管得住 建得好 守得牢
——國土部耕保司負責人解讀《關于全面實行永久基本農田特殊保護的通知》

文|焦思穎

永久基本農田是耕地的精華，劃定永久基本農田并實行特殊保護是耕地保護工作的重中之重，是國家意志、剛性約束。近日，國土資源部印發《關于全面實行永久基本農田特殊保護的通知》，就全面落實永久基本農田特殊保護制度作出總體部署。

進入新時代，永久基本農田如何繼續在鞏固、完善、提高、考核上下功夫，切實做到管得住、建得好、守得牢？國土資源部耕地保護司負責人對此回答了記者的提問。

記者：如何準確把握全面實行永久基本農田特殊保護總體要求？

負責人：全面實行永久基本農田特殊保護意義重大。新時代我國社會的主要矛盾已轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾，但人多地少、人均耕地資源少、耕地后備資源不足的基本國情沒有改變。耕地是我國最為寶貴的資源，永久基本農田是最優質、最精華、生產能力最好的耕地，劃定并守住永久基本農田控制線功在當前、利及長遠，是確保國家糧食安全，加快推進農業、農村現代化的有力保障，是深化農業供給側結構性改革，促進經濟高質量發展的重要基礎，是實施鄉村振興，促進生態文明建設的必然要求，是貫徹落實新發展理念的應有之義、應有之舉、應盡之責，對全面建成小康社會、建成社會主義現代化國家具有重大意義。

準確把握全面實行永久基本農田特殊保護總體要求，要全面貫徹落實黨的十九大精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立和貫徹落實新發展理念，堅持農業、農村優先發展戰略，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，以守住永久基本農田控制線為目標，以建立健全“劃、建、管、補、護”長效機制為重點，鞏固劃定成果，完善保護措施，提高監管水平。到2020年，全國永久基本農田保護面積不少于15.46億畝，基本形成保護有力、建設有效、管理有序的永久基本農田特殊保護格局，筑牢實現“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的土地資源基礎。

記者：如何準確把握全面實行永久基本農田特殊保護基本原則？

負責人：要做到四個“堅持”。一是堅持保護優先。適應經濟發展新常態和加快生態文明體制改革要求，牢固樹立山、水、林、田、湖、草是一個生命共同體的理念，實現永久基本農田保護與經濟社會發展、鄉村振興、生態系統保護相統籌。二是堅持從嚴管控。強化用途管制，加強永久基本農田對各類建設布局的約束和引導，嚴格控制非農建設占用永久基本農田。三是堅持補建結合。落實質量興農戰略，加強土地綜合整治和高標準農田建設，提升永久基本農田綜合生產能力，建立健全占用和補劃永久基本農田踏勘論證制度，建設永久基本農田整備區。四是堅持權責一致。充分發揮市場配置資源的決定性作用和更好發揮政府作用，強化永久基本農田保護主體責任，健全管控性、建設性和激勵性保護政策，完善監管考核制度，實現永久基本農田保護權責相統一。

記者：如何鞏固永久基本農田劃定成果？

負責人：主要做到兩個方面。一方面，要守住永久基本農田控制線。已經劃定的永久基本農田特別是城市周邊永久基本農田原則上不得隨意調整和占用。重大建設項目、生態建設等經國務院批準占用或調整永久基本農田的，以縣（市）為單位按照永久基本農田劃定的有關要求，補充調整相當數量和質量的永久基本農田。

另一方面，統籌永久基本農田保護與各類規劃銜接。協同推進生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線劃定工作。各地區、各有關部門在編制城鄉建設、基礎設施、生態建設等相關規劃，推進“多規合一”過程中，在劃定生態保護紅線、城鎮開發邊界工作中，要與已經劃定的永久基本農田控制線充分銜接，原則上不得突破永久基本農田邊界。

記者：如何推進永久基本農田建設？

負責人：推進永久基本農田建設，要結合實施鄉村振興戰略和區域協調發展戰略，以建設促保護。

一方面，要開展永久基本農田整備區建設。各省（區、市）國土資源主管部門要在劃定永久基本農田控制線基礎上，結合當地實際，組織開展零星分散耕地的整合歸并、提質改造等工作，經整治后形成的集中連片、質量更優的耕地，經驗收評估合格后，優先納入永久基本農田整備區，作為調整完善或占用永久基本農田的補劃基礎。各縣（市、區）永久基本農田整備區規模原則上不低于永久基本農田保護目標任務的1%，具體比例由市、縣國土資源主管部門確定。

另一方面，要加強永久基本農田質量建設。整合各類涉農資金，吸引社會資本投入，優先在永久基本農田保護區和整備區開展土地綜合整治、高標準農田建設，推動土地整治工程技術創新和應用，逐步將已劃定的永久基本農田全部建成高標準農田。全面推行建設占用永久基本農田耕作層剝離再利用。

記者：如何加強永久基本農田管理？

負責人：首先，要從嚴管控非農建設占用永久基本農田。永久基本農田一經劃定，任何單位和個人不得擅自占用或者擅自改變用途，不得多預留一定比例永久基本農田為建設占用留有空間，嚴禁通過擅自調整縣鄉土地利用總體規劃規避占用永久基本農田的審批，嚴禁未經審批違法違規占用。按有關要求，重大建設項目選址確實難以避讓永久基本農田的，在可行性研究階段，省級國土資源主管部門負責組織對占用的必要性、合理性和補劃方案的可行性進行論證，報國土資源部進行用地預審;農用地轉用和土地征收依法依規報國務院批準。

其次，要堅決防止永久基本農田“非農化”。永久基本農田必須堅持農地農用，禁止任何單位和個人在永久基本農田保護區范圍內建窯、建房、建墳、挖沙、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他破壞永久基本農田的活動；禁止任何單位和個人占用永久基本農田植樹造林；禁止任何單位和個人閑置、撂荒永久基本農田；禁止以設施農用地為名占用永久基本農田，建設休閑旅游、倉儲廠房等設施；合理引導利用永久基本農田進行農業結構調整，不得對耕作層造成破壞。

記者：如何量質并重做好永久基本農田補劃？

負責人：做好永久基本農田補劃，首先要明確永久基本農田補劃要求。重大建設項目占用或因依法認定的災毀等原因減少永久基本農田的，按照“數量不減、質量不降、布局穩定”的要求開展補劃，補劃的永久基本農田必須是耕地，原則上要與現有永久基本農田集中連片，補劃的數量、質量要與占用或減少的永久基本農田相當，占用或減少城市周邊范圍內的，原則上要在城市周邊范圍內補劃。

其次，要做好永久基本農田補劃方案編制論證。按照中央4號文件要求，重大建設項目選址確實難以避讓永久基本農田的，依法認定的災毀等原因減少永久基本農田的，由地方國土資源主管部門根據《基本農田劃定技術規程》（TD/T 1032-2011），組織編制《永久基本農田補劃方案》，由省級國土資源主管部門組織實地踏勘論證并出具論證意見。

記者：如何健全永久基本農田保護機制？

負責人：建立健全永久基本農田保護機制，要強化永久基本農田對各類建設布局的約束和引導，嚴格落實保護責任，建立健全考核、補償、監管的長效機制。

一是強化永久基本農田保護考核機制。落實地方各級政府保護耕地的主體責任，將永久基本農田保護情況作為省級政府耕地保護責任目標考核、糧食安全省長責任制考核、領導干部自然資源資產離任審計的重要內容，將永久基本農田特殊保護落實情況與安排年度土地利用計劃、土地整治工作專項資金掛鉤。對在永久基本農田保護情況考核中發現存在突出問題的，及時公開通報，并要求限期整改，整改期間暫停所在省份相關市、縣農用地轉用和土地征收申請受理與審查。

二是完善永久基本農田保護補償機制。總結地方經驗，積極推進中央和地方各類涉農資金整合，按照誰保護、誰受益的原則，探索耕地保護激勵性補償和跨區域資源性補償。鼓勵有條件的地區建立耕地保護基金，與整合有關涉農補貼政策、完善糧食主產區利益補償機制銜接，與生態補償機制聯動，對承擔永久基本農田保護任務的農村集體經濟組織和農戶給予獎補。

三是構建永久基本農田動態監管機制。永久基本農田劃定成果納入國土資源遙感監測“一張圖”和綜合監管平臺，作為土地審批、衛片執法、土地督察的重要依據。建立永久基本農田監測監管系統，完善永久基本農田數據庫更新機制。結合土地督察、全天候遙感監測、土地衛片執法檢查等對永久基本農田數量和質量變化情況進行全程跟蹤，實現永久基本農田全面動態管理。

記者：如何全面強化永久基本農田特殊保護保障措施？

負責人：要加強組織領導。各級國土資源主管部門要在地方政府領導下，增強大局意識和責任意識，全面貫徹執行永久基本農田特殊保護政策，積極探索符合地方實際的保護措施，開創永久基本農田保護新局面。

要加強督促檢查。各省（區、市）國土資源主管部門要根據通知要求，結合實際情況，抓緊制定具體實施辦法，強化土地執法監察，及時發現、制止和查處違法亂占耕地特別是永久基本農田的行為。各派駐地方的國家土地督察機構要加強對永久基本農田占用補劃情況的監督檢查，對督察發現的違法違規問題，要及時向地方政府提出整改意見，并督促問題整改到位。

要加強總結宣傳。各省（區、市）國土資源主管部門要認真總結推廣基層永久基本農田特殊保護的成功經驗和做法，強化輿論宣傳和社會監督，主動加強永久基本農田特殊保護政策解讀，及時回應社會關切，引導全社會樹立保護永久基本農田的意識，營造自覺主動保護永久基本農田的良好氛圍。（原載《中國國土資源報》）