愛爾蘭金融服務申訴專員的財務可持續

摘 要：金融申訴專員機構是非營利性組織。要保證金融申訴專員機構的穩健運行與可持續發展，必須保證其財務的可持續。愛爾蘭金融服務申訴專員在保障財務可持續方面的做法具有典型的代表性，對解決我國大陸地區金融申訴專員機構財務可持續問題具有一定的借鑒意義。

關鍵詞：愛爾蘭；金融服務申訴專員；財務可持續；行業資助模式

中圖分類號：F832.2 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2018（2）-0086-03

一、引言

金融申訴專員（Financial Ombudsman）是“私域申訴專員”（Private Ombudsman）的一種，因為翻譯的不同，在中文語境中，還有“金融投訴專員”“金融投訴局”與“金融投訴與申訴專員”等多種稱呼。金融申訴專員是指具備以下五個特點的人、機構（組織）或計劃（制度）：（1）以解決消費者（在某些情形下包括小企業，下同）對銀行、保險公司及/或其他金融服務提供者的投訴為使命；（2）機制的啟動以窮盡金融服務提供者內部糾紛解決機制為前置程序；（3）在運作中貫徹對消費者的適當傾斜保護原則；（4）糾紛解決機制融合了合意性糾紛解決機制與決定性糾紛解決機制；（5）糾紛解決機制是獨立于消費者與被投訴的金融服務提供者的外部糾紛解決機制（external dispute resolution， EDR）。

金融申訴專員機構的財務可持續性是指，金融申訴專員機構的資金供給始終處于穩定的狀態，并且能與金融申訴專員機構的業務發展水平相適應，實現金融申訴專員機構的收入與支出之間的動態平衡。由于金融申訴專員機構是非營利性組織，因此要保證金融申訴專員機構的穩健運行與可持續發展，必須保證其財務的可持續。愛爾蘭金融服務申訴專員（Financial Service Ombudsman， FSO）在保障財務可持續方面的做法具有典型的代表性，對解決我國大陸地區金融申訴專員機構財務可持續問題具有重要的借鑒意義。

二、愛爾蘭FSO在財務可持續性方面的主要做法

愛爾蘭FSO依據《2004年愛爾蘭中央銀行與金融服務管理局法》（the Central Bank and Financial Services Authority of Ireland Act 2004）征稅（Levies）。《2004年愛爾蘭中央銀行與金融服務管理局法》第16部分第57BE條與57BF條規定：FSO向金融服務提供商征稅，以便FSO履行其法定職能。征稅的總額由FSO的理事會征得財政部長同意后確定。

FSO為了保證征稅的順利進行，采取四步曲：一是編制某個年度的預算；二是依據預算的總金額，計算該年度的資助需求；三是依據各行業的資助占比，將該年度的資助需求分解到各個行業；四是確定對各行業金融服務提供商征稅的具體金額。2017年FSO的征稅步驟如下：第一步是編制2017年度的預算，得到總金額為5，932，136歐元；第二步以該金額為財務需求的基準，加上2016年度的赤字，減去2015年盈余，再減去2017年資本支出，得到的金額4，279，834歐元即為2017年征費金額；第三步將2017年征費金額，依據比例分配到各個行業：人壽保險占比27.52%，金額為1，177，647歐元；一般保險占比29.82%，金額為1，276，137歐元；信貸機構占比22.91%，金額為980，383歐元；信用社占比9.97%，金額為426，604歐元；證券經紀占比2.82%，金額為120，848歐元；其他受監管實體占比6.97%，金額為298，215歐元。

FSO采用人頭法、比例法、固定數額法與個案確定法等四大類方法及七小類方法對其管轄的14類金融服務供應商征稅的具體金額做出了具體規定。

1、人頭法。人頭法是指FSO以管轄機構一定時期內的零售客戶的數量乘以一定的金額，得到該機構應支付征稅的金額。人頭法適用于A類、S類機構。

（1）A類：信貸機構（Credit Institutions）。依據《愛爾蘭信貸機構注冊法》（the Credit Institutions Register）第1條注冊的信貸機構2，或依據《愛爾蘭信貸機構注冊法》第2（a）條注冊的歐洲信貸機構3，依據每個零售客戶4（retail customer）0.131歐元的標準向FSO支付征稅。每個信貸機構最少要支付600歐元。

（2）S類：支付機構（Payment Institutions）。每個經批準的支付機構，依據每個零售客戶5（retail customer）0.028歐元的標準向FSO支付征稅。每個支付機構最少要支付600歐元。

2、比例法。比例法是指FSO以管轄機構一定時期內的保費收入、中央銀行征稅或資產總額乘以一定的比例，得到該機構應支付征稅的金額。比例法適用于B，C、H、D、G，F類機構。

（1）保費收入比例法。保費收入比例法適用于B類：保險業者（Insurance Undertakings）。

（2）中央銀行征稅比例法。適用于C、H、D、G類機構。

3、固定數額法。固定數額法是指FSO以管轄機構的類別，確定一個固定的征稅金額。固定數額法適用于J、K、L、M，P類機構。

4、個案確定法。個案確定法是指FSO以管轄機構一定時期內的投訴案件的數量乘以一定的金額，得到該機構應支付征稅的金額。個案確定法適用于Q類：所有其他受監管的實體（Regulated Entities）。如果2017財年，針對任何其他受監管實體的投訴需要FSO展開調查，該實體需要每個投訴繳納750歐元的征稅（levy contribution）。

此外，FSO還對O類：業務轉移（Business Transfers）進行了特別規定。在此情形下，依據條例有義務支付征稅的受監管的實體，其金融服務業務被轉交給另外一個受監管的實體。受讓的監管實體（the transferee regulated entity）將負責轉交的監管實體（the transferor regulated entity）應支付的征稅。轉交的監管實體則不需要支付征稅，并通過征稅通知的方式告知受讓的監管實體。

三、對中國的啟示

從愛爾蘭FSO的經驗來看，如果運行資金充足與可持續，金融申訴專員機構的發展就有了堅實的基礎。中國金融申訴專員機構在試點與運行的過程中遇到的一個瓶頸就是機構的運作資金無法得到完全保證，這表現在三個方面：一是金融機構自愿加入的模式導致金融申訴專員機構的成員機構較少，收入較低；二是我國金融申訴專員機構非營利性主體地位沒有確立，其收入面臨稅收的壓力；三是收費標準的不合理導致潛在成員機構的流失。借鑒愛爾蘭FSO的良好做法，對中國大陸地區的金融申訴專員的實踐具有極為重要的意義。

（一）從金融機構“自愿加入”模式過渡到“強制加入”模式

我國正在試點的金融申訴專員機構均不是法定機構，金融機構可以選擇加入，也可以選擇不加入。金融申訴專員機構的蓬勃發展有利于增強消費者對金融行業的信心，從長期來說也有利于金融機構的持續健康發展。從短期來講，金融申訴專員機構的成立給消費者提供了一個維權的武器，使得現有的金融糾紛解決機制無法解決的許多問題得到了解決。這些問題具有三個特點：一是大多呈現出消費者投訴或維權無門的特點；二是問題大多是金融機構違反合同義務或侵權導致的；三是這些問題的解決必須以金融機構對消費者予以賠償或補償為前提。從短期看，金融申訴專員機構呈現出為消費者維權服務的特點，而不是為金融機構解決糾紛服務的特點。6金融機構主動加入金融申訴專員機構的動力不足，加之金融機構沒有義務加入金融申訴專員機構，使得我國金融申訴專員機構的成員機構較少，相應地收取的成員機構服務費或會員費就較少。

FSO選擇強制加入的模式，最主要的原因是金融消費糾紛的解決具有公共產品的屬性，無法通過民間意思自治與市場機制自行解決，只能通過國家規制或干預的方式才能解決。金融申訴專員機構從自愿加入模式過渡到強制加入模式，客觀上保障了金融申訴專員機構的財務可持續，為金融申訴專員機構的蓬勃發展奠定了堅實的基礎。

（二）構建公平、科學與可操作的收費標準

金融申訴專員機構向所屬行業收取的費用，不論其費用名稱有何不同，都可以分為年度服務費和案件處理費。年度服務費是指金融申訴專員向成員機構收取的不以案件為標準的服務費；案件處理費是指金融申訴專員向成員機構收取的以案件為標準的服務費。愛爾蘭FSO依據不同的金融機構采用不同的收費標準，其收費標準分為四大類：人頭法、比例法、固定數額法、個案確定法。FSO要么收取成員機構的年度服務費（人頭法、比例法、固定數額法及其適用的機構類型），要么收取其案件處理費（個案確定法及其適用的機構類型）。借鑒愛爾蘭FSO的做法，對金融機構進行分類，依據其資產規模、營業收入、案件數量等確定不同的標準，力爭做到成員機構的全覆蓋。如果不能選擇不同的標準，建議統一適用營業收入的標準。相對來說，營業收入標準具有適用的廣泛性。此外，要采用比例法，或以比例法為主，不能采用人為劃等的方法。

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The Financial sustainability of Irish Financial Service Ombudsman

YUE Jinlu

（Shanghai University of Finance and Economics，Shanghai 200433 Xian Branch PBC， Xian Shaanxi 710075）

Abstract：The financial ombudsman schemes are non-profit organizations. In order to ensure the sound operation and sustainable development of the financial ombudsman schemes， their financial sustainability must be ensured. The practices of Irish financial service ombudsman in ensuring the financial sustainability are the typical representations， which is of great significance to solve the financial sustainability of financial ombudsman schemes in mainland China.

Keywords： Ireland； financial service ombudsman； financial sustainability； industry funding model