論“馬路拉鏈”的產生原因及解決方法

摘 要：近年來，隨著我國經濟迅速發展，城市建設不斷提升，城市地下管線的修復工作也日益頻繁。地下管線的修復建設，對于城鎮居民生活質量的提高起著重要作用。然而，“馬路拉鏈”現象卻時有發生，道路被反復開挖，不僅在客觀上對道路造成破壞，還嚴重影響了市民的正常生活，對城市美化也造成了影響。因此，分析“馬路拉鏈”現象形成的原因，有針對性的提出這種現象的解決方法在一定程度上具有必要性，本文對此展開分析探討。

關鍵詞：“馬路拉鏈”；管理體制；效率；監管機制

中圖分類號：TU990.3 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2018）05-0140-02

作者簡介：康琳（1998-），女，漢族，河南南陽人，吉林財經大學法學院，本科在讀，研究方向：法理學。

一、“馬路拉鏈”現象的概述

“馬路拉鏈”是指道路挖了填、填了挖的現象，由于城市發展的需要對地下管線進行修復而將道路挖開，修好了再把道路填補上，挖填馬路過于頻繁而導致城市道路擁堵，影響城鎮居民的出行，還對城市的良好風貌造成了嚴重影響。甚至，在地下管線修復的過程中引發挖斷水管、挖壞光纜等事故，給市民的正常生活造成了麻煩。因此，人們將馬路開腸破肚的現象無奈地稱之為“馬路拉鏈”。

二、“馬路拉鏈”現象的產生原因

（一）地下管線建設設計缺乏前瞻性

“馬路拉鏈”現象在一定程度上反映出城市在建設地下管線時考慮不充分，沒有預測到未來可能出現的問題和現象，沒有進行正確的預判以及充分的規劃。許多城市在進行建設規劃時，對地下管線的建設缺乏科學的依據，導致隨著日后城市發展的不斷加快，城市發展與城市規劃的矛盾日益突出，出于發展的需要，地下管線必然需要不斷進行修復，于是就出現了馬路不斷地被挖開的“馬路拉鏈”現象，造成了人力物力的極大浪費，同時也影響了市民的正常生活和城市容貌。

（二）部門執法缺乏效率

執法的效率原則是依法執政的基本要求之一。隨著城市的進步和發展，自來水、天然氣、通信、光纜、排污等管線需要不斷地進行修理和改造才能夠滿足人們的生活需要。各管線由各不同的部門負責，各自為政，互不隸屬。然而，由于城市地下管理體制較為混亂，各部門之間沒有進行相互配合、溝通交流，在管線修復工作方面缺乏統一的部門或者組織進行具體領導，導致對管線都有修復必要、均需要開挖馬路的部門之間互不知悉，以至于只要有一個部門有開挖需求就開挖道路，剛鋪好的道路有可能立馬又被別的部門挖開，道路開挖過于頻繁[1]，不僅耗財耗力耗時、效率不高，也影響市民生活。“馬路拉鏈”現象就此發生。

（三）有關法律監管機制不健全

針對“馬路拉鏈”現象，1996年10月1日我國就已經出臺并頒布和實施了中華人民共和國國務院198號令《城市道路管理條例》，其中第十二條明確規定：“城市供水、排水、燃氣、熱力、供電、通信、消防等依附于城市道路的各種管線、桿線等設施的建設計劃，應當與城市道路發展規劃和年度建設計劃相協調，堅持先地下、后地上的施工原則，與城市道路同步建設。”第三十三條第二款明確規定：“新建、擴建、改建的城市道路交付使用后5年內、大修的城市道路竣工后3年內不得挖掘；因特殊情況需要挖掘的，須經縣級以上城市人民政府批準。”除此之外，我國北京、上海、重慶等地為治理“馬路拉鏈”陸續出臺了相關地方條例，規定“新建道路5年之內不準挖，修復道路3年之內不準挖。”[2]雖有設有相關管理條例，但由于相關的監督不到位，導致上述條例實際上形同虛設，難以充分發揮作用。法規條例的生效與否，很大程度上取決于相關監督機制是否健全。例如，由于對于管線質量的監管不到位，管線質量難以得到充分保證，如管線需要修復而在規定期限內不能開挖道路，就會嚴重影響市民生活。因此，只有完善對相關法規條例的監督制約機制，才能夠充分地發揮這些條例的作用，進而從源頭上杜絕“馬路拉鏈”現象的產生。

（四）行政自由裁量權的濫用

由于行政管理過程的復雜性和緊迫性，法律賦予行政主體較大的自由裁量權。現如今，城市的不斷發展與進步，城市地下管線的修復必要性日益增加。各個主管修復和建設城市地下管線的行政執法部門在決定修復管線的過程中，行政自由裁量權就極有可能被濫用，如不完善相關法律條例、建立健全濫用行政自由裁量權的懲罰機制、對其嚴格加以控制的話，勢必會造成行政執法不合理、公權力侵害私權利自由的現象，進而危機公民的自由、損害公民的利益。

三、“馬路拉鏈”現象的解決方法

（一）推進城市地下綜合管廊建設

城市地下綜合管廊，又稱“共同溝”，即在城市地下建造一個隧道空間，將電力、通信，燃氣、供熱、排水等各種工程管線集于一體，如有新管線需要鋪設或修復，直接從入口處進入隧道空間鋪設就可以，并不必挖開馬路，切實避免地上道路的頻繁施工。城市地下綜合管廊的建設充分體現了適度超前原則，對多方面問題進行綜合考慮，合理安排修復地下管線的計劃，統籌地鐵、地下停車場和地下管道等對地下空間的利用，目前許多發達國家均采用此方法。但是，由于綜合管廊工程巨大，若僅政府單方面投資會無法滿足項目需求[3]。因此，可以采用PPP模式對綜合管廊進行投資建設，即通過特許經營等形式，政府和社會資本合作，一起參與公共基礎設施建設和運營管理。[4]從而可以提高地下綜合管廊建設的質量和效率。

（二）提高效率，建立綜合管廊的統一管理部門

建立統一管理部門，改進城市地下管理體制，加強部門間的溝通協作，優先同步建設修復，統一安排管線鋪設工作。具體來說，單單推進城市地下綜合管廊建設還是不夠的，還需要建立一個專門對地下綜合管廊進行統一管理的部門或者協會，通過制定嚴謹的內部管理章程或者條例，并據其進行嚴格執行、監督實施的方式，對綜合管廊進行統一管理，盡可能減少因一個部門需要開挖就開挖馬路的現象。例如有修復管線需求的部門應提前上報此統一領導部門或者協會；對擅自開挖道路、影響城市交通和居民正常生活的部門負責人給予嚴厲處罰等等。這樣就可以降低開挖馬路的頻率，可以以最少的時間和資源耗費達到預期目標，從而提高部門執法效率。

（三）完善有關監督制約機制

眾所周知，良好的社會制度的運行需要健全和完善社會監督制約機制。因此，完善管理城市地下管線的相關的監督制約機制尤為重要：首先，加強市場監管機制，嚴格把控公共服務設施質量，從公共服務設備源頭上確保能夠較長時間使用；其次，加強對城市規劃管理政策的執行，嚴格遵守相關條例，切實保證有關規定實際發揮制約管理作用；最后，加強社會監督，執法部門將管線修復全過程對社會予以公告，向市民公開，市民對馬路開挖、管線修復工作享有監督權，有關部門應認真傾聽群眾監督意見。

（四）適當控制行政部門的自由裁量權

行政部門行使自由裁量權應當符合行政目的，正確行使自由裁量權，執法過程中嚴格遵循合理性原則，嚴格遵守相關法規條例，如《城市道路管理條例》（國務院令第198號）中第四十三條規定：“違反本條例，構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任；尚不構成犯罪，應當給予治安管理處罰的，依照治安管理處罰條例的規定給予處罰。”第四十四條：“市政工程行政主管部門人員玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，依法給予行政處分。”同時還要健全和完善其他有關的法律條例，對因濫用行政自由裁量權而造成馬路頻繁開挖現象、有損城市面貌和市民利益的相關負責人予以嚴厲處罰，追究其法律責任，嚴格杜絕“馬路拉鏈”現象的產生。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]陳鋒.城市“拉鏈馬路”為何多年難禁絕[N].陜西日報，2006-10-16（6）.

[2]孫文平.論城市拉鏈馬路的治理[J].經濟與管理，2016，38（6）：169.

[3]鄧偉強.省政協委員張湘君建議——建設綜合管廊 減少“馬路拉鏈”[N].山西日報，2017-2-23（9）.

[4]于麗.PPP發力五年后難見“馬路拉鏈”[N].中國財經報，2015-8-13（5）.