地方政府如何規劃管理城市

何應偉 黃艷

【摘要】城市規劃管理是一項規模龐大的系統性工程，如何科學定位和充分發揮政府作用，關乎我國城市化發展進程。在城市規劃管理中，政府身兼多職，既是謀劃者、決策者、經營者，也是倡導者、組織者、協調者、激勵者，不同的角色定位了不同的職能。政府精準把握不同角色，全面發揮自身作用，有利于保障城市科學規劃、穩步建設、高效管理，具有重要的現實意義。

【關鍵詞】城市規劃 地方政府 管理體制 【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A

作為一種社會建制，城市規劃管理以不同的方式、形式存在于不同的國家之中。從《簡明大英百科全書》的定義可知，城市規劃管理是一門科學，是一種藝術，更是一項政府行為。由此可見，在城市規劃管理中，政府的作用舉足輕重。城市規劃管理工作離不開地方政府的領導，但就我國現狀而言，城市規劃管理與地方政府行為間存在一定分歧。因此，關于重新定位政府角色和作用的呼聲越來越高，以求城市規劃管理在規范化發展之路上愈行愈遠。

地方政府是城市規劃管理的主體

追溯發達國家城市規劃管理的漫漫發展史，地方政府分飾多重角色。顯而論之，政府是城市規劃管理的謀劃者、決策者、經營者；深入剖析，政府在城市規劃、建設、管理各項活動中還發揮著倡導者、組織者、協調者、激勵者的作用。在不同的角色背后，其所發揮的作用不盡相同，于我國而言，所需做的是鉆研之、借鑒之、創新之。

對于城市規劃管理工作，政府首先是一位謀劃者，規劃著城市的發展方向，思考著城市的科學定位，籌謀著城市如何應對各方競爭，以求立足、生存與發展。于此，地方政府需要打造起“強政府”的形象，構筑起“宜居”城市。隨著城市化進程的發展，不乏脫離實際、一味擴張建設規模的“形象工程”，城市規劃管理陷入了盲區，諸如“開發區熱”“高新科技園區熱”等“形象之風”蔓延開來。

身為城市規劃管理的謀劃者，地方政府需要參照城市的發展歷史，考量人民群眾的意愿與期待，構建起“易居”“怡居”“宜居”之城。在此愿景下，一方面，要設計前瞻性戰略發展體系，綜合考慮民生、經濟、環境等多重因素，積極發揮政府效能，促進文化歷史、市容景觀、城市夜景、商業文化氛圍的延伸。另一方面，要著眼于城市遠景規劃，突出特色與優勢，精準定位、精心布局，立足于新起點、謀劃出新發展。

政府是城市規劃管理的主體，在公共產品、服務提供中居于領導地位。政府掌握著城市規劃、建設、管理、運營的財政大權，也承擔著重要責任，必須做好以下幾點工作：一是需要統籌好經濟社會、生態環境、人口規模、城市容量、市政建設等多方因素，以城市長遠發展目標為指南，作出科學的戰略決策；二是促進城區合作，實現城區統一規劃、統一建設、統一管理；三是要堅持資源節約理念，構建循環經濟體系，確保經濟發展與生態保護同行；四是著力推進公共安全體系建設，加強建設管理、土地管理、招商引資等體制機制創新。

城市管理需要協同各方力量

政府是城市的經營者、管理者。在城市這一無形資產的管理中，最忌急功近利，重“政績”、輕“環境”，就長遠發展而言，重視生態經營方為上策。因此，應加快轉變管理理念，強化創新職能，立足優勢，尋求突破。一是要完善約束機制，將權力置于“籠子”里，避免一味追求政績而掠奪環境資源，提升城市經營、管理效率。二是協調好政府與市場的關系，引入市場競爭機制，精簡優化政府職能。三是宏觀審視城市布局、形象、功能、營銷，注重凈化發展環境，提升城市價值，貫徹新發展理念。四是積極應對各方挑戰，協調、管理、穩定好社會、經濟、人口、環境等多方因素，加快朝服務型、學習型政府轉變。五是精簡組織機構，重組部門資源，避免組織重疊，提升管理效率。同時，加強各部門信息化與人才隊伍建設，加快步入現代化行政管理軌道。

為使群眾能夠有所依、有所托，政府必須扮好“倡導者”的角色。對人民群眾而言，城市不僅是賴以生存的“家園”，還是精神寄托的“樂園”。一方面，行和諧之風，構筑“安樂”之城，為人民群眾追求生活安定打造庇護之所；另一方面，倡高尚精神，營造“德馨”氛圍，為廣大群眾向往精神安逸提供紓解之途。精神產品的生成，離不開城市特色文化的滋養。因此，政府除了要盡好“倡”“導”之責，還要加強傳統文化的保護。借城市文化的輻射作用，在群眾中匯聚成強大的向心力、凝聚力，增強其使命感、歸屬感。同時，積極推動對外合作與交流，構建開放性新都市，持續吸納先進文化與思想，逐步更新城市文化體系。

政府領導的換屆難免引發規劃變更，出現政策失效問題，為降低其消極影響，需要借助政府的組織者這一功效，鼓勵多方主體參與。城市規劃管理可謂一項重要的公共性政策，政策面向的是廣大群眾與各種組織，代表的也是群眾的權益與需求，人民群眾最有發言權。特別是在非公經濟日益壯大的今天，社會和群眾的力量不容小覷。城市規劃管理已非政府單方行為，需要公眾、開發商、社會團體等多方參與，形成多元化利益格局，規避政策失效風險。具體而言，一是鼓勵公眾參與機構發展，疏通公眾參與渠道，并納入體制保障中，實現公眾參與有所依、有所為。二是完善城市管理參與體系，擴展多方參與范圍。三是發揮好組織協調作用。基于市場導向，面向公眾意愿，找準城市建設發展的突破口，優化資源配置。

健全管理體制，建立城市規劃管理新格局

城市規劃管理，絕不僅僅是一個部門的事，其涉及到科技、教育、文化、經濟等多個部門。在此過程中，政府要充當協調者，明確各部門分工，細化各方職能，為城市規劃管理各項工作開展保駕護航。為此，一方面，要建立健全管理體制，解決積習已深的各行一套、多頭管理等問題，形成縱橫銜接、門徑一致的新格局。另一方面，要建立部門間、區域間、部門與區域間統籌協調機制，緊密圍繞城市規劃管理戰略部署，推行集成化、高效化戰略性項目，構建起服務群眾的統一目標。保障各部門間目標一致，才能擰成一股繩，才能推進城市規劃管理創新戰略穩健實施。

為了激活城市的發展生機，必要的激勵不可或缺。政府就是這樣的激勵者，為城市的規劃、建設、管理、發展注入不竭動力。為了發揮好激勵者的作用，一是要加快落實創新、創業獎勵制度，構建起覆蓋全城的人才激勵體系。全面推行“產業人才發展計劃”，提升精英人才的薪酬待遇。健全原始創新激勵制，以知識產權示范區建設為契機，推進產權資產化、資本化，充分調動全員創業、創新熱情。二是穩步推行財稅優惠制，試行科技金融激勵制，緩解中小微企業融資難問題。促進創業創新風險補償機制建設，為創新者、創業人免除后顧之憂。三是建立政府公共采購鼓勵制。針對城市規劃管理所需研發核心產品與重大科技，構建高新技術研發項目招投標制，深化與當地高校、高企、科研院所的合作，建立考核驗收、研發成果推廣制。

城市規劃管理進程取決于地方政府行為，政府角色變更、政策變動、體制變革將直接影響城市規劃管理的走向與發展。當然，城市規劃管理這項系統工程影響因素頗多，政府作用只是其中一項，但毋庸置疑的是政府作用的主導性。因此，地方政府不僅要提升服務意識，還要科學地把握不同角色、靈活轉變各項職能，使城市規劃管理朝著健康、有序的方向發展。

（作者分別為中國地質大學（武漢）經濟管理學院博士研究生；武漢輕工大學經濟與管理學院講師）

【參考文獻】

①孫施文：《現行政府管理體制對城市規劃作用的影響》，《城市規劃學刊》，2007年第5期。

②尹華：《如何完善政府的城市規劃職能》，《商業經濟研究》，2008年第12期。

③邱延壘：《城市規劃管理中地方政府作用分析》，《建筑知識》，2017年第12期。

責編/溫祖俊 美編/于珊