基于國際經驗的數字貨幣監管研究

劉蔚

摘 要：數字貨幣在全球的接受程度和交易范圍日益擴大，貨幣功能逐步完善，又因其商品屬性受到投資者追捧。本文通過介紹數字貨幣含義和發展狀況，肯定其降低成本、提高安全性以及推動普惠金融發展等積極作用，并深入剖析了數字貨幣面臨的缺少明確法律定位、技術漏洞、價格波動劇烈等問題。在梳理主要經濟體對數字貨幣的監管方法和措施的基礎上，總結國際先進經驗，結合我國實際情況，提出加快我國數字貨幣法制建設、加強反洗錢監管、對交易平臺實施許可、注重消費者權益保護以及建立金融監管協調機制等政策建議。

關鍵詞：數字貨幣；國際經驗；監管

中圖分類號：F832.2 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2017（11）-0026-06

一、數字貨幣發展現狀

（一）數字貨幣定義

數字貨幣是一種沒有發行主體、點對點傳輸的虛擬貨幣。其發行完全通過特定算法而不依托中央控制中心，可以通過互聯網進行全球交易。持有者匿名即可得到由隨機字母和數字組成的網絡地址，從而支配數字貨幣，其支付和交易由網絡節點集中管理。只要有移動終端設備和互聯網，不受地域和時間限制，任何人都可以在全球實現24小時不間斷的即時交易。現階段的數字貨幣雖然被投資者看好前景，但其背后不具有內在價值，而取決于消費者的感受和期望，因此并不是真正意義上的貨幣，更接近投資品性質。

（二）數字貨幣發展現狀

2008年，數字貨幣先驅——比特幣（Bitcoin）概念首次提出以來，對金融領域有諸多創新，如貨幣發行和支付方式的顛覆式轉變。在為消費者提供諸多便利的同時，擴大了金融服務領域。因此數字貨幣發展迅速，在全球的接受程度和交易范圍不斷擴大。至2017年8月種類已達五百多個，總市值接近300億美元，超過98%的市值由比特幣、以太坊（Ethereum）、門羅幣（Monero）、瑞波幣（Ripple）等幾種數字貨幣所有，其中比特幣市場占有率達70%以上。因為數字貨幣流動性低、價格波動較大，超過八成的持有者并未將其作為交易媒介，而視為投資。

當前ICO（Initial Coin Offering）成為數字貨幣或區塊鏈項目的重要融資手段，即通過發行和流通加密代幣，即利用一種一定范圍內能夠替代貨幣的某種憑證進行融資。融資參與者可獲得初始產生的加密數字貨幣，再兌換成法幣。如基于以太坊平臺的眾籌項目the DAO，參與者兌換代幣，通過智能合約對the DAO社區進行自制。這一項目在2016年5月完成融資，共募集1150萬以太幣，約合1.6億美元。隨著數字貨幣和區塊鏈火速升溫，ICO在國內發展迅猛。因沒有嚴格監管，許多ICO項目本質上與區塊鏈毫無關系，僅憑理論框架便可融資幾億元，收益率可達百倍、千倍，催生了大量泡沫。僅在2017年8月，國內通過ICO融資的金額就達50億元。

圍繞數字貨幣的運營有三類：一是投資交易平臺。通過網絡建立交易平臺，進行數字貨幣現貨和期貨交易。如市場主流的比特幣，早在2015年全球交易額已逾1億歐元，遠超前六年的交易總額，交易量中近八成為人民幣。二是開發專門的數字貨幣錢包和各類支付應用。如2014年國內公司推出了“比太錢包”，可在智能手機上運行熱錢包，存放小額比特幣滿足日常需求。在另一部手機上運行對應的冷錢包存放大額比特幣。還有將數字貨幣與主權貨幣通過APP兌換、在接受比特幣的商家和比特幣消費者之間建立聯系如Bitpay等應用。三是運營專用集成電路加快數字貨幣驗證獲取過程。

（三）數字貨幣主要特點

從人類貨幣發展史來看，貨幣形式從實物到貴金屬再到紙幣的每一次變化，無一不是伴隨著技術進步和經濟活動發展。因此數字貨幣的出現不僅是貨幣形態的又一次重大革命，也代表著社會發展到了新的階段。隨著社會信用制度的健全，互聯網技術的廣泛應用，傳統貨幣向數字化貨幣體系轉變成為經濟發展的必然趨勢。

1.去中心化的發行和流通。相較于紙幣，數字貨幣的發行沒有中心化機構，完全由算法產生而不依賴貨幣當局、甚至可脫離商業銀行這一中介。每個參與者獨立且平等，通過協議連接彼此。一個節點發出的信息，可以擴散到整個系統中的節點上。因此數字貨幣沒有現金實物運輸，只要攜帶信息的數據在網絡上的系統參與者之間傳輸即可，無需任何第三方做中介。流通中不必經過回收、清點，也不會發生毀損。

2.通過分布式賬簿清算。分布式賬簿可以跨越國界、機構，流通和交易的每個環節都在賬簿上按照先后順序記錄，數字貨幣的整個生命周期都被如實反映，包括時間、主體、金額等事項，使數字貨幣具備不可篡改和無法偽造的時間戳。

3.加密算法防偽。傳統紙幣無記名，無法查找交易信息、假幣層出不窮。數字貨幣使用的是單向信息加密算法，可提供準確性驗證功能，完善的數據鏈確保所有信息可追溯，從而確保數字貨幣的假幣難以存在。

4.國際化功能。紙幣的使用范圍一般僅限于本國，而數字貨幣產生于互聯網系統中，由分布在全球的節點（參與者）共同認證，而不受國界、幣種換算的局限，也不會產生匯率波動，因此具有天然的國際貨幣屬性。

二、數字貨幣的優勢與風險

（一）數字貨幣的優勢

數字貨幣誕生以來，市場參與者只要借助手頭的電子設備，就可以實現日常生活中的支付過程，對金融市場乃至整個經濟社會產生了全方位的影響，改變當前的商業模式，促進新的支付模式出現，為貨幣未來的演化奠定了方向。

1.有效降低成本，提高支付效率。在發行環節，數字貨幣擺脫了銀行賬戶和實物載體，不需要支付實體貨幣發行的成本，由物理儲存轉變為云空間存儲、傳統物流轉向系統內的數字劃轉，也不再需要回收、清點和銷毀，大大降低了發行和管理的成本；在交易環節，數字貨幣在唯一的交易賬簿上使用電子方式記賬，信息流和資金流高度統一，無需建立和維護個人賬戶，交易和結算同步完成而不依賴于第三方清算機構，降低整個社會的交易成本，是金融資源有效配置的最新手段。

2.安全性提高，降低偽造的可能性。當前，傳統中心化金融系統難以防御分布式拒絕攻擊（DDos）。而數字貨幣沒有中心化機構，由眾多節點構成的數據庫確定并記錄所有交易行為，每個節點獨立且地位平等，發出的信息可以擴散到整個網絡，即使某一節點暫時失效，交易數據分布在其他節點，仍可保證網絡的安全，因此，分布式特點可天然地抵御這種攻擊。同時，信息的傳輸使用了單向加密算法，確保了結果準確性驗證，因此不會被其他節點偽造或篡改。

3.有助于推動普惠金融發展。首先，無需通過金融中介機構，數字貨幣即可進行遠程交易，并與互聯網、物聯網等各類先進技術對接，隨著技術發展更新，顯著提升金融服務的覆蓋面和便利性。其次，數字貨幣具有小額、便捷等特征，交易成本低廉，需投入的基礎設施和人力資源較少，在便民服務領域具有突出優勢。最后，數字貨幣還可以有效解決互聯網金融的信息不對等、暗箱交易等問題，推動互聯網金融的發展，簡化數據處理的流程，使得普通民眾能夠享受到金融發展帶來的紅利。

4.有利于提高監管效能，構建高效穩健的金融體系。數字貨幣全部交易信息基于分布式記賬，可永久保留，可通過后臺進行監督，確保每一交易結算環節均可追溯，為貨幣政策提供連續全面的數據基礎，便于使用大數據分析、精準測量貨幣流通速度、流向和貨幣結構，有效監測和評估金融風險，準確掌握信貸和產業政策執行情況并及時調整優化，更好地支持經濟和社會發展。數字貨幣具備不可篡改和無法偽造的時間戳，每一個參與者的交易信息都被如實記載，可建立起全社會的信用體系，促進公眾誠信、遏制偷稅漏稅行為。

（二）數字貨幣風險和問題

1.現行法律適用性低，監管體系設定模糊。以實物貨幣為標的的現行法律框架難以適應數字貨幣的產品和服務的管理要求。既沒有對數字貨幣定位、發展、運行規則的權威解釋，也未對數字貨幣中間服務提供商，如交易平臺及中介機構等作出明確的法律管制。數字貨幣交易的參與各方權利和義務關系沒有明確，一旦發生權益糾紛、交易管轄權沖突等問題，不僅危害公眾的經濟利益，也會沖擊傳統的貨幣體系。沒有建立數字貨幣監管體系、明確的職責劃分，造成監管灰色地帶，使不法分子有機可乘。

2.存在一定的安全漏洞，易被不法分子利用。數字貨幣作為虛擬化貨幣，所有環節均通過互聯網和終端設備實現，無論算法設計、系統運行、設備維護中哪個環節出現疏忽或故障，加之如病毒干擾、黑客攻擊，都會遭到破壞，造成巨大損失。由于數字貨幣賬戶只是一個地址，賬戶擁有者標識自己所有權的唯一證明就是私鑰，因此不必攻擊數字貨幣系統，只要通過木馬程序盜取保存在用戶主機里的私鑰文件，或利用軟件和操作系統漏洞截獲私鑰，就可以獲得數字貨幣。除了賬戶本身，交易平臺也易于成為攻擊目標，一旦被破解，會給交易者造成巨大損失。2011年，世界第三大比特幣交易中心Bitomat記錄著17000BTC（約合22萬美元）的文件訪問權限丟失。

3.導致洗錢等犯罪問題。一是數字貨幣的去中心化本就缺少當局監管，加之其跨境流通的便捷，沒有各國政府共同配合很難有效打擊犯罪。二是數字貨幣具有高度匿名特征，分布式賬簿上記錄的信息無法與用戶真實身份建立聯系，涉嫌犯罪的交易者信息無從追查。三是數字貨幣交易成本低廉，利于犯罪分子轉移資金，助長了販毒、洗錢、武器販賣等諸多非法活動。2017年5月，席卷全球的勒索病毒“永恒之藍”，為逃避追蹤，攻擊者要求受害人支付比特幣。

4.參與者合法權益缺乏保障。一是數字貨幣缺乏貨幣錨，在沒有國家信用支持的情況下，完全取決于期望值的貨幣價格容易產生劇烈波動。其交易市場實行24小時全球開放，不設置漲跌幅限制，漲跌幅度劇烈，給持有者帶來巨大風險。二是數字貨幣交易市場處于自發狀態，可能存在交易對手方風險、資金安全和清算結算的風險等。三是數字貨幣交易網站沒有統一的資質要求和監管機構，安全防范和抗風險能力差，有些甚至涉嫌非法經營，參與者合法權益難以得到有效保障。

三、各國數字貨幣監管

（一）主要監管方式

全球央行一直在關注貨幣數字化演進狀況。2015年，歐洲央行評估了數字貨幣產品對貨幣政策與價格穩定性的沖擊；美聯儲提出了更快、更實時支付體系的重構計劃；英國央行開展了一系列數字貨幣的研究，并提出了由央行發行數字貨幣的方案。基于國情與金融市場的發展狀況，各國對數字貨幣施行的監管措施，大體可以分為五類。

1.道義勸告。對數字貨幣的使用者和投資者不直接干預數字貨幣發展，而是采取道義勸告，強調相關的風險及可能造成的影響。

2.市場準入。針對經營業務與數字貨幣相關的機構，設立限制性監管措施，如提供數字貨幣服務的金融中介機構必須在監管部門進行注冊；數字貨幣與法定貨幣之間的流通需要進行授權等。

3.完善現行法規。在現有的法律法規基礎上，不斷進行修訂完善，使其適用于數字貨幣及其中介機構的監管。如監管機構對稅收立法進行修訂，使其適用于數字貨幣監管。

4.泛化監管。擴大原有的監管范圍，使反洗錢及反恐怖融資和金融消費者保護等傳統交易的監管措施，同樣適用于數字貨幣交易及其中間商。

5.完全禁止。禁止使用數字貨幣（兌換）、任何以數字貨幣為基礎的金融活動及中間商服務。

（二）各國對數字貨幣的監管措施

各國的監管態度各不相同，并在不斷變化，主要原因是一方面擔憂監管過度會阻礙新技術的發展，另一方面顧慮缺少監管和保護可能引發的風險。

1.美國

美國對數字貨幣系統的監管由聯邦和各州自行制定交易規則，沒有統一的監管法律，各監管機構認識和態度也不盡相同。2013年，美國金融犯罪執法局（FinCEN）出臺了有關數字貨幣的指導意見，明確虛擬貨幣交易平臺必須以貨幣服務提供商的身份進行登記，并納入反洗錢監管范圍；美國商品期貨交易委員會（CFTC）將數字貨幣作為大宗商品進行監管；美國國稅局（IRS）出臺的指導意見將數字貨幣視為需要交納聯邦稅的資產。

2014年7月紐約州金融服務局（NYDFS）通過了《虛擬貨幣條例草案》，視數字貨幣為一種金融資產，將數字貨幣服務提供商視為銀行類金融機構進行監管。依照草案，于2015年6月，推出了比特執照（BitLicense）。對申請執照的企業，要求其符合一定資質、保護客戶財產、業務變更、保存記錄交易檔案、配合檢查、匯報和公開財產狀況、申報可疑交易、保證網絡數據安全和消費者權益保障等一系列措施。如發現申請人違反條例或者未能支付損害賠償，可以撤銷執照。

具體措施包括：申請人需要披露所有分支機構、所有主管及主要官員的情況，并提交一份背景報告；業務的重大變化，如并購、變更控制權等需要獲得批準；將涉及財務狀況和所有者權益變動的財務季報提交備案，并由獨立審計師認證年度報表；制定類似生前遺囑（living will）的“業務延續與災難恢復計劃”（business continuity and disaster recovery plan），確保緊急狀況下的服務。

在監管方面，規定了反洗錢合規計劃，將個人每天1萬美元以上的交易報告紐約州金融服務主管，并撰寫“可疑活動報告”；針對高風險客戶、高交易量賬戶以及有可疑活動的賬戶，建立客戶識別計劃；當發起交易的金額超過3000美元時，被許可人必須要求驗證其身份。在系統數據安全方面，必須制定執行可識別內部和外部網絡風險的安全計劃，設置網絡安全程序來防止未經授權的訪問，每個季度進行一次系統的風險評估。在消費者權益保護方面，在進行初始交易前，數字貨幣中介必須持有消費者同等數量的貨幣作為保證金，必須向消費者披露數字貨幣系統和數字貨幣的潛在風險，同時建立申訴機制，以便公正及時地解決爭議。

2.歐盟

2012年，歐洲中央銀行發布的報告《虛擬貨幣體制》將比特幣定位成“第三類虛擬貨幣”，即可以雙向流動并用來購買商品和勞務。肯定了數字貨幣優勢的同時，也對其運營和監管等方面提出了風險警告。2013年至2014年，歐洲銀行業管理局也多次要求，在全面監管方案出臺前，金融機構不推進數字貨幣交易，消費者應警示數字貨幣風險。

歐央行在2015年發布的有關數字貨幣的報告認為，被當做交易媒介的數字貨幣數量很少，且其價格波動劇烈，難以發揮價值儲存和記賬單位的作用，只在少數情況下，可被視為貨幣的替代品。歐洲銀行業管理局參照監管傳統支付服務提供商的方式來監管數字貨幣系統，將數字貨幣交易的主要參與者作為金融服務提供者和銀行的子類別來對待。比特幣交易所必須具備支付服務提供商資格，并根據歐盟《支付服務指令》進行注冊。

歐盟各國沿襲歐盟的指導思路出臺相關法規。法國采取“謹慎自由主義”（prudent liberalism）政策，將比特幣交易平臺歸類為金融服務提供商，加強對用戶的真實身份認證，打擊匿名貨幣的洗錢犯罪。西班牙將比特幣歸類為電子支付系統，故交易平臺必須申請許可。德國認為數字貨幣是一種支付手段，因此沒有制定相應的監管措施，對比特幣交易所也沒有許可要求，僅規定其必須注冊為金融服務提供商。2014年6月，瑞士政府對數字貨幣進行了成本收益分析，結論是使用范圍有限，不會危及當局的貨幣政策，傾向于警示消費者，而不是采取監管行動。

3.英國

英國對數字貨幣的態度比較積極，認為數字貨幣有非常好的發展前景。2014年11月，英國央行發布季報，公開表示將發行數字貨幣。2015年3月，英國財政部報告建議，按照現行法律對數字貨幣用戶、交易及其他交易主體進行監管。將反洗錢法規監管擴大至數字貨幣交易所，并與英國標準協會制定協同監管框架，以保護消費者權益。

4.加拿大

2014年，加拿大議會通過了C-31法案，將數字貨幣歸類到“貨幣服務業”（money service business），受反洗錢和反恐融資法的管轄。要求加強對金融主體和金融中介身份信息確認和記錄保存；將法案的管轄范圍，延伸至國外的數字貨幣經營機構，在客戶身份識別、服務和中介機構的注冊等方面提出更高要求。加拿大參議院委員會2015年6月發布了一份關于數字貨幣的報告，建議聯邦政府積極尋求新的方法利用數字貨幣和區塊鏈技術，并從政策、立法、監管等多個方面推動數字貨幣及其技術創新；建議政府采取“輕觸”式監管 ，最大限度地減少扼殺新技術發展的可能性。

5.日本

日本政府對數字貨幣長期持觀望態度，在監管能力建設方面比較滯后。早在2011年，比特幣的交易就已經在興起于日本國內，但政府并沒有采取任何監管措施，亦未制定相關法律法規，直至2014年2月底，位于東京的比特幣交易平臺——Mt.Gox交易所，因遭受黑客攻擊造成巨額損失，不得不申請破產保護，導致全球大規模消費者權益受損，日本政府才意識到數字貨幣的交易秩序必須以法律手段維護。2014年3月，內閣會議禁止銀行和證券公司從事數字貨幣業務。2015年，日本金融廳（FSA）建立比特幣交易所的監管規范。2016年，數字貨幣的貨幣地位在日本才獲得正式承認。

6.俄羅斯

2014年，俄羅斯央行發布數字貨幣禁令，指出比特幣等數字貨幣“沒有國家實體支持，具有較強的投機性，其虛擬交易具有高風險特征”。俄羅斯財政部發布禁止比特幣及其所有替代貨幣活動的一系列法案及修正案，內容涉及行政罰款，包括發行、創建或故意傳播數字貨幣的制作或操作信息等。但為將利用數字貨幣洗錢等非法轉讓行為納入監管，2016年俄羅斯央行正式廢除對數字貨幣的禁令。

（三）數字貨幣的國際監管經驗

1.加強對數字貨幣交易平臺的監管。由于數字貨幣沒有特定發行主體，只能通過監管交易平臺規范市場。一方面，數字貨幣交易平臺自身存在漏洞或不具備風險交易承擔，另一方面因涉及大量資金流動，容易成為黑客攻擊目標。各國為保護用戶權益，通過采取注冊制、頒布許可等方式，提出中介機構資質要求，并且掌握大額交易信息，及時發現犯罪行為以實施打擊。

2.納入反洗錢監管范圍。鑒于數字貨幣時常用于大額資金轉移，不論視數字貨幣為貨幣還是金融工具，各國普遍將現有的反洗錢規定延伸至數字貨幣，如客戶身份核實、資金托管等監管報告制度，防止和打擊利用數字貨幣洗錢等違法犯罪活動。

3.維護消費者權益。首先監管當局通過報告、法案等不同角度，向市場參與者提示數字貨幣的價格波動劇烈、損失難以追回、安全漏洞大等風險，降低交易風險。其次對交易平臺實施資質監管與登記許可，規范交易主體，使其符合宏觀審慎監管要求，避免系統性風險。

4.沙箱監管促進區塊鏈發展。英國金融市場行為監管局提出的沙箱監管，為區塊鏈等新興業態提供監管試驗區，在確保消費者權益的前提下，簡化參與實驗的產品和服務的監管約束，使業務快速落地運營，并根據其在沙箱內的實驗情況予以推廣。

四、我國數字貨幣監管的政策建議

（一）加快數字貨幣法制建設，健全監管框架

首先，我國應該盡快制定相關法律法規，規范數字貨幣的交易行為，建立規范的數字貨幣賬戶；實行可控匿名性，引入司法保護，對數字貨幣大宗交易實行實名申請交易，嚴格監管，增加數字貨幣交易的透明性。除了從金融角度制定完善數字貨幣監管的法律法規，還必須充分考慮互聯網技術，明確貨幣的發行機構、發行方式等。其次，對數字貨幣的關聯企業，在制定法律制度時，對其行業類型劃分、允許經營的業務范圍以及現有互聯網金融規章制度的適用性都需要明確。最后，不斷適應數字貨幣的變化，構建合理的監管框架，平衡好監管、創新和風險之間的關系，建立健全行業規范，采取針對性強的監管措施，規范市場中各主體的權利義務。

（二）推動數字貨幣發行的中心化，維護金融穩定

通過推動數字貨幣發行中心化，其投放規模、速度以及時點可以由發行機構主導，從而克服去中心化模式下貨幣無主權帶來的問題。在發行過程中，可依據社會整體需求調節發行速度，防止個人或機構隨意發行貨幣而擾亂金融秩序。

（三）提高技術標準，保障資金安全

借鑒區塊鏈技術，采取多種加密算法的組合體系和密鑰分發保存機制，提高交易的安全系數。采用分布式記賬技術，記錄數字貨幣生成、交換和銷毀信息，提高抵御網絡攻擊的能力。通過完善手機支付軟件，提高數字貨幣錢包載體的可操作性和安全性。

（四）強化反洗錢監管，維護消費者權益

將數字貨幣交易納入反洗錢監管框架，充實完善相關法律法規，通過盡職調查、交易監測及報告可疑交易等手段落實反洗錢義務，防止數字貨幣被濫用。將數字貨幣納入金融消費者保護范圍之內，確保現行的消費者保護法律法規適用于數字貨幣，暢通消費者投訴受理渠道，保護消費者合法權益。綜合評估數字貨幣的漏洞、危害金融穩定、損害投資者權益等各類風險，通過發布風險提示等方式加強預警，注重社會公眾的數字貨幣知識教育。

（五）對交易平臺實施許可，細化監管要求

采取交易平臺行政許可制度，由當局通過事前審查方式，對注冊資本最低限額、從業人員、營業場所、技術和風險承受能力提出規定，符合要求的中介機構方頒發許可，允許參與市場交易。除事前許可，還應對交易平臺的技術升級和維護、平臺風險準備金做出細致規定，降低平臺被攻擊的風險、以及造成用戶損失的善后問題。

（六）建立金融監管協調機制，加強國際合作

數字貨幣和ICO等業務涉及貨幣發行、互聯網技術、衍生品投資、消費者權益保護等多項業務，在我國分業監管體系下，容易產生監管真空、監管套利的現象。需建立金融監管協調機制，由人民銀行、銀監局、證監局、工信部等多部門合作，開展沙箱監管，評估潛在風險。同時，數字貨幣的全球化特征，使其監管勢必要聯合各國監管機構，實現信息共享、監管互通、廣泛合作，共同打擊利用數字貨幣的犯罪行為，規范數字貨幣的健康發展。

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The Research on the Supervision on Digital Currency

Based on International Experience

LIU Wei

（Xian Branch PBC， Xian Shaanxi 710075）

Abstract： The the global acceptance and trading scope of digital currency is expanding， its monetary function is being gradually improved， and it is also sought after by investors because of its commodity properties. By introducing the meaning and development status of digital currency， affirming its positive role in reducing cost， improving safety and promoting the development of inclusive finance as well as other positive effects， the paper deeply analyzes problems faced by digital currency such as lack of clear legal position， technical drawbacks and price volatility and so on. On the basis of summing up the regulation methods and measures of digital currency of major economies and international advanced experience， combined with Chinas actual situation， the paper puts forward policy recommendations. They are as follows： speeding up the construction of the legal system of digital currency， strengthening anti-money laundering supervision， granting licence to trading platforms， focusing on the protection of consumer rights and interests， and establishing the financial regulatory coordination mechanism.

Keywords： digital currency； international experience； supervision