國內外公辦幼兒園管理體制比較研究

莫東曉

【摘要】本文論述國內外公辦幼兒園管理體制的研究成果，從現狀、管理體制改革實踐、財政投入三個方面進行比較，認為要在參考發達國家經驗的基礎上，學習他人的先進管理模式，為我國學前教育管理體制改革提供借鑒。

【關鍵詞】公辦幼兒園 管理體制 體制改革

【中圖分類號】G 【文獻標識碼】A

【文章編號】0450-9889（2018）12A-0007-04

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》（中發[2010]12號）明確提出“建立政府主導、社會參與、公辦民辦并舉的辦園體制”“大力發展公辦幼兒園，積極扶持民辦幼兒園”，這充分肯定了公辦幼兒園是我國幼兒教育的重要組成部分，在幼兒教育事業發展中發揮著十分重要的作用。筆者經過閱讀相關文獻，分析整理出各方專家的觀點，梳理國內外公辦幼兒園管理體制的研究成果，形成此文獻綜述。通過學習他人的先進管理經驗并結合我國自身的國情，探尋對我國公立幼兒園管理體制改革有利的策略，以期對我國學前教育發展提供經驗借鑒。

一、國內公辦幼兒園管理模式

（一）政策導向方面

關于公辦幼兒園在管理層面存在的問題，程方生（2003）認為，學前教育不屬于義務教育范疇，根據“兩頭在外”的政策，學前教育需要走市場化發展的道路，即便是公辦幼兒園也不可能繼續完全由政府投資。公辦幼兒園發展的主要障礙是管理體制的限制，并非幼兒園自身的問題。[1]江少賢（2007）以一個基層幼教工作者的視角，總結公辦幼兒園管理體制存在的問題：政府對公辦幼兒園的干預是一把雙刃劍，適度干預能為公辦幼兒園解決后顧之憂，放開手腳專心抓教育質量;過度干預的則是圈禁，長期下去會使得幼兒園缺乏上進心和競爭力。[2]

關于公辦幼兒園何去何從的問題，曾曉東（2005）認為，幼兒教育體制需要考慮以下問題：政府到底承擔多少發展幼兒教育的責任？若學前教育資源有限，誰能優先享受這些資源？用什么方式方法為孩子們提供幼兒教育？[3]袁宗金（2010）在論文中寫道，有人指出機關幼兒園的問題其實就是動用公共財政使少數人受益的問題，幼兒園改制是實現全民教育公平的重要手段。反對改制者則認為：如果公辦幼兒園進行改制，就將意味著財政支持的中斷，政府不再承擔此方面的義務，將公辦幼兒園全部推向市場，使之實行企業化的運作機制，這樣幼兒教育就有可能淪為賺錢的機器，背離了教育的基本原則。[4]

以上研究總結了我國學前教育體制存在的問題，論證了體制改革的必要性，及改革過程中存在的爭論焦點，提出了需要注意和思考的問題。這些研究對于揭示公辦幼兒園發展中存在的問題和困難，以及公辦幼兒園今后如何定位、該走怎樣的發展道路具有很大的幫助。

（二）體制改革方面

上海市從1993年開始出現第一所轉制幼兒園，20世紀90年代中期以后發展較快，至2001年已經發展到93所轉制幼兒園，占全市公辦園的12%左右。2002年，“幼兒園辦園體制改革中轉制問題研究”項目組，針對上海轉制后的幼兒園管理體制問題展開專門調研，結論認為：上海幼兒園體制改革有利于激活幼兒園辦園體制，有利于提升幼兒園辦園質量，也有利于提高投資效益，應該繼續探索與深化。但由于改革的指向和范疇不明確，造成產權關系混淆，權責利分不清楚等許多問題。[5]

1999年，在“能推向市場的都推向市場”的改革呼聲中，三亞市決定以三亞市幼兒園、三亞市第二幼兒園兩所公立幼兒園作為改革試點，將對兩家的財政全額撥款，轉變為根據每年工資標準的50%—60%進行定額撥款。實施這一模式之后，兩家幼兒園經濟十分困難，影響了師資隊伍水平、幼兒園設施設備改善以及保教質量。[6]

2000年4月，江蘇省教委就開始對江蘇省幼兒教育體制進行改革。到2003年，江蘇共有1096所幼兒園改制，改革的類型有幾種：吸引社會力量投資辦學;以承辦與租賃為主的辦園體制改革;完全停止財政撥款;拍賣公辦幼兒園;公有民辦，引進競爭機制。江蘇幼兒園體制改革造成幼兒教育質量下滑，國有資產流失，師資隊伍不穩定，非法辦園盛行，十分不利于幼兒教育事業的健康發展。[7]

2006年7月7日，深圳市宣布將全市大部分公辦幼兒園改制為國有企業，逐步建立起以社會力量辦學為主體的學前教育體制。改制幾年后，深圳幼兒教育產生了以下問題：公辦幼兒園學位緊缺、幼兒教育收費高、教學質量差、幼兒教師收入極低。[8]

李輝（2006）總結了我國學前教育體制改革的影響，他認為我國各地的學前教育體制改革實現了“國退民進”的戰略大轉移，初步實現民辦園成主流、公辦示范園成主導的戰略格局。但也帶來了諸多問題：導致“九五”以來我國幼教事業整體滑坡;幼兒園缺乏規范管理，民辦園大量興起，但管理滯后、發展無序;幼兒園缺乏經費，成為制約幼教事業發展的瓶頸;教師地位、待遇下降，高素質教師離職，一些低素質人員進入教師隊伍。[9]

以上研究是對各地不同類型幼兒園改革，以及它們的轉制方向進行的總體性調查，各種類型幼兒園的改制路線和發展經驗具有一定的借鑒意義，各地幼兒園管理體制改革的經驗和教訓，對于今后我國學前教育體制改革具有重要的價值，我們可以吸取其經驗教訓，在今后的管理體制改革中少走彎路。

（三）財政投入方面

關于國家財政支持學前教育的原因及意義，馮曉霞、蔡迎旗、嚴冷（2007）認為，應該由政府財政投資幼兒教育，因為幼兒教育具有外部效益，并且幼教市場存在缺陷。[10]周兢、陳思等（2009）指出，以國家財政投入學前教育的核心價值，可以提高學前教育的公益性水平，構建健康學前教育環境，促進兒童的健康發展。[11]

關于當前我國學前教育財政體制方面存在的不足，蔡迎旗、馮曉霞（2006）認為主要有以下幾個問題：幼兒教育財政投入不足和結構性問題并存，尚無獨立健全的順應時勢的幼兒教育財政投資體制;對其他部門和社會力量辦園的規范和引導不力，造成責任分擔不清，對幼兒園收費缺乏明晰的指導。[12]洪秀敏、龐麗娟（2009）指出，我國學前教育事業發展缺乏基本經費保障。[13]張亞軍、陳群（2011）的研究結果表明，許多自收自支型公辦園與差額撥款型公辦園的資金十分緊張，運轉困難。[14]

由以上國內相關研究現狀可以看出：第一，國內對學前教育管理體制的研究多集中于宏觀層面，而對與幼兒園改革緊密相關的，具有直接聯系的中觀層面教育管理體制研究較少，特別是在公辦幼兒園主管部門與幼兒園的關系這一方面，更是少之又少。第二，研究集中于幼兒園辦園體制和所有制變革，針對幼兒園管理體制改革缺乏深入研究。第三，對學前教育的財政投入研究，基本是限于國家層面的投入，基本沒有涉及地方財政。第四，對學前教育管理體制理論層面的研究居多，而對可操作性的實踐層面的研究相對較少。

二、國外公立幼兒園管理模式

（一）運行模式

各國的幼兒教育機構都表現出私營化的發展趨勢，私營化滿足多樣化的幼兒教育需求，有利于通過競爭提高幼兒教育系統質量（Oberhuemer & Ulich，1997）。無論私營幼兒教育機構是否以營利為目的，大多數國家和地區的學前教育機構仍由公立學校系統來提供。英格蘭還成立早年和兒童保育發展合作關系組織，以加強公立幼兒教育服務機構和私人幼兒教育服務機構的伙伴關系。到了20世紀，幼兒教育逐漸發展成為公眾的責任，國家介入幼兒教育成為一種世界性的發展趨勢。研究表明，各國越來越重視學前教育，政府在發展幼兒教育中承擔的責任越來越多，發揮的作用越來越大。[15]一些國家甚至將民辦幼兒教育也納入國家幼兒教育系統中，國家承擔深層次的管理責任，還積極推進公辦園和民辦園的交流合作等。

Nanay M.Robison等人將先進工業國家幼兒教育管理體制模式歸為四類：（1）斯堪地那維亞模式：幼兒小學前的教育大都由健康或者社會福利部門統一負責，如荷蘭、挪威、德國等。（2）“拉丁—歐洲”模式：幼兒3歲以前的教育分別歸屬健康、社會福利部門，教育部或文化部管理，如法國、意大利等。（3）盤格音薩克進模式：幼兒小學前強調照顧方面的歸健康、社會或福利部門管轄，強調教育方面的歸教育部門管轄。如英國、美國、加拿大。（4）社會主義國家模式：類似“拉丁—歐洲”模式。區別在于，此模式強調高度中央集權，政策、課程等各方面均由中央下達地方執行，如蘇聯、匈牙利等。有資料反映，各國負責管理學前教育的政府機構百分比如下：歸教育部的占52%，社會福利部占12%，衛生部占25%，其他（文化部、勞動部、人口部、青少年部）占11%。還有一些國家中的學前教育由不同的政府機構、半官半民機構，或是由總統府特設事務局來管理，例如哥倫比亞。[16]

（二）管理體制改革方向

英國學前教育體制改革的背景主要有：托兒服務供需的失調;服務費用過高;各級政府學前教育管理權責不清，管理績效較低;學前教育與保育分離，部門之間溝通與合作不暢;兒童權益保障機制薄弱，政府職責缺位。1997年以來，英國政府積極推行一系列確保每個幼兒都能獲得學前服務的舉措。例如，“確保開端”“幼兒教育質量監督與評價體制”“國家兒童照料服務戰略”“改善托幼機構辦學條件”等項目。[17]英國在改革中還強調，要加強中央政府對幼兒教育事業的領導與管理職能;凸顯地方當局在兒童教育和保育中的地位與責任;明確各相關部門的職責與權力，注重績效管理;打破部門間組織性障礙，推動和促進部門間的協作與整合。[18]

進入2000年以后，美國開展了大規模的學前教育改革。例如，2001年布什政府上臺以后就通過了《不讓一個兒童落后》（No Child Left Behind Act）的教改法案，啟動了“Good Start，Grow Smart”早期教育計劃，大幅增加幼教及幼教師資培訓經費。全美幼教協會與美國國家教育部在2002年聯合發布了《早期學習標準：為未來成功創造條件》，對幼兒的學習情況、學習過程、學習評價提出了統一標準，之后陸續有30多個州也推出了自己的標準體系，以加強對幼兒教育質量的管理。[19]

2001年2月，日本開始學前教育體制改革，頒布了《面向幼兒教育的充實——幼兒教育振興計劃》，其主要內容包括：加強適齡幼兒援助、改善幼兒園的教育活動及環境、加強幼兒園與小學的合作、促進幼兒園與保育員的合作。

（三）保障性財政投入

關于政府投入學前教育的重要性。經濟合作與發展組織（OECD）分別在2001年、2006年發布了兩份關于學前教育的研究報告，這兩份報告認為：學前教育的辦學經費來源可以是多元化的，但如果政府無法提供一定的公共經費投入，會造成學前教育的混亂與低效。政府穩健和充分的公共經費投入，可以確保所有適齡幼兒享有接受學前教育的機會和有效保障學前教育質量的提升。2006年，聯合國教科文組織公布的全民教育全球監測報《Strong Foundation：Early Childhood Care and Education》也指出，要增加幼兒保育和教育的公共經費，并對幼兒教育進行更好的目標定位。

關于公共經費投入的方式。各國的學前教育公共經費投入方式及其具體操作上呈現出較大差異，主要分為供給方導向的投入方式和需求方導向的投入方式。具體表現形式包括：提供現金投入，包括直接撥款和轉移支付;給予稅收優惠，包括稅收免征和稅收減征;提供實物支持等形式。[20]

各國增加對學前教育的財政投入。最近十年以來，國際范圍內有關早期教育對于個人和國家發展的影響有了深入的認識，使得許多國家加大對學前教育財政經費的投入。1996年，歐盟委員會保育協作組（the Uropean Commission Network on Childcare）建議，歐洲各國應該至少把GDP的1%投入幼兒園教育事業。目前，有許多歐洲發達國家已經達到，甚至超過了這樣的投入水平。2004年，瑞典在早期教育機構上的投入分別占本國GDP的1.7%和2%。[21]2001年，布什政府上臺以后就通過了《不讓一個兒童落后》（No Child Left Behind Act）的教改法案，啟動了“Good Start，Grow Smart”早期教育計劃，大幅增加幼教及幼教師資培訓經費。據報道，2002年，全美幼教經費總投入達180億美元（約合1440億元人民幣），每生均6800美元（約合5.44萬元人民幣）（White House，2003）。2005年，澳門特區政府宣布，其免費義務教育將下延至幼兒教育。2006年底，香港特區政府則宣布，將以學券（education voucher）形式，為每個幼兒每年提供1.3萬港元的學費資助，為此，特區政府每年將增加20億元幼教經費，年幼教經費總投入將超過33億港幣。

三、國外經驗借鑒

綜觀國內外有關研究，我們可以清晰地看到：國內外研究者們已經充分肯定了公立幼兒園在學前教育發展中的重要作用，政府在一個國家的學前教育發展中承擔著不可推卸的責任，政府有管理學前教育事業和籌措學前教育經費的義務。在宏觀管理上，學前教育涉及整個國家和社會，政府要努力為幼兒教育的發展提供各類政策、資源支持的同事，還要調動各方積極性。政府要加大對學前教育經費的投入，同時還應該資助幼兒，尤其是處境不利的家庭幼兒，這樣在保證幼兒園保教質量的同時，可以使任何處境的幼兒都可以享受到均等的就學機會。在微觀上，重視師資隊伍建設，保證教師培訓經費，加強監督管理，推行表現指標和全面質量管理。

隨著經濟、社會的發展和變革，國內外紛紛進行了學前教育管理體制改革，改革的過程中有很多成功的經驗，也有不少失敗的教訓。這些研究豐富了人們對學前教育體制的認識，也為我國開展相關研究提供了基本的理論參照系和認識框架。值得注意的是，我國的學前教育體制與我國的工業化進程相關聯，是我國經濟、社會發展的特殊產物。發達國家現階段已完成工業化，與我國國情差別巨大，因此決不能照搬發達國家的模式。我們需要在借鑒發達國家經驗的基礎上，探索具有中國特色的學前教育體制改革路線。

從國外學前教育管理體制研究情況，得出了幾點值得我國借鑒的經驗：（1）許多國家都加大對學前教育的公共經費投入，我國政府需要考慮繼續增加對學前教育的投入。（2）要從國家和社會發展的高度，進行科學財政投入、管理體制，能提高財政經費的使用效率。學前教育是國家福利體系的組成部分，怎樣做出正確的學前教育財政決策，怎樣選擇合理的財政支持目標，怎樣通過有效的支出機制提供適當的服務等，已成為我國政府和教育行政部門急需解決的問題。對發達國家地區學前教育財政、經費管理情況的研究，在一定程度上為我國研究這一問題提供了知識和經驗基礎。（3）國際上的學前教育公共經費投入方式多樣，但不可能存在一種最優的普遍適用的投入方式，我們要結合實際情況選擇適合本國實際的投入方式。因此，我國要加大學前教育財政投入，同時還要學會科學管理，選擇合理的投入方式。

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[20]李召存，姜勇，史亞軍.國際學前教育公共經費投入方式的比較研究[ J].全球教育展望，2009（11）

[21]周兢，陳思，郭良菁.國際學前教育公共經費投入趨勢的比較研究全球教育展望[ J].全球教育展望，2009（11）

注：本文系2017年廣西哲學社會科學規劃研究課題“‘全面二孩政策下學齡人口變動對廣西基礎教育資源配置的影響與對策研究（17FRK001）”;2018年度廣西高校中青年教師基礎能力提升項目“人口社會學視野下的廣西學前教育資源配置研究”（2018KY1255）的研究成果。

（責編 楊 春）