歐盟職業安全健康體系綜述與啟示

吳大明

(國家安全生產監督管理總局信息研究院，北京市朝陽區，100029)

研究顯示，歐盟每年因工傷和職業病造成的經濟損失高達47.6萬億歐元，占全球因此造成經濟損失總額的17.8%。為有效應對和解決職業安全健康問題，歐盟及其成員國政府一直重視職業安全健康發展，通過加強立法、監管、統計、科研、宣傳和教育等方式，不斷推進歐盟職業安全健康體系的完善與進步，取得了顯著成效，并總結了豐富的經驗。目前，國內學者對于歐盟層面職業安全健康體系的研究仍較為籠統，且缺少對最近歐盟層面職業安全健康體系的系統總結和分析。

1 歐盟職業安全健康整體水平

2015年，歐盟職業安全健康發生死亡事故3841起(28個成員國數據)，比2006年減少了1879起(27成員國數據，不包含克羅地亞)，下降了32.8%。職業健康方面，職業病問題突出，每年在職員工僅新發癌癥患者就達到160萬人。從《2015年歐洲工作環境調查》來看，18%的員工報告稱慢性疾病的持續治療超過半年以上，6%的企業員工報告稱存在心理健康問題，因職業病和相關疾病造成缺勤5 d以上的員工占比達28%。整體來說，歐盟作業場所生產安全事故得到了有效的控制。而職業健康方面，由于職業病發病是一個長期累積的過程以及新形勢下存在新的職業健康問題凸顯等原因，未來一段時間內歐盟職業健康將面臨嚴峻的考驗。

2 歐盟職業安全健康法律法規體系

2.1 歐盟法律法規體系概況

一般來說，歐盟法律法規的根本是《歐洲煤鋼共同體條約》、《歐洲原子能共同體條約》、《歐洲經濟共同體條約》、《歐洲聯盟條約》(即馬斯特里赫特條約)和其他歐盟國家共同簽署的相關條約。以上條約賦予了歐盟主要立法機構(歐盟委員會、歐盟理事會和歐洲議會)關于立法的相關權利，即：歐盟委員會提出立法，歐盟理事會進行成員國間的利益協調并決策，歐洲議會對法規進行審查并提供咨詢。

目前，歐盟立法機構頒布的法律法規總體上可以分為以下4類：具有普遍約束力的條例，可直接在歐盟成員國實施；具有目標導向型的指令，要求成員國遵守指令設定的目標，但不對達成該目標的過程進行約束；特定對象型的決定，對其針對的對象進行約束；非強制型的指南和意見，沒有強制的約束力，但對于解釋法律法規和遵守相關要求具有重要的指導意義。另外，受普通法律體系的影響，歐盟法院的相關判例也是歐盟法律法規的重要組成部分。總體上來說，歐盟立法機構頒布的法律效力要高于各成員國本國制定的法律，成員國的法律不能與歐盟法律相抵觸。

2.2 歐盟職業安全健康法律法規體系概況

《歐盟運行條約》及前期的相關條約(如《歐洲經濟共同體條約》等)是歐盟職業安全健康立法的基礎，這些條約對改善作業環境和保障員工安全健康作出了規定，并賦予歐洲議會、歐盟理事會和歐盟委員會在制定職業安全健康指令等方面的權利。1989年，歐洲共同體頒布了《職業安全健康框架指令》(89/391/EEC，以下簡稱《框架指令》)，對職業安全健康的一般準則作出了最基本的規定。《框架指令》分為4個部分(共19節)，規定了職業安全健康的一般原則，并對企業和員工的職業安全健康權利和義務提出了基本要求。雖然它在法律層級上比歐盟條約低，但它為歐盟其他職業安全健康指令的制定明確了框架和范圍，具有重要意義。

在《歐盟運行條約》和《框架指令》的基礎上，歐盟頒布了一系列關于職業安全健康的條例和指令，規定了歐盟成員國應達到的職業安全健康標準。同時，為了更好地落實各項條例和指令，歐盟也頒布了相應的配套指南。總體來說，可以將各項條例和指令分為作業場所防護相關、化學暴露、物理暴露、生物暴露、個人身心、特殊行業與員工等6個方面，以及與這6個方面相關的條例和指令，具體見表1。

表1 歐盟職業安全健康相關條例、指令和指南

2.3 歐盟職業安全健康標準

目前，歐盟層面的標準屬于協調標準，它是在歐盟與成員國就相關目標達成一致的協調產物。在職業安全健康方面，歐盟標準主要側重產品和設備設施的流通，如危險化學品的流通以及符合職業安全健康要求的相關產品的流通。

2.4 歐盟職業安全健康法規的特點

通過對歐盟職業安全健康法規體系的分析，可以發現其特點主要如下：

(1)對于與職業安全健康相關性較大的因素，如使用和影響范圍較大的基本產品，歐盟會采取直接以頒布條例的方式對成員國進行直接約束，例如1272/2008和1907/2006。

(2)對于一般作業場所職業安全健康的問題，歐盟會通過指令的方式設立職業安全健康的最基本要求，例如2009/104/EC、92/58/EEC和2016/425等都對歐盟成員國應達成相關最低標準給出了明確的規定。

(3)由于一些行業領域和作業方式的特殊性(如危險化學品和流動作業)，促使指令的制定要綜合考慮更多的影響因素，才能實現較強的指令應用性，例如2008/68/EC 和92/29/EEC。

另外，從近些年歐盟職業安全健康法律法規的發展趨勢來看，主要變化有：職業安全健康法律法規不斷嚴格和完善；隨著歐洲一體化的推進和成員國差距的縮小，歐盟層面上逐步用條例取代了協調性指令，例如2016/425取代了89/686/EEC，2016/426取代了2009/142/EC；新型職業安全健康問題驅使歐盟在未來一段時間內增補對新問題的立法，如針對3D打印技術職業安全健康的立法等。

毫無疑問，歐盟職業安全健康法律法規對于推動歐盟各成員國職業安全健康發展起到了巨大的作用。2017年12月歐盟發布的《歐盟職業安全健康指令立法后評估》報告指出，在《框架指令》和23個相關職業安全健康指令頒布后，歐盟成員國都將相關要求納入到本國職業安全健康法律法規體系中，并實現了《框架指令》中所設定的職業安全健康目標。同時，歐盟層面的職業安全健康法律法規(如2014/29/EU和相關的標準)的設立，也使相關產品設備及技術等在歐盟成員國之間的流通成為現實，打破了由于各國職業安全健康法規不同而導致的設備產品和技術流通不暢的壁壘，進一步促進了歐盟成員國之間的深度融合。

3 歐盟職業安全健康主要機構及職能

從歐盟層面上來看，與職業安全健康有關的部門和機構主要有3個，即歐盟委員會就業、社會事務和包容總司(DG-EMPL)、歐盟職業安全健康局(EU-OSHA)和歐洲改善生活與工作條件基金會(Eurofound)，由于Eurofound涉及職業安全健康方面相對較少，因此本文著重對DG-EMPL和EU-OSHA進行總結和分析。

3.1 DG-EMPL組織機構及職責

DG-EMPL是歐盟委員會的組成部門，是歐盟層面職業安全健康管理決策的政府部門，有5個方面的主要職責：通過“歐盟就業戰略”和歐洲社會基金創造更多的就業機會；協調歐盟成員國之間的勞工流動和跨國社保；通過多方對話和提高最低作業條件標準促進勞工流動；通過社保改革、人口統計和社會發展消除貧困和歧視，促進社會融合；完成歐盟委員會年度工作計劃指定的應優先完成的工作任務。目前，DG-EMPL下轄8個司，其中勞工司的健康和安全處負責職業安全健康相關工作。另外，DG-EMPL有3個職業安全健康咨詢委員會，即工作安全與衛生咨詢委員會(ACSH)、歐盟職業暴露限值科學委員會(SCOEL)和高級勞工監察委員會(SLIC)，它們為DG-EMPL及歐盟委員會開展職業安全健康相關工作提供信息和科學技術支撐。

3.1.1 ACSH概況及職能

ACSH于2003年成立，旨在進一步簡化和規范職業安全健康領域的咨詢過程。ACSH的前身是1956年成立的煤礦與礦山開采安全健康委員會和1974年成立的安全、衛生與健康保護咨詢委員會。ACSH下設專業的工作組，如礦山開采常設工作組(SWP)、作業場所化學品工作組、歐盟戰略框架、國家戰略和ACSH工作計劃工作組等。工作組負責處理與其相關的技術問題，并編寫意見草案提交ACSH。

ACSH的主要職責是協助DG-EMPL組織、實施和評估職業安全健康相關活動，主要包括：就歐盟委員會在職業安全健康領域開展相關舉措提出意見(如起草立法、歐盟戰略及政策建議書)；協助DG-EMPL明確優先制定的職業安全健康政策并制定相應的計劃和戰略；協助DG-EMPL組織開展歐盟與成員國、成員國之間和利益相關方的職業安全健康建議、意見和經驗等交流會。

3.1.2 SCOEL概況及職能

SCOEL于1995年成立，旨在評估化學品職業接觸暴露對健康的潛在影響。其主要職責有：協助DG-EMPL開展相關職業安全健康工作；對危險化學品相關資料進行深入研究分析；確保DG-EMPL關于職業安全健康政策、決定和措施的科學合理。同時，SCOEL還為DG-EMPL提供最新的化學品職業暴露數據和暴露極限建議值，進而為歐盟委員會加強作業場所化學品接觸限值管理，以及落實98/24/EC和2004/37/EC提供依據。2014年，根據歐盟委員會《成立歐盟化學品職業暴露限值科學委員會決定》(2014/113/EU)要求，SCOEL重新組建了更加專業的專家隊伍。

3.1.3 SLIC概況及職能

1995年，SLIC的成立協助監察歐盟委員會就歐盟法規在成員國層面的落實情況。委員會由歐盟成員國的勞工監察部門代表組成，下設不同領域的法規工作組，如機器設備組、危險物品組和SLIC工作審查組等。SLIC的主要職責有：確定職業安全健康勞工監察準則，并對成員國落實情況進行評估；增進成員國對不同國家勞工監察法律框架、制度和方法的相互了解和認識；開展成員國勞工監察部門信息交流及在貫徹落實歐盟職業安全健康指令方面的經驗交流；推進不同成員國間的勞工監察員交流計劃并開展監察員培訓計劃；建立高效可靠的勞工監察部門之間的職業安全健康信息交換系統；與非歐盟成員國家的勞工監察部門合作，解決跨境勞工問題；研究歐盟其他政策對歐盟勞工職業安全健康監察可能產生的影響。

3.2 EU-OSHA組織機構及職責

EU-OSHA是獨立于歐盟議會、歐盟理事會和歐盟委員會之外的一個“分散化”政府機構，具有獨立的法人，是歐盟層面上的職業安全健康服務部門。在“分散化”的制度模式下，歐盟層面的職業安全健康管理實現了決策與服務的相對分離。作為歐盟職業安全健康決策的服務者，EU-OSHA為歐盟委員會等政策制定和決策部門提供信息支撐，同時也負責政策的貫徹落實。

3.2.1 機構框架

EU-OSHA于1994年成立，總部位于西班牙的畢爾巴鄂，在職員工67人。EU-OSHA實行理事會制，理事會委員由歐盟委員會代表、成員國政府代表、企業代表和員工代表4方組成，其中，歐盟委員會代表由歐盟委員會任命，成員國政府代表、企業代表和員工代表由ACSH的委員或候補委員擔任，經歐盟理事會批準任命，委員任職時間為3年。理事會設主席1名，副主席3名，經理事會委員選舉產生。同時，為了兼顧政府、企業和員工的三方利益，主席和副主席每年輪值一次。理事會的常設機構為理事局，由主席和副主席等11名代表組成，負責理事會日常權利的行使。EU-OSHA在成員國設立了國家協調中心，作為歐盟與成員國雙邊溝通和交流的紐帶。目前，EU-OSHA下設交流和促進部、預防和研究部、資源和服務中心以及網絡秘書處4個部門。另外，EU-OSHA還有一個專業的咨詢小組，為EU-OSHA相關工作的開展提供戰略指導和工作信息反饋。

3.2.2 主要職能

EU-OSHA是歐盟職業安全健康信息機構，主要職責為圍繞歐盟委員會職業安全健康戰略框架及落實開展相關工作。目前的工作任務是推進《歐盟委員會工作安全與健康戰略框架2014-2020》和歐盟相關戰略計劃(如《歐盟2020戰略》)的落實，倡導風險防范文化，改善歐洲的工作條件，在歐盟范圍內營造更加安全健康的作業場所，實現政府、企業和員工的三方共贏。

3.2.3 開展工作的方式

EU-OSHA工作的開展主要有4個途徑：發起職業安全健康活動，宣傳職業安全健康政策和信息，提高人們對職業安全健康的重視；開展風險防范工作，通過相關應用工具的設計和推廣，為中小微企業開展作業場所職業安全健康風險評估提供幫助，并分享宣傳企業職業安全健康實踐經驗；與政府及相關機構合作，建立合作伙伴關系；開展科學研究工作，識別和評估作業場所職業安全健康新風險，推進職業安全健康教育、公共衛生和研究一體化。

3.2.4 目前開展的主要工作

目前，EU-OSHA重點開展的工作有4個方面：

(1)作業場所職業安全健康活動，通過職業安全健康信息分享和管理工具使用，幫助企業提高職業安全健康水平。活動中設有職業安全健康最佳實踐獎和作業場所健康影像獎，用于鼓勵職業安全健康工作完成優異的企業和為普及職業安全健康作出貢獻的影片。

(2)網絡信息系統，包括在線交互風險評估系統(OiRA)和職業安全健康在線百科全書(OSHwiki)。OiRA是2009年EU-OSHA開發的一款免費幫助小微企業實現職業安全健康風險評估的軟件工具，企業通過該軟件可以實現風險自評估和改進。OSHwiki是由EU-OSHA創建的在線職業安全健康信息查閱、關注和分享平臺，有12個大的主題分類，涉及職業安全健康概況、管理與組織、事故預防和控制戰略等方面。

(3)科學研究工作，一方面開展企業職業安全健康新型風險調查研究項目(ESENER)。ESENER是由EU-OSHA發起的一項針對歐盟作業場所職業安全健康管理實踐和風險的長期調查研究項目，即通過對歐盟企業及相關機構的問卷調查，來分析和發現作業場所的職業安全健康風險和管理經驗，并著重關注員工心理風險(如壓力、欺凌和騷擾)、企業職業安全健康管理驅動和阻礙因素、員工參加職業安全健康實踐等。另外，開展前瞻職業安全健康項目研究，以應對新技術、新設備和新物質應用帶來的職業安全健康風險，以及相應的勞動力市場機構的變化對于就業和工作方式的沖擊，為歐盟政策決策提供參考。

(4)納波系列影片，以卡通人物納波為主角制作的一系列有關職業安全健康題材的卡通影視宣傳片，通過納波在工作中經歷的職業安全健康事件，向公眾展示職業安全健康經驗教訓和應對措施。

3.3 歐盟職業安全健康組織機構特點

歐盟職業安全健康組織機構的特點包括：更加側重職業安全健康法規的落實和推廣，從DG-EMPL和EU-OSHA的職能來看，其主要工作任務是推進歐盟職業安全健康法規在成員國的落實，幫助成員國更好的將歐盟層面的法規納入到本國的法律法規體系中去；機構的組成由利益相關的多方組成，各方代表可從各自的角度出發提出問題，在保障權益的同時更能提高決策的科學性和準確性；非常重視職業安全健康科學研究，DG-EMPL下屬的3個委員會和EU-OSHA研究部的大多數工作都是圍繞著組織專家開展職業安全健康科學研究，為歐盟層面的科學決策提供支撐；大力開展交流合作與宣傳教育，協助歐盟成員國在國家層面上落實職業安全健康的要求，幫助歐盟企業提高職業安全健康水平。

4 歐盟職業安全健康統計

在歐盟，職業安全健康統計工作由歐盟統計局(Eurostat)負責，歐盟統計局是歐盟委員會的組成部門，總部位于盧森堡。Eurostat的主要工作是與成員國合作，對成員國的統計數據進行整體的歸納和總結，并向歐盟委員會提供歐盟層面的統計情況。整體上來說，歐盟層面的職業安全健康統計范圍很大，幾乎包括了職業安全健康相關的所有信息，如企業信息、勞動者信息和醫療衛生等。

4.1 職業安全健康統計法律法規基礎

歐盟職業安全健康統計的法律基礎是《歐盟運行條約》中153節對于改善環境和保障員工安全健康的規定，即歐盟可采取相關措施(如信息統計)來更好地促進職業安全健康發展。2008年12月，歐洲議會和歐盟理事會明確了歐盟職業安全健康領域統計的宗旨，即通過統計數據來增進歐盟成員國對歐盟在公共衛生和職業安全健康開展相關行動進展的了解，同時指出應從5個方面來落實條例規定，包括：健康狀況與其影響因素統計；衛生保健統計(已于2015年頒布了《關于衛生保健支出和財政統計條例》(2015/359))；死亡原因統計(已于2011年頒布了《關于死亡原因統計條例》(328/2011))；生產經營事故統計(已于2011年頒布了《關于生產經營事故統計條例》(349/2011))；職業病、工作相關疾病和健康等統計。

4.2 作業場所事故統計

框架指令要求企業負責人對缺勤3 d以上的事故進行記錄、上報和保存事故清單。為了落實框架指令的要求，歐盟于1990年啟動了“歐盟作業場所事故統計”項目(ESAW)，對死亡事故和缺勤2天以上的事故進行統計。2001年，Eurostat和DG-EMPL聯合發布了開展ESAW的方法。

4.2.1 統計范圍

ESAW將統計事故定義為工作中發生人身傷害或精神傷害的意外事件，導致人員死亡(事故發生后1年內的統計數據)或缺勤3 d以上，包括：急性中毒；他人故意傷害；工作期間在作業場所外發生的因公事故。統計對象包括企業員工、家庭作坊人員、自雇業者和學生(與生產作業相關的)。統計的指標為事故起數和10萬名從業人員事故率。

4.2.2 統計內容和記錄

為了最大限度的發揮統計工作的作用，ESAW對具體統計內容作了明確的規定，主要包括時間、地點、作業環境、企業基本信息、員工基本信息和作業情況等。同時，考慮到歐盟成員國國家層面統計數據的采集、歸類和對比，以國際勞工組織(ILO)的《國際就業狀況分類》(ICSE-93)為基礎，ESAW對具體的統計項目進行編碼，企業按編碼對事故的每個統計內容進行記錄和上報，統計部門按此進行統計歸類，大幅度提高了統計的效率。例如，對就業狀態的編碼分類有14類，編碼400表示家庭作坊人員；對企業規模的編碼分類有7類，編碼3表示企業規模為50-249人；對受傷部位的編碼分類有9類共計41個小項，編碼15表示頭部受傷。

4.3 作業場所職業病統計

由于歐盟各成員國家的經濟發展水平不同和職業病統計范圍的差異，造成了歐盟整體職業病統計數據獲取的困難以及成員國之間數據對比的障礙。1999-2000年，由芬蘭職業安全健康研究院承擔的名為“歐盟職業病統計”項目(EODS)，首次對歐盟成員國職業病統計范圍等作了比較系統的研究，并對相關職業病進行了編碼(例如肺水腫的編碼為J681)，方便了職業病統計和對比，推進了各成員國職業病統計規范化工作的進展。目前，歐盟層面的作業場所職業病統計數據一般來自Eurostat和相關機構組織的調查研究。

4.4 歐盟職業安全健康統計特點

通過分析可以看出歐盟層面職業安全健康統計的主要特點有以下3個方面：統計的范圍更大，在對職業安全健康統計的同時，還對工作相關疾病和醫療保健統計，為政府決策和科學研究提供了更多的基礎數據；統計系統的規范化，如ESAW和 EODS的編碼設計極大的方便了成員國對于數據的收集和歸類；統計系統的實用性較強，政府和企業人員可以按照編碼對職業安全健康事故進行快速的分類和記錄，提高了數據采集的效率和準確性。

5 啟示與借鑒

通過對歐盟層面職業安全健康法律法規、政府機構和統計系統的歸納分析，結合我國安全生產與職業健康的發展現狀，提出應從以下3個方面來進一步促進我國職業安全健康發展：

(1)要加快職業安全健康法律法規建設。要推進安全生產與職業健康立法一體化進程，從法律層面上將安全生產與職業健康的工作統一起來；要加快對新技術、新設備和新產品的立法調研，如對國內3D打印技術應用和互聯網平臺經濟職業安全健康等問題的研究，為科學快速地制定相應的法規政策提供基礎的信息支撐。

(2)要創新職業安全健康監管監察體制。要加快推進安全生產職業健康一體化綜合監管執法，提升職業健康監管、技術服務和用人單位防治職業病危害的能力和水平；要有效借助專家團隊和相關科研機構，為政府監管監察提供更加科學全面的支持和幫助。

(3)要完善職業安全健康統計系統。要進一步擴大職業安全健康的統計范圍，在兼顧生產安全事故統計的同時，更多的考慮職業病和職業相關疾病的統計，以及與職業安全健康相關的社會相關信息的統計；要建立更加科學高效的統計指標體系，通過計算機技術的應用來提高數據存儲、分析和共享的能力，優化統計編碼體系，提高數據統計的效率。

6 總結

歐盟作業場所職業安全健康發展起步較早，并隨著西方工業化的進程不斷完善，同時也是歐洲政治、經濟和文化一體化的縮影和產物。了解和掌握歐盟作業場所職業安全健康對于我國安全生產和職業健康發展具有很大的借鑒意義，可為我國工業化進程中可能遇到的問題提供可以借鑒的對策方法，為解決我國不同省份安全生產和職業健康發展不平衡問題提供參考，也為我國與世界各國共同應對職業安全健康新問題做好充分準備。本文對歐盟職業安全健康法律法規、政府機構和統計系統作了客觀全面的歸納分析，并對相應的特點作了總結，對全面、科學和系統的把握歐盟作業場所職業安全健康體系具有一定的借鑒。同時，也提出了進一步促進我國安全生產和職業健康發展的建議，為我國開展職業安全健康工作提供了參考。

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