城市社區養老服務法律問題研究

關鍵詞 城市社區 養老服務 法律問題

基金項目：課題：河南省社科聯研究課題《城市社區養老服務法律問題研究》（項目編號：SKL-2017-501）。

作者簡介：劉晨，黃河科技學院，副教授，研究方向：民商法。

中圖分類號：C913.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.066

如今，我國已經成為老齡化社會，人口老齡化成為我國面對的重要問題，對經濟發展、社會穩定等方面產生了深遠的影響作用，推動養老事業的穩步發展迫在眉睫。由于我國傳統文化的影響，以家庭為核心的贍養方式成為我國傳統的養老方式，但是家庭養老資源十分有限，并不能為老年人提供全面的養老服務。社區養老具有鮮明的自主性與靈活性，涵蓋的范圍較廣，逐漸成為我國養老服務的主要方式，不僅彌補了現有養老機構的缺陷，也有效地減輕了家庭養老資源的負擔，是一種適合我國國情的養老方式。因此，我國大力推動城市社區養老服務的普及與發展，針對城市社區養老服務建立了一系列的法律制度，為城市社區養老服務提供的必要的法律保障，推動了城市社區養老服務的標準化與法制化。但是縱觀城市社區養老服務的現狀，可以發現其中存在大量的法律問題，深刻地影響了城市社區養老服務的進一步發展與完善。

一、城市社區養老服務的內容與特征

社區養老指的是國家政府、非政府組織以及其他形式的團體或者個人以建立養老機構為渠道，通過合理、針對性的措施為老年人提供相應的服務或者產品，以此照顧社區老年人的身體健康。其中社區照顧是社區養老的重要內容，不僅要關注社區老年人的身體狀況，同時也要采取有效的措施解決老年人精神上的問題，滿足社區老年人身體和精神上的需求。一般而言，社區照顧主要包含社區內照顧和由社區照顧兩個方面，社區內照顧依靠的是各種專業機構或者工作人員，例如養老院、福利院等，為生活無法自理的老年人提供日常援助，實現社區養老服務的補救功能。而由社區照顧依靠的是社區內非正規性資源和正規性資源，包含政府、社會、家庭等，為具有一定自我照顧能力的老年人提供所需的支援服務。雖然社區內照顧和由社區照顧兩個模式的服務方式、服務對象等內容存在鮮明的差異性，但是它們的服務宗旨都是為了滿足社區內老年人的生理和心理需求，盡力維持老年人的日常生活。

社區養老服務的特征主要體現在以下幾個方面：

其一，多元性。多元性主要體現在城市社區養老服務資源方面，傳統的養老服務多采取家庭照顧的方式，服務方式與資源都相對單一，而如今的城市社區養老服務逐漸轉變為由政府、社會、家庭等多方參與的照顧方式，體現出了多元性的社區養老服務資源。

其二，全方位。城市社區養老服務不僅照顧社區老年人的身體健康，同時也會對老年人的情感進行密切關注，為社區老年人提供多方位的服務項目，滿足社區老年人生理與心理的多重需求。

其三，開放性。城市社區養老服務打破了傳統上較為狹隘的家庭概念，將家庭進行了一定的延伸，使得社區養老服務中的人際關系更加開放，切實地滿足了多元化的人際互助與交流。

二、城市社區養老服務中存在的法律問題

（一）城市社區養老服務缺乏根本的法律制度保障

目前，城市社區養老服務缺乏統一的立法，無法為城市社區養老服務提供有效的法律制度保障。在我國，關于城市社區養老服務的法律主要包括《老年人社會福利機構規范》、《上海市養老機構管理辦法》、《北京市養老服務機構管理辦法》等，這些法律由于缺乏一定的實操性，并不能切實地保護社區老年人的合法權益，導致城市社區養老服務不具有一定的法規基礎，只能依靠相關的行政性法規或者地方性法規。同時，這些法律與現實社會發展的實際情況存在明顯的差距，無法滿足社區老年人的生理與心理需求，使得城市社區養老服務的法律制度保障缺失。一方面，我國積極鼓勵和引導多種形式的機構參與到城市社區養老服務中去，例如家政、餐飲等，但是并沒有針對這些機構制定完善、統一的法律制度，基本依靠一些分散的地方性規章政策進行管理和約束。另一方面，現行法律對城市養老服務機構的約束力較弱，難以全面地維護社區老年人的合法權益，部分法律只是對養老服務中的一項進行規定，沒有涉及到養老服務中的多個方面，使得城市社區養老服務缺乏必要的法律規范。

總而言之，現階段的城市社區養老服務主要依靠行政性的規章制度，尚沒有建立規范性的法律體系，導致城市社區養老服務不具有一定的法制化和規范化，同時在立法資源、立法民主等方面也存在明顯的缺陷，導致城市社區養老服務法律制度無法得到順利地執行和落實。另外，城市社區養老服務的法規體系缺乏相應的配套制度，使得社區養老服務的政策法規較為分散，也為城市社區養老服務的法律法規落實造成了一定的阻礙。

（二）城市社區養老服務的法律政策得不到有效執行

城市社區養老服務法律政策得不到有效執行主要體現在以下兩個方面：

一是執法主體執法觀念存在認識不清的現象。部分政府工作人員并沒有意識到我國老齡化問題的嚴重性，也沒有針對老齡化問題展開相應的準備工作，導致我國養老制度無法得到充分地執行和落實。由此可見，執法主體執法觀念認識不清是導致城市社區養老服務法律政策得不到有效執行的重要原因。一方面執法主體沒有根據我國老齡化問題的實際情況制定針對性的解決措施，另一方面執法主體制定的養老問題規劃和方式缺乏明顯的預測性和協調性，導致城市社區養老服務法律政策無法有效地解決我國目前存在的老齡化問題，使得老齡化事業嚴重阻礙了我國社會經濟的快速發展，進而對社會的穩定與和諧造成了一定的損害。另外，執法主體所制定的養老服務策略不具有長遠性，無法在老齡化事業的發展過程中發揮重要的促進作用。

二是社區養老服務的相關政策執行力度不足。雖然我國已經為城市社區養老服務的穩步發展提供了諸多優惠政策，但是由于政策執行力度不足，使得城市社區養老服務的法律政策得不到有效執行，難以發揮相關法律政策的效用，影響了城市社區養老服務的進一步發展與完善。以《關于企業所得稅若干優惠政策通知》為例，這項規定對社區養老服務機構的服務對象、服務方式以及稅收等內容進行了明確地規定，也為城市社區養老服務機構提供了一定的稅收優惠政策，但是由于相關執法部門或者人員對這些規定的執行力度較弱，使得這項規定并不能充分發揮自身的作用，形同虛設。

（三）社區養老糾紛調解無法切實保障老年人的合法權益

城市社區養老服務法律體系建設的過程中，會出現一系列的糾紛現象，目前，我國養老服務糾紛主要體現在以下幾個方面：一是老年人贍養，二是老年人財產保護，三是老年人婚姻。無論何種形式的養老服務糾紛，都無法在訴訟中得到有效地解決，一方面是由于我國關于養老服務的法律制度尚不完善，存在明顯的滯后性與機械性，無法為法官進行案件審理提供明確的法律依據，使得訴訟結果往往差強人意。另一方面是由于法官自身的專業領域決定了其在養老糾紛案件中不能做出完全的專業性判斷，使得各種形式的養老服務糾紛案件存在一定的不公平性，同時我國訴訟程序的復雜與混亂也導致養老訴訟案件得不到有效解決。另外，由于老年人自身身體狀況的原因，使得老年人在各種訴訟案件中處于相對弱勢的地位，難以維護老年人的合法權益。

調解是解決養老訴訟案件的另外一種方式，目前，我國現有的調解方式主要包括法院調節、委員會調解、社區村委會或者居委會調解以及其他形式的民間機構調解等。雖然調解方式體現出了鮮明的多元化，但是調解在養老服務糾紛案件中并不能充分發揮一定的效用，無法圓滿地解決養老糾紛案件，一是由于部分調解方式缺乏專業性與人性化，調解效率低下，無法為養老訴訟案件提供及時、專業的援助。二是部分調解方式缺乏強制性與公平性，例如民間機構調解。由此可見，訴訟與調解并不能為各種形式的養老服務糾紛帶來合理、滿意的結果，難以維護社區老年人的合法權益。

三、城市社區養老服務中的法律對策

（一）建立完善的城市社區養老服務法律體系

建立完善的城市社區養老服務法律體系具有重要的作用與價值，從法律的角度對城市社區養老服務進行總體的規劃，能夠為城市社區養老服務機構的管理與監督提供明確的法律依據，從而推動城市社區養老服務的健康、穩定發展。

其一，完善城市社區養老服務機構的立法體系。由于我國現有的社區養老服務機構法律法規較為分散且粗略，并沒有涉及到城市社區養老服務機構的諸多方面，使得城市社區養老服務機構的監督與管理效率低下，難以滿足社區老年人的需求。因此，應該針對城市社區養老服務機構建立完善的相關立法體系。一方面，對城市社區養老服務機構的概念進行明確地規定，將住養式養老機構、社區互助式養老機構以及其他形式的養老服務機構納入到現有的法律規制中，對各種類型的養老服務機構進行統一、全面地監管。另一方面，制定嚴格的養老服務機構準入標準，為城市社區養老服務機構的正常運行奠定基礎。目前我國現有的養老服務機構法律法規并沒有制定明確、嚴格的準入標準，使得社區養老服務機構的服務質量與效率低下，應該對社區養老服務機構的開辦資質、資金、規模、場所、設施等多個方面進行嚴格的要求，以此建立統一、嚴格的社區養老服務準入標準。

其二，借助立法的途徑實現城市社區養老服務人員的專業培養與教育。一方面，針對城市社區養老服務人員建立健全的資格認證機制，對養老服務從業人員進行全面的崗前培訓與教育，并根據養老服務從業人員的培訓表現發放資格從業證書，以立法的手段確保城市社區養老服務從業人員具有較高的質量。另一方面，政府應該加大對城市社區養老服務從業人員培訓的投入，建立免費的培訓與教育制度，從整體上增強城市社區養老服務從業人員的綜合素質，并逐步完善相關的上崗制度，對造成社區老年人身體或者財產傷害的工作人員要進行嚴厲處罰，使其承擔相應的法律責任。

（二）強化對城市社區養老服務資金的法律監督與管理

第一，政府應該加大對城市社區養老服務資金投入的力度，為城市社區養老服務的提供基礎資金。資金是城市社區養老服務建設中的重要環節，能夠為城市社區養老服務法律制度的建設提供必要的物質基礎。社區養老服務本質上屬于社會福利的范疇，具有鮮明的公共性，而政府公共管理的主要內容就是為社會提供豐富的公共物品，以此實現公共物品的有效分配，因此，政府有責任為社區養老服務提供一定的資金支持。對于城市社區養老服務來說，政府的行政撥款具有重要的作用，是城市社區養老服務順利建設的重要資金支持。各級政府應該根據城市社區養老服務的實際發展情況加大資金投入，并建立完善的資金投入標準，以此推動城市社區養老事業的穩定發展。政府不僅需要為城市社區養老服務機構提供適當的資金支持，同時也要給予各種形式的養老服務項目一定的資金支持，例如創新福利彩票的發行方式與兌獎方式，調整公益金的比例，也可以借鑒西方發達國家養老服務資金的成功經驗，從多個方面為城市社區養老服務提供穩定的資金支持，實現資金來源的多元化。

第二，為民間資本投入提供一定的法律保障。除了政府行政撥款以外，社會資金籌集也是城市社區養老服務重要資金來源，應該建立以政府資助為輔、社會資金籌集為主的多元化資金投入機制，采取多種有效的途徑鼓勵和引導社會團體或者個人對城市社區養老服務的資金投入，充分發揮各種非政府組織在城市社區養老服務資金籌集中的積極效用。為了能夠吸引更多的民間資本，政府應該建立相對寬松的城市社區養老服務市場準入機制，為民辦社區養老服務機構提供一定的政策支持，建立合理的資金補貼制度、人員培訓制度、商業貸款制度、國有資產扶持制度等，從而為城市社區養老服務的民間資本投入提供必要的法律保障。

（三）推動城市社區養老服務法律配套制度的建設

首先，建立健全的城市社區養老服務管理制度。在城市社區養老服務管理過程中，居委會發揮著重要的作用與價值，能夠對城市社區養老服務進行直接的管理，因此，應該進一步擴大居委會的管理范圍與職能，實現城市社區居民的自我管理、自我服務。政府在向居委會進行養老服務相關工作交辦的過程中，不僅需要明確養老服務相關工作的內容，同時也要確保居委會具備充分的資金與人員，為居委會自我管理、自主協調提供必要的條件，從而推動城市社區養老服務工作的順利開展，同時政府要對居委會的資金使用情況進行嚴格地監督和管理。另外，政府也要采取有效的措施充分發揮社區居委會的自我管理與自我服務，避免城市社區養老服務機構過于行政化，以服務社區老年人為宗旨。

其次，推動城市社區養老服務志愿者隊伍的管理與規范。城市社區養老服務志愿者隊伍的進一步規范具有鮮明的積極效用，一方面，應該建立完善的志愿者登記制度，詳細記錄志愿者的個人信息，包括姓名、職業、特長等，可以采取網絡登記的形式實現城市社區養老服務志愿者的統一管理。另一方面，建立志愿者激勵保障機制，加大城市社區養老服務志愿者的宣傳力度，吸引更多的人加入到社區養老志愿者隊伍中去，并根據志愿者個人的實際情況建立針對性的激勵機制，實現城市社區養老服務志愿者隊伍的穩定、長期發展。

最后，建立完善的非政府組織激勵制度。非政府組織作為城市社區養老服務的中堅力量，在城市社區養老服務中發揮著重要的作用。因此，為了吸引非政府組織加入到城市社區養老服務建設中去，應該建立完善的激勵機制，為非政府組織的有效參與提供一定的優惠政策，例如對申請辦理流程的簡化、政府資助與稅費優惠政策等，并鼓勵非政府組織在社區內部建立互助機構，利用地緣優勢為社區老年人提供各種需求。

（四）為城市社區養老服務建立專門的法律援助

由于訴訟與調解并不能切實地解決老年人的糾紛，應該建立完善的城市社區養老服務法律援助，為經濟困難、文化程度較低的社區老年人提供免費的法律服務，以此維護社區老年人的合法權益。對于社區老年人來說，完善的法律援助制度不僅能夠切實地維護其自身的合法權益，同時也能夠彰顯出社會的公平與公正。面對我國社會經濟體制的調整與變革，建立完善的城市社區養老服務法律援助具有重要的作用與價值，是維護社會穩定與和諧的重要渠道之一。城市社區養老服務法律援助能夠維護老年人的經濟利益，也能夠在精神上為老年人提供一定的慰藉，減少社區老年人糾紛事件的發生概率，避免非法途徑的使用。

在建立專門的城市社區養老服務法律援助的過程中，要為老年人提供必要的法律援助綠色渠道，為社區老年人糾紛提供專業的律師，并優先為老年人進行相關的法律事宜咨詢，積極主動地社區老年人建立完善的業務辦理平臺，同時，也可以針對社區老年人建立專門的法律援助檔案，實現對社區老年人的及時走訪與調查。對于社區空巢、失獨以及其他形式的困難老人提供減免的訴訟費制度，在社區內部建立專門的便民服務機構，必要的時候可以上門為那些行動不方便的社區老年人提供司法服務，為維護城市社區老年人的合法權益做出貢獻。

四、結語

隨著老齡化問題的加劇，為城市社區老年人提供必要的服務已經迫在眉睫，由于家庭養老資源與養老服務之間出現了明顯的失衡，使得社區老年人得不到相應的身體或者精神服務，難以滿足社區老年人日益增長的需求，因此，社區養老服務成為養老事業發展過程中的重要力量。但是城市社區養老服務建設的過程中存在諸多問題，不僅缺乏根本的法律制度保障，相關的社區養老服務法律政策得不到有效執行，同時訴訟調解等方式也無法切實地維護社區老年人的合法權益。為了能夠有效地解決城市社區養老服務中各種法律問題，應該建立完善的城市社區養老服務法律體系，加強對養老服務資金的法律監督與管理，并且加強養老服務法律體系的相關配套法律制度建設，同時為城市社區養老服務提供必要的法律援助，最終推動城市社區養老服務的建設與發展。

參考文獻：

[1]袁妙彧.社區居家養老服務困境與多元共治發展路徑——基于武漢七個城市社區的調查.江漢大學學報（社會科學版）.2015，32（4）.

[2]烏蘭圖雅.政府購買居家養老服務合同相關法律問題研究.內蒙古財經大學學報.2016，14（1）.