事業單位。從融資形式看，除市城市建設投融資管理中心發行的企業債券由政府提供承諾擔保書外，主要是政府信用貸款，并利用政府土地預期收益作為還款主要來源。

這一階段的改革，建立了“決策、執行、監督”三權分離的管理體制和“自求平衡、良性循環、滾動發展”的運行機制。各融資平臺企業積極開展融資工作，為濟南市政府全面完成省市重點工程項目，促進省城現代化建設提供了制度和資金保障。

（二）第二階段：2011年—2017年

為認真貫徹國務院加強地方政府融資平臺企業管理的要求，切實防范和化解財政金融風險，2011年9月，濟南市出臺《濟南市人民政府關于印發濟南市投融資平臺企業改革實施方案的通知》，推動全市5家投融資平臺企業實施市場化改革。改革內容主要包括五大方面。一是對5大平臺進行整合和企業制改革。將原有的5家平臺企業整合組建為濟南城市建設投資集團有限企業、濟南西城投資開發集團有限企業、濟南舊城開發投資集團有限企業、濟南濱河新區建設投資集團有限企業4個企業。改變4家平臺原有一套機構兩個牌子的現狀，暫時保留5家中心的事業牌子，將平臺由全額撥款的事業單位改革成具有獨立法人資格的國有獨資企業，由市國資委代表政府行使國有資本的出資人職責。市政府明確企業主營業務，充實企業資本金，注入經營性優質資產，優化資本結構，深化產權改革，完善企業法人治理結構和激勵約束機制，不斷做大、做實、做強企業。二是加強人員管理。凍結改制企業現有事業編制人員及身份，實行老人老辦法，新人新辦法，現有在編人員保留事業身份，由改制后企業承接現有全部人員，依法簽訂《勞動合同》，建立企業化的用工和分配制度。三是合理界定改制企業業務范圍。在現有城市建設格局相對不變的情況下，改制企業主要業務范圍包括：受政府委托具體實施集體土地征收，國有土地收購和熟化等相關工作；承擔政府公益性項目建設；進行資產運營；從事房地產經營開發。四是完善債務管理體制，對于存量債務，按照“誰建設、誰受益、誰還款”的原則進行清理、移交、分解到具體用款單位，實現借、用、還主體一致。五是完善企業法人治理結構和激勵約束機制。改革后，改制企業實行國有獨資企業管理體制。按照新《企業法》的要求，規范企業章程，建立程序規范、決策高效、運營有力、監督到位的企業法人治理結構和激勵約束機制。2011年11月，濟南市政府投融資管理辦公室成立，對4大集團行使國有資產出資人管理權。2012年1月，四大投資集團正式掛牌，四大投融資平臺全部由事業單位“變身”為企業。至此，濟南市政府投融資體制改革框架基本建立。

這一階段的改革，在整合原有融資平臺企業的基礎上，推動融資平臺企業市場化改革，使其由原來單純的融資載體轉變為有優質資產、主營業務、現金流循環、融資能力和償債實力的“借用還”一體的集團企業，真正成為自主經營、自負盈虧、獨立承擔民事責任的市場主體，確保國有資產保值增值，更好地發揮保障城市建設的作用。

（三）第三階段：2017年至今

為進一步深化投融資體制改革，提升國有資本、國有資產統籌運營能力，實現政企分開、政資分開，做大做強投融資平臺，2017年5月，濟南市發布《濟南市市級投融資平臺整合調整方案》，新一輪投融資管理運行體制改革啟動。改革的主要內容就是對原有的投融資平臺進行功能性整合，一是突出城市投資功能，將濟南舊城開發投資集團、濟南城市建設投資集團合并組建城市投資集團；二是突出城市建設功能，將濟南西城投資開發集團、濟南濱河新區建設投資集團合并組建城市建設集團；三是突出服務實體經濟發展功能，保留產業發展投資集團；四是突出單一公共服務功能，保留軌道交通集團；五是突出金融功能，成立金融控股集團；六是突出行業管理功能，成立文旅發展集團。綜合來看，此次改革核心在于充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，改革重點放在了對于投融資平臺企業的進一步市場化、規范化調整。

通過功能性整合，濟南投融資體制已初步形成按照功能劃分的投融資平臺發展理念與基本框架，通過全市通盤考慮明確各投融資平臺功能定位，形成各司其職、各負其責、互為補充、合力推進的投融資體系格局，將為全市城市建設與產業發展提供更為專業、高效、成熟、經濟的投融資服務。

二、我市投融資體制改革成效顯著

（一）投融資平臺市場化水平不斷提高

一是引導平臺企業積極探索建立投融資市場化機制。通過對市級各平臺債務規模、結構與其儲備土地存量匹配情況進行對比分析、梳理、評估，針對全市城建債務總體情況和風險現狀，鼓勵改制企業運用市場化方式經營基礎設施建設項目、大型公益性項目、國有土地收購和熟化等工作，既調動各集團的積極性，又明確了政府重點項目投資來源，防止重建設、輕管理，資金來源不落實的政企職責不分的局面出現。二是促進各集團建立了“自求平衡、良性循環、滾動發展”的集團運行機制。各集團根據承擔的建設項目自行舉債，實現借用還一體化，形成債務是企業法人債務，責任主體是集團企業，既強化了各集團效率建設的自我管理，也為防范財政金融風險奠定了良好基礎。通過市場化改革，四大投資集團企業由過去行使代表政府統一對外融資、統一管理政府項目投資以及國有資產授權管理等職能的事業單位，順利轉變為集投資、融資、建設、運營為一體的集團企業，是自主經營、自負盈虧、獨立承擔民事責任的市場主體。這是地方投融資平臺作為重要的建設融資模式在新形勢下改革和轉型的重要方向，也是多年來濟南市投融資體制改革的一個重要內容與成效。

（二）投融資平臺融資能力不斷增強

一是鼓勵改制企業靈活運用企業債券、股權融資、信托計劃等融資渠道，創新直接融資方式，擴大直接融資規模；鼓勵企業通過兼并、重組、收購等方式壯大自身實力。二是進一步強化企業的土地熟化和儲備功能，通過土地捆綁、合資合作等多種方式，引進社會資本參與征收熟化，土地儲備、整理和開發工作。三是積極嘗試采用BT（建設-轉讓）、BOT（建設-運營-轉讓）、TOT（轉讓-運營-轉讓）和PPP（政府項目與民間合作）等多種方式，加快城建項目的融資創新。四是在調研評估基礎上，采取注入資金、資產等措施，促進各集團企業資產規模不斷增長擴大，資產結構不斷優化，負債率大大降低，已達到銀行融資資產負債率不得高于80%的條件。豐富的資金來源、多元化的融資形式與各種新型融資工具帶來了政府投資規模的不斷提高，特別是近幾年來政府投資保持加速增長態勢，項目數量和項目規模均有較大提升，為全市基礎設施公用事業發展與城鎮化建設做出了重要貢獻。

（三）投融資管理體制機制更加完善

一是由市政府投融資管理辦公室根據政府授權代市財政履行出資人職責，建立了程序科學、運作規范、監管嚴格的政府投融資管理體制機制。市投融資辦根據政府項目投資計劃，及時編制和下達政府投融資計劃，明確投資、融資和國有資產保值增值任務，不斷完善政府決策機制。二是各集團作為執行層，按照下達計劃及時進行土地熟化、項目建設和資產運營。三是向每個集團派駐監事會主席，完善企業法人治理結構，建立派駐監事會主席制度，搭建出資人和出資企業聯系橋梁。四是與出資人日常監管密切結合，內部監督與外部監管形成合力，規范企業重大決策、對外投資和資產處置行為，維護出資人利益，不斷完善監督機制。五是實行年薪制，對集團負責人年度經營業績進行考核，對工資總額進行控制，不斷完善激勵獎懲機制，有效調動積極性。決策、執行、監督和獎懲機制融為一體，各環節職責分明、管理科學，進一步完善了投融資管理體制機制。

（四）投融資監管模式趨于成熟

一是在融資決策方面，市縣兩級政府都建立了政府主要領導任組長、政府相關部門負責人參加的政府投融資管理領導小組，加強對政府投融資工作的領導。二是在制度建設方面，相繼制定了《濟南市政府投融資計劃管理辦法》、《濟南市政府投融資建設項目審計監督辦法》、《濟南市政府投融資資產管理辦法》、《濟南市政府投融資監督辦法》、《濟南市政府投融資財務監察工作規程》等規章制度，保障了政府投融資平臺科學規范運營。三是在規范資金使用和會計核算方面，通過建立政府投融資統一會計核算體系，規范了融資和資金使用流程，明確了全市政府投融資會計核算主體，統一了核算口徑，滿足了各平臺日常核算的需要，達到市有關部門實施監控資金和控制風險的要求。四是在項目建設資金管理方面，監察、財政、審計等部門成立聯合審計辦公室對項目建設全過程跟蹤審計，市財政局派兩名副局級干部擔任市級平臺企業的財務監察專員。各縣（市）區及濟南高新區也根據本地實際，通過強化預算執行管理，實行全方位、全過程監督，有效控制成本，減少資金浪費，防止違法違規行為，杜絕不合理開支。全市基本建立了“決策科學、操作規范、監管有力”的政府投融資運營監管體系，投融資管理工作重心逐步從事前審批轉向過程服務和事中事后監管。

三、我市投融資體制仍面臨的問題與對策思考

（一）我市投融資體制仍面臨的問題

前期投融資體制改革成效非常顯著。但在改革和發展進程中，也存在一定困難和問題，成為制約經濟發展活力的重要掣肘。一是投融資活動中政府職能轉變不到位。在“十三五”時期深化供給側結構性改革、加快政府職能轉變的大背景下，投融資體制改革的核心內容是促進政企分開，更好發揮政府作用，但我市政府缺位、越位現象并存，一定程度上阻礙了政府投融資活動的效率化與專業化。二是投融資平臺運營管理仍缺乏規范性。投融資平臺是地方政府加快城市開發建設、推進經濟社會發展的重要力量，但在政府職能尚未實現全面轉變情況下，投融資平臺既受到政府部門的不合理干預，又缺乏自我改革的內生動力，因此多年來在運營管理中缺乏規范性，在資本運作、治理結構、經營管理等方面均積累了不少問題。三是投融資平臺的功能性整合將面臨多重挑戰。一方面，融資平臺的功能性整合仍需解決部分歷史遺留問題，包括整合之前已經形成的負債如何實現順利過渡，平臺企業舊有的管理理念、運行機制、企業文化等方面如何進行適應性調整等。另一方面，融資平臺的功能性整合將帶來新的難題，比如整合之后原有的未完成投資項目將面臨持續資金注入與持續建設的資金壓力等。四是多元化融資體系尚未完全建立。目前來看，政府投融資活動對傳統融資平臺仍然存有依賴性，而隨著全國信貸收緊、監管更為嚴格化規范化，這種依賴傳統融資平臺的政府融資將逐漸遭遇瓶頸。與此同時，當前融資渠道拓展性與創新性不足，地方政府債券規模較小，融資渠道的創新性嘗試較少，難以形成對全市發展建設的充分資金支撐。

（二）我市進一步深化投融資體制改革的思路

以打造四個中心、建設現代泉城為目標，以創新投融資體制機制為突破口，完善投融資政策，拓寬投融資渠道，優化投融資模式，著力構建城鄉發展投融資體系，為全面提高全市投融資效率、促進經濟社會持續健康發展提供動力與保障。

1.完善投資政策

一是完善簡政放權政策。以放開準入為主線，打破各種隱形障礙。進一步取消和減少前置審批條件和審批事項，做好與中央、省級同步下放審批權限工作，不斷提升基層政府能力素質，確保順利承接。同時，逐步明確地方政府投資范圍，建立政府投資范圍定期評估調整機制。二是完善項目服務政策。完善項目儲備政策，構建項目服務的政策體系與激勵機制，提高項目服務力度。逐步完善民間資本參與城鎮建設與產業發展的政策規則和制度體系，通過研究制定科學的融資管理、投資回報、風險管控等制度，強化項目可行性論證機制，提高政府投資服務質量和效益，對優質民間資本形成鼓勵和吸引。三是完善投資激勵政策。完善民間資本參與城鎮建設與產業發展的合作機制，以較好的回報率作鼓勵，對社會資本形成利益驅動。

2.創新投資管理方式

一是充實項目投融資對接策略，促進優質投資項目與優質資本的“雙優結合”。通過構建投融資信息系統平臺、提供路演推介載體平臺等方式，促進投融資雙方充分交流考察投資價值、融資需求等，實現擇優匹配。二是依托互聯網信息技術，實現政府投資項目庫網上一體化管理。通過統一納入政府投資項目庫，可以實現按照輕重緩急進行合理排序，進行滾動管理，提高項目管理效率。三是建立網上跟蹤服務制度，全面掌握項目建設特別是重點項目建設工作的進展，利用掌握的國家政策、產業政策和市場準入等方面的優勢，及時向項目單位提供最優最佳的方向性選擇，促進項目能夠最快最短的時間內進行建設，搶占市場先機，不斷推進項目建設工作有序、穩步開展，盡快實現經濟社會效益，促進全市經濟發展。

3.促進新投融資平臺企業做大做強做優

一是有序解決功能性整合后的遺留問題。一方面，充分論證、協調債務的平穩過度問題，嚴格按照存量債務協議約定償還，嚴格防止轉嫁償債責任和逃廢債務，同時建立系統、規范、長效的償債機制，對償債壓力較大的新平臺企業采取一次性財政補助、貸款貼息、注入優質現金流或債轉股等方式實現解困。另一方面，積極穩妥解決未完成建設項目的后期資金保障問題，特別是一些建設周期長、投入大、收益較低的準公益類和公益類項目，應重新明確各項目建設責任主體，及時做好功能性整合后的項目銜接工作。二是穩步推進新投融資平臺企業規范化、市場化發展。制定平臺企業功能性發展戰略，完善企業法人治理結構，促進平臺企業市場化經營，提高經營效率與盈利能力，促進平臺公司的高效規范運行和可持續性發展。

4.積極拓寬融資渠道

一是積極推廣運用政府和社會資本合作模式，推動投資主體多元化。通過采取BOT、BTO、BOO、BOOT、ABS等公私合作、股權合作的投資模式，鼓勵、支持和引導社會資本平等參與項目的投資與運營，努力實現投資主體多元化、資金來源社會化、經營機制市場化、管理方式科學化，以此解決重大基礎設施和市政工程建設領域存在的資金緊缺、機制僵化等突出問題。二是創新市場化融資手段。可以依托新投融資平臺企業，積極發展項目收益債及可轉換債券、永續票據等股債結合產品；推進基礎設施資產證券化試點，最大限度地實現城市公共資源效用最大化；探索創新信貸服務，支持開展排污權、收費權、集體林權、特許經營權、購買服務協議預期收益、集體土地承包經營權質押貸款等擔保創新類貸款業務。三是秉持開放型融資理念，借助我市構建開放型經濟新體制的大趨勢吸引市外資金與境外直接投資。推動金融控股集團的金融業務向國際化發展，扶持、鼓勵有一定經濟實力的企業到境外上市，支持中外資金融機構與類金融機構深化股權、業務等方面的戰略合作。