國有土地上房屋征用補償安置問題之探討

徐金清

摘 要：闡述我國在國有土地上房屋征用補償中存在的問題，從法律方面、征收體系建設方面以及監督制約機制方面，提出改進我國國有土地上房屋征收與補償工作，完善補償機制的建議。

關鍵詞：國有土地；房屋；征用；補償安置

當前，由于城市建設和小城鎮建設事業的進一步發展，因征收、征用國有土地和農民集體所有土地，引起拆遷公民房屋，所產生的補償安置方面的矛盾日益突出。自古至今，房屋就是人們安身立命所必需的基本生活條件之一。但是，一些地方經常發生違法違規征收拆遷，不落實拆遷補償和安置規定，人為降低補償安置標準，有的甚至濫用行政權力。這些現象不僅嚴重侵害了公民的合法權益，而且引發群眾大量上訪，特別是一些群體性事件的發生，嚴重影響了社會穩定。現本人就國有土地征用及公民房屋拆遷補償安置的相關問題予以淺議。

一、公民房屋征收補償安置問題

依據國務院于2011年1月21日公布施行的《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《條例》），任何單位和個人進行建設，使用國有土地或農民集體所有的土地，須經有關機關審批確認。首先，須經縣級人民政府征收國有土地批準，然后由房屋征收部門與被征收人依照《條例》的規定，就補償方式、補償金額和支付期限、搬遷期限、過渡方式和過渡期限等事項，訂立一系列的協議，這就是補償安置協議。上述行為具體實施過程中產生的系列問題就是公民房屋征收補償安置問題。

二、產生房屋拆遷補償安置問題的法律原因及解決建議

我國《憲法》明文規定了保護私有財產及征用補償的基本原則。因此，在涉及征用、拆遷民房過程中，必然會產生拆遷補償安置問題。已有的《土地管理法》對房屋作為土地附屬物看待的，《物權法》也只是原則性的規定為了公共利益的需要，縣級以上人民政府依照法律規定的權限和程序，可以征收征用自然人、法人的不動產，但應按國家規定給以補償，卻沒有對公共利益予以法律界定。同時，它們都沒有對房屋等私有財產的補償安置標準作出具體規定。由于上述原因，在實際操作中，使用的依據多是國務院發布的行政法規，最高人民法院的司法解釋，還有國土資源部、建設部和地方各級政府及其部門發布的規章及相關政策，特別是在城市規劃區內的農民房屋拆遷補償安置方面，應參照執行國有土地上房屋征收補償標準等方面，法律缺失表現的尤為突出。因此，我國必須完善有關法律體系，爭取早日制定一部有關房屋征收、拆遷補償安置問題的法律，彌補法律體系的缺位，有關部門、有關地方也要進一步制定和完善相應的法規、司法解釋、規章、政策等。

三、各級人民政府及其授權機關的行政行為往往是導致拆遷補償安置問題進一步激化的直接原因

在國有土地征用、公民房屋拆遷補償安置過程中，往往帶有非常明顯的行政行為色彩，各級政府在拆遷補償安置法律關系中，經常集規章制訂者、行政處罰機關等多種身份于一體，從而缺乏有效的監督制約，具體表現如下：

（1）制訂補償安置標準的權力層層下放，各自為政，補償標準高低無據，隨意性極大。《土地管理法》及《物權法》對以房屋為主的公民私有財產僅是作了一些籠統的或原則性的規定，沒有制訂具體的補償標準。《條例》對此也沒有具體規定，而是授權省、自治區、直轄市人民政府制訂辦法。但是，在實際執行過程中，有些被授權的省級機構制訂了補償標準，而有些地方卻沒有制訂相應的標準，卻又把此權利再次非法轉授給下級政府。

（2）非法剝奪了公民私有財產所有權的主體地位。由于缺乏直接調整房屋拆遷補償安置法律關系的法律，一些地方就由鄉鎮人民政府與村委簽訂土地征用協議書，不僅在協議中處分了公民的土地承包經營權，還處分了公民的房產、樹木、青苗等私有財產。

（3）非法剝奪了公民救濟的權力。還有些地方卻由黨委、政府或聯合名義下發行政文件、命令、通知文件，要求黨員、干部、人大代表在征用、拆遷補償安置問題上，不得有任何異議，是被拆遷人親屬的，必須做通被拆遷人的工作。否則，就如何如何，相關機關也不得給予被拆遷人提供幫助或接受其請求保護合法權益的救濟要求，從而使被拆遷人獲得救濟的權力流于形式，無從實現。

四、解決征收補償安置系列問題的建議

第一，要端正態度。相關征收、拆遷工作人員應認真學習和貫徹黨的十九大會議精神，堅持以人為本，統籌兼顧，群眾路線的基本原則，嚴格貫徹執行房屋拆遷管理法律法規和國家政策，切實處理好拆遷工作中出現的矛盾糾紛，為經濟發展和社會穩定保駕護航。

第二，要嚴格規范國有土地征用規模、合理控制拆遷項目。地方人民政府要從實際出發，制訂國有土地征用規劃，報省級主管部門批準，再由市縣級人民政府報同級人大與上一級人民政府備案。嚴格依照土地利用總體規劃和建設規劃，嚴格控制土地征用，加強對征收行為的監督管理。

第三，要嚴格規范征收過程中的拆遷程序，確保拆遷工作能夠公開、公平、公正的進行。要嚴格依法行政，正確履行職責，要實行“管、裁、執分離”，要加強對拆遷資金的監管，落實征用、拆遷補償安置補償協議。所有拆遷項目都必須依法或依照國家政策規定的權限、程序進行，特別是不能達成拆遷補償安置協議的必須按《條例》及相關行政規范的規定嚴格執行。要增強政府行為的透明度，按照國務院辦公廳發布《2012年政府信息公開重點工作安排》的要求加強補償信息公開，重點做好補償方案、補償標準、補償結果等各個環節的信息公開工作。

第四，要加強對拆遷工作的監督管理，嚴格查處違法違規行為。首先，要加強監督檢查，嚴肅查處違法違規行為，各級監察、建設、人民法院等有關部門要加強協調和配合，加大對違法違規案件的查處，特別是對野蠻拆遷這類嚴重侵害公民利益的行為，要嚴格制止，依法嚴肅處理。其次，要進一步發揮輿論監督、群眾監督的作用，在全社會創造一個依法拆遷的社會形象，最終將拆遷矛盾糾紛化解于無形。

綜上所述，在整個征收、拆遷過程中，嚴格依法征用、拆遷，嚴禁違法違規拆遷，野蠻拆遷，尤其是采用停水、停電、停氣、停暖、阻斷交通或暴力拆遷等手段，強迫被拆遷人搬遷。政府要平衡公共利益與私人利益，對業已出現的矛盾糾紛進行依法引導和化解，以保障征用與拆遷工作的順利實施。