檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度之思考

摘 要：在全面推進(jìn)依法治國的背景下，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟已進(jìn)入全面推廣階段。開展好這項(xiàng)工作，需要正確的思路和科學(xué)的方法。本文重點(diǎn)闡釋了檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度的內(nèi)涵，并參考了試點(diǎn)地區(qū)在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中存在的突出問題，在此基礎(chǔ)上，以訴訟程序?yàn)橐暯翘岢鰬?yīng)注意的問題，以期對司法實(shí)踐有所裨益。

關(guān)鍵詞：行政公益訴訟；檢察機(jī)關(guān)；制度內(nèi)涵；程序

中圖分類號：D925.3 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-4379-（2018）05-0116-02

作者簡介：丁阿嬋（1986-），女，畢業(yè)于東北財(cái)經(jīng)大學(xué)，大連市西崗區(qū)人民檢察院民行科，科員。

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益作為公益訴訟這項(xiàng)新生制度的一部分，拓展了在行政訴訟框架下加強(qiáng)對行政機(jī)關(guān)違法行為司法監(jiān)督的空間的同時(shí)，也被諸多現(xiàn)實(shí)問題掣肘。本文將從行政公益訴訟制度的內(nèi)涵、實(shí)踐中面臨的問題和程序完善幾方面展開論述。

一、行政公益訴訟制度內(nèi)涵

為了與民事公益訴訟中的環(huán)境侵害、食品安全、醫(yī)療損害等相區(qū)別，行政公益訴訟著眼于行政機(jī)關(guān)亂作為或不作為，侵害公共利益的情況，比如不執(zhí)行罰款、不頒發(fā)行政許可等，是由特定主體針對國家行政機(jī)關(guān)的亂行為或不作為而提起的訴訟。

（一）牢牢以公益為核心

檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟最重要的特征——公益。從法律概念的周延性來看，公共利益不確定性明顯，呈現(xiàn)歷史性的特點(diǎn)，因此無法明確定義。在司法實(shí)踐中，某一行政行為是否嚴(yán)重侵害了社會公共利益，需要由司法機(jī)關(guān)根據(jù)社會現(xiàn)實(shí)情況自行判斷，為了提升行政公益訴訟制度語境下公益的實(shí)際可操作性，明確公益的重要特征就尤為重要。

一是公益的開放性。公益主體具有開放性，所有民眾均有接近的權(quán)利，且有機(jī)會不受外界阻撓獲得公益。比如，一個(gè)地區(qū)的居民飲用水資源受到損害，除了直接導(dǎo)致屬于國家所有的資源受到侵害，影響到當(dāng)?shù)鼐用駛€(gè)體，當(dāng)?shù)孛總€(gè)居民也平等共享水資源環(huán)境，不會因當(dāng)?shù)厝丝诘脑黾佣乖瓉砝嫦麥p。

二是公益的不特定性。一方面，受益對象不確定。倘使受益人的數(shù)量能得以確定，那么受損的利益經(jīng)由共同訴訟或者集團(tuán)訴訟的方式則可得到保護(hù)。另一方面，公益內(nèi)容不確定。利益內(nèi)容是基于主觀價(jià)值判斷形成的，主觀認(rèn)識和考量視角的變化均會導(dǎo)致公益內(nèi)容的變化。

三是公益的不可窮盡性。我國正處于大變革大調(diào)整時(shí)期，新的公益類型不斷出現(xiàn)，如食品安全衛(wèi)生和良好的自然環(huán)境的保護(hù)等愈發(fā)突顯出來。然而，在當(dāng)今個(gè)體與外界的聯(lián)系愈發(fā)緊密的情勢下，某種損害發(fā)生時(shí)影響范疇的大幅擴(kuò)張不應(yīng)帶來脫離社會實(shí)際發(fā)展的公益的泛化，導(dǎo)致公益訴訟的濫用。

（二）以法律監(jiān)督職能為驅(qū)動(dòng)力

人民檢察院是我國憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。隨著司法改革的推進(jìn)，檢察機(jī)關(guān)逐步脫離了地方政府對其財(cái)政、人事、編制等重要資源的控制，使檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督者更能無負(fù)擔(dān)地充分發(fā)揮其監(jiān)督職能。

檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的身份只是其享有訴訟權(quán)能的前提，卻并非以法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的身份提起訴訟，因此，雖然法律監(jiān)督職能是基礎(chǔ)，但將這種監(jiān)督職能作為訴訟中隱形的備用權(quán)能，防止對法院的個(gè)案審判施加額外影響，才能充分實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的職能。

（三）以行政職能承擔(dān)主體為專屬訴訟對象

行政公益訴訟中的被告限定為行政機(jī)關(guān)或者法律法規(guī)授權(quán)的組織，其承擔(dān)的必須是行政職能，因此，行政公益訴訟中的被告具有行政專屬性。如地方政府在公共工程中招標(biāo)過程中發(fā)生違法行為，該類案件的被告必然是行政機(jī)關(guān)，對這類公益訴訟則是專屬于行政的。

誠然，基于公共利益的同源性和同質(zhì)性，民事公益訴訟與行政公益訴訟在受案范圍上會有很大的重合，實(shí)踐中會出現(xiàn)某一案件同屬于民事公益訴訟與行政公益訴訟的情形。此時(shí)，檢察機(jī)關(guān)優(yōu)先選擇行政公益訴訟則會使公共利益得到及時(shí)有效維護(hù)，更契合公益訴訟的宗旨和本質(zhì)。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的職責(zé)和行為效率使其處理該類案件更具優(yōu)勢，檢察機(jī)關(guān)的功能應(yīng)是督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)糾正不作為，積極采取補(bǔ)救措施。

二、檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟面臨的問題

（一）訴前程序存在的問題

1.認(rèn)定行政責(zé)任主體方面。當(dāng)前行政機(jī)關(guān)之間仍存在職責(zé)不清，職權(quán)交叉的情形，“九龍治水”和推諉扯皮、不作為等現(xiàn)象均源于此，因此具體案件發(fā)生時(shí)，責(zé)任主體很難鎖定。

2.行政主體違法或者不作為行為的認(rèn)定方面。由于不作為的表現(xiàn)復(fù)雜多樣，總是與職責(zé)聯(lián)系在一起，對此行政機(jī)關(guān)更具專長，通常會為自身不存在不依法履職行為找到某些依據(jù)來論證。行政機(jī)關(guān)不全面履職的情況也普遍存在，如行政機(jī)關(guān)對侵害公共利益的違法行為作出了過輕的處罰決定、只處罰不執(zhí)行或只罰款不糾正違法行為等。因此，既要尊重行政機(jī)關(guān)的首次判斷權(quán)，又要達(dá)到監(jiān)督的效果，檢察機(jī)關(guān)對行政主體違法或不作為行為的認(rèn)定上就比較困難。

（二）訴訟過程中存在的問題

1.舉證存在困難。一是對舉證責(zé)任的認(rèn)識不統(tǒng)一。這種不統(tǒng)一加重了檢察機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任，從試點(diǎn)情況看，檢察機(jī)關(guān)在訴訟中不僅對行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)承擔(dān)了舉證責(zé)任，也對行政機(jī)關(guān)怠于行使職權(quán)承擔(dān)了督促其依法履職而其仍未履職的責(zé)任。二是部分案件事過境遷，難以有效鑒定，且公共利益受侵害的時(shí)間較長，再去監(jiān)督的效果不佳。

2.缺乏完善的訴訟指導(dǎo)機(jī)制。由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的具體程序和適用法律標(biāo)準(zhǔn)等問題均無完善統(tǒng)一的規(guī)范。因此，在試點(diǎn)實(shí)踐中，法院和檢察機(jī)關(guān)在一些具體程序的適用上有不同認(rèn)識，不同試點(diǎn)地區(qū)法院的看法和具體做法也有所不同，比如檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為人民法院對行政公益訴訟一審判決有錯(cuò)誤的，以上訴方式還是抗訴方式啟動(dòng)二審、人民法院是否可以裁定不予受理或者駁回起訴等。

三、推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的幾點(diǎn)思考

檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度在我國仍處于探索階段，不能對其加以苛求，本文僅以訴訟程序?yàn)橐暯牵瑢π姓嬖V訟應(yīng)關(guān)注的幾點(diǎn)進(jìn)行分析。

（一）訴前程序——多元化行使調(diào)查核實(shí)權(quán)

行政公益訴訟涉及公共利益，損害一旦發(fā)生，后果很嚴(yán)重，這要求較高的取證能力，另一方面，公共利益被侵害的事實(shí)與行政行為間存在因果關(guān)系的證據(jù)卻多由行政機(jī)關(guān)掌握，檢察機(jī)關(guān)民行部門所具有的調(diào)查核實(shí)權(quán)，由于缺乏調(diào)查保障手段，多會遭受行政機(jī)關(guān)不配合。因此，加強(qiáng)宣傳、開通外網(wǎng)郵箱及舉報(bào)電話等，多元化收集線索和證據(jù)將會是有利措施，另一方面，可以和環(huán)保、水利等重點(diǎn)領(lǐng)域部門溝通交流，建立協(xié)調(diào)工作機(jī)制。但檢察機(jī)關(guān)在調(diào)查取證時(shí)，仍需保持獨(dú)立性，客觀地、公正地、全面地取證，對行政機(jī)關(guān)不利的證據(jù)和有利的證據(jù)均作調(diào)查，為審查起訴工作做好準(zhǔn)備，避免誤判。

（二）訴中程序——合理承擔(dān)舉證責(zé)任

雖然具有較強(qiáng)的調(diào)查取證能力，但檢察機(jī)關(guān)不是行政行為的相對人，很難掌握行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或不作為的全部情況，在訴訟框架內(nèi)，行政公益訴訟仍然是行政訴訟的范疇。因此，不能因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)作為特殊的主體參與了訴訟，而使舉證責(zé)任發(fā)生改變，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟仍應(yīng)遵循行政訴訟法確定的“舉證責(zé)任倒置”，即檢察機(jī)關(guān)只需將公共利益受侵害的事實(shí)且該損害結(jié)果系具體行政行為造成的證據(jù)向法院提交即可，而行政機(jī)關(guān)需就自己依法行使了職權(quán)或損害結(jié)果的發(fā)生與具體行政行為不存在因果關(guān)系予以證明，否則，就承擔(dān)不利的訴訟結(jié)果。

（三）訴后程序——嚴(yán)格適用抗訴權(quán)

《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第50條規(guī)定，法院宣判后，針對尚未生效的第一審判決、裁定，若檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為確有錯(cuò)誤的，依法向上一級法院提出抗訴。“這一制度構(gòu)造的目的，在于保證判決的正確性。不過，也需同時(shí)處理好判決正當(dāng)性與法的安定性的平衡。”作為一種司法權(quán)制約行政權(quán)的制度建構(gòu)，如果檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟被濫用，法院正常的審判工作秩序被干擾的同時(shí)，還會給行政權(quán)帶來災(zāi)難。如何防止因行政公益訴訟制度而產(chǎn)生的濫訴，這就要求檢察機(jī)關(guān)對是否提起公益訴訟遵守法定主義原則，對是否提起抗訴進(jìn)行較為嚴(yán)格的審查。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]胡衛(wèi)列.論行政公益訴訟制度的建構(gòu)[J].行政法學(xué)研究，2012（2）.

[2]金紹奇.新民事訴訟法施行后民事公益訴訟的理解與適用――以民事公益訴訟與私益訴訟的比較為視角[J].審判前沿觀察，2013（2）.