行政法視角下的機(jī)動車限行規(guī)定分析

關(guān)鍵詞 行政法 機(jī)動車 限行 公眾參與

作者簡介：許云峰，江蘇開放大學(xué)金壇學(xué)院。

中圖分類號：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.062

城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，民眾車輛保有量逐漸加大，雖為交通提供了諸多便利，但也使交通堵塞情況日益加劇，嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境。以霧霾為代表的環(huán)境問題成為當(dāng)代城市管理的頑疾。如今霧霾天已成為國內(nèi)許多地區(qū)城市的常態(tài)，特別是首都北京深受霧霾之痛，霧霾頻發(fā)，且時間長、影響大，有損城市形象，對城市民眾的身心健康造成嚴(yán)重?fù)p害。基于此機(jī)動車限行規(guī)定應(yīng)運而生，國內(nèi)許多城市推出機(jī)動車限行令，如首都北京機(jī)動車限行令規(guī)模與影響頗大，重大活動期間機(jī)動車單雙號限行，每周工作日高峰時段區(qū)域機(jī)動車限行等，有效緩解城市霧霾問題與交通擁堵問題，提倡公共利益的同時維護(hù)私人利益。因此，以行政法視角研究機(jī)動車現(xiàn)行規(guī)定意義重大。

一、機(jī)動車限行規(guī)定的合法性

（一）法律保留原則的基本要求

法律是民眾意志的體現(xiàn)，其保留了法律原有方面的內(nèi)容，也涉及民眾利益事項。以行政法為立足點，行政權(quán)力是指根據(jù)法律授權(quán)所行使的一種權(quán)利模式，但享有裁量權(quán)限。因而法律保留的領(lǐng)域之外仍然存在大空間，如果法律依據(jù)不足，那么行政就可以單獨行使決定權(quán) 。當(dāng)然，面對特殊情況時，行政機(jī)關(guān)便可行使裁量權(quán)，但常常也會受到一定的限制，甚至如炊煙一般化為烏有。基于法律法規(guī)領(lǐng)域之外，行政機(jī)關(guān)的行政行為需要綜合考量相關(guān)影響因素，從而作出是否行行使行政權(quán)力的決定。首先，行政事項需要以法律為根基，唯有法律予以明確，才能立即實施措施。但是有關(guān)于民眾合法權(quán)益的行政事項，需要積極地采取行政行為。實踐證明我國代議機(jī)關(guān)需要在成熟、恰當(dāng)?shù)臅r機(jī)改進(jìn)與優(yōu)化立法；其次，盡管有的行政事項并沒有法律根據(jù)所尋，但是絕不可以居于一隅，需要積極有所作為，比如有關(guān)民眾生命安全、身心健康等相關(guān)事項，行政機(jī)關(guān)要主動作為 。關(guān)于法律規(guī)定的模糊點，要予以解釋，這樣行政機(jī)關(guān)的作為才能有依據(jù)，避免行政機(jī)關(guān)逃避責(zé)任。

（二）機(jī)動車限行規(guī)定要以法律為根據(jù)

以形式意義視角分析，法治主義關(guān)注的并非是法律內(nèi)容的合法性，而是側(cè)重于形式方面行政機(jī)關(guān)行為的合法性。雖然法制理念正朝向法治主義發(fā)展，這也是未來的一種趨向，但是基于形式意義角度的合法性，仍然是評判行政機(jī)關(guān)作為是否具有合法性的重要手段。對此應(yīng)該根據(jù)形式意義關(guān)于合法性的要求，衡量機(jī)動車限行措施是否合法的首要依據(jù)在于地方政府其他規(guī)范性文件所出臺的限行措施須具有相應(yīng)的法定授權(quán)并由相應(yīng)的授權(quán)機(jī)關(guān)所制定。分析各國實踐經(jīng)驗，行政法視角下的禁止授權(quán)發(fā)生變化，朝向授權(quán)方向轉(zhuǎn)變，以優(yōu)先于立法的前提下為行政權(quán)予以一定政策裁量。因而基于立法授權(quán)下，行政機(jī)關(guān)出臺了機(jī)動車限行規(guī)定，其是有法律基礎(chǔ)的，也有法律依據(jù)，是合法的。機(jī)動車現(xiàn)行規(guī)定是行政機(jī)關(guān)解決交通擁堵、霧霾天氣的重要措施。當(dāng)然，機(jī)動車限行規(guī)定對機(jī)動車所有人依法享有的使用權(quán)造成不利法律后果，是基本權(quán)利問題，需要法律予以授權(quán)，而我國《立法法》對此進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定 。所以不管是理論視角或者是法律規(guī)范層面，機(jī)動車限行規(guī)定最基本的要求就是法律的授權(quán)。

二、機(jī)動車限行規(guī)定程序的正當(dāng)性分析

（一）機(jī)動車限行信息的公開

我國《政府信息公開條例》明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)于政府信息公開前，嚴(yán)格依照《保守國家秘密法》與有關(guān)規(guī)定提前擬定公開信，并予以縝密審查。同時，公開的信息與內(nèi)容絕不可涉及國家機(jī)密等。機(jī)動車限行規(guī)定必然會影響民眾的基本權(quán)利，比如使用、收益與處分等，因而行政機(jī)關(guān)需要公布的信息必須要保證全面性，讓社會民眾能夠及時知曉，同時政府也許主動公開機(jī)動車限行規(guī)定信息。此外，政府也要公開機(jī)動車限行規(guī)定內(nèi)容。

首先，公開機(jī)動車限行規(guī)定啟動條件，如規(guī)定所依據(jù)的法律條件與實施依據(jù)，以及規(guī)定可行性實踐評估報告和詳細(xì)內(nèi)容等 。

其次，公開機(jī)動車限行規(guī)定形成的過程，如公開機(jī)動車限行規(guī)定草案擬定的背景，公開專家論證與市民聽證等相關(guān)程序，同時也要公開機(jī)動車限行規(guī)定是怎樣制定的。

最后，公開機(jī)動車限行規(guī)定出臺的理由與結(jié)果，最好是以法定的模式公布與眾。行政機(jī)關(guān)決定的公開，是落實機(jī)動車限行規(guī)定的首要條件，如政府通過官方渠道將機(jī)動車限行規(guī)定公之于眾。

（二）機(jī)動車限行公眾參與

公眾參與是指廣大人民群眾參與行政機(jī)關(guān)決策等事項的過程，如聽證制度的建立、公開征求意見以及專家咨詢等。

1.聽證制度

聽證制度作為美國行政程序的核心內(nèi)容之一，詳細(xì)的規(guī)定了聽證、權(quán)利職責(zé)、舉證責(zé)任與證據(jù)等。聽證制度為廣大民眾參與行政決策等活動創(chuàng)造了平等對話機(jī)會，讓廣大民眾能夠表達(dá)自己的利益訴求。因而聽證制度有效化解了公眾利益與私人利益之間的隔閡，并規(guī)避行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)的濫用現(xiàn)象，同時避免行政主體出現(xiàn)裁量權(quán)的濫用問題。公眾參與聽證時能夠以自身權(quán)益的角度提出證據(jù)，或者是適當(dāng)?shù)幕乇埽倩蚴亲杂赊q論、質(zhì)證等，并服從于主體共同作出的決策，從而為政府的行政決策有效落實與貫徹奠定民意基礎(chǔ)，讓政府政策彰顯民主性。同時專家在聽證時也能結(jié)合自身的專業(yè)基礎(chǔ)知識予以分析，針對政府政策的可行性和科學(xué)性以及合理性進(jìn)行深入研究論證 。根據(jù)《關(guān)于加強法制政府建設(shè)的意見》有關(guān)要求，關(guān)于重大決策的聽證制度亟需改進(jìn)與優(yōu)化，應(yīng)合理拓展聽證的范圍，確保聽證程序的規(guī)范性，而且參與聽證的民眾要具有代表性，政府制定的決策要著重參考聽證意見。自機(jī)動車限行規(guī)定實施至今，公開的吸收民意方式基本是座談會，而是否組織過聽證會，目前仍無資料可以查詢、證實。比如首都北京機(jī)動車限行規(guī)定的實施，直接影響著幾百萬機(jī)動車主行使權(quán)，但是機(jī)動車限行規(guī)定出臺與落實卻從未聽到過他們的聲音，顯而易見是有失民主性的，而且機(jī)動車限行規(guī)定代表的利益群體也有失廣泛性。規(guī)定是否通過前提有效調(diào)研而得出的結(jié)論，也無從而知，機(jī)動車限行規(guī)定的科學(xué)性與合理性也有失基礎(chǔ)性，如果武斷行政、不合乎理性的出臺政策，必然會影響政府的公信力和執(zhí)行力，從而廣大民眾就會對政策大聲抱怨，甚至背道而馳，而政府也蒼白無力。因此，建立與改進(jìn)聽證制度是有效落實與響應(yīng)機(jī)動車限行規(guī)定的重要舉措。

2.公開征求意見

《關(guān)于加強法制政府建設(shè)的意見》提出應(yīng)廣泛的聽取與吸納群眾意見。基于此，行政機(jī)關(guān)出臺的政策定要以多種途徑征求群眾的意見，過濾掉不可行、無效的意見，對有效的意見進(jìn)行整合與優(yōu)化，從而真正意義上做到問計于民。學(xué)者指出民眾對與自身利益有關(guān)政策的關(guān)注度極高。而機(jī)動車限行規(guī)定對有車族、無車族以及潛在購買意向者的影響是存在差異的，所以機(jī)動車限行規(guī)定要優(yōu)先聽取有車族的意見。比如北京政府制定的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)首都交通科學(xué)發(fā)展，加大力度緩解交通擁堵工作的意見》，《意見》出臺前政府預(yù)留一周時間用于征求意見，主要以征求意見稿的形式聽取社會群眾意見，一周時間政府從網(wǎng)絡(luò)上接收到共計約3000件征求意見稿，而傳真與信函也高達(dá)400多件。同時市政府新聞辦公廳又召開了“北京交通改善措施”新聞發(fā)布會，于發(fā)布會上正式公開方案。盡管此方案后期受到一定的質(zhì)疑，但也體現(xiàn)出北京政府行政決策的民主性，是值得肯定的，并且為行政決策程序的優(yōu)化與改進(jìn)積累實踐經(jīng)驗，比如征求社會群眾意見時要將每一條措施予以明確與詳細(xì)，保證內(nèi)容的通俗易懂，同時也要尊重廣大人民群眾的意見，這樣行政決策才能有效實施與貫徹。

3.專家論證

《關(guān)于加強法制政府建設(shè)的意見》指出專家論證是行政重大決策的關(guān)鍵程序，且專家論證也是行政決策科學(xué)性與合理性的保證。例如《廣州市重大行政決策程序規(guī)定》明確提出，行政決策起草機(jī)構(gòu)要開辦專家咨詢會，必須邀請5名及以上的有關(guān)領(lǐng)域的資深專家、學(xué)者、或者是研究機(jī)構(gòu)，針對重大決策的科學(xué)性、可行性、合理性等展開深入咨詢。同時要求專家、學(xué)者等保持中立客觀性，避免發(fā)生先入為主問題。對于參與重大決策擬定方案表態(tài)的專家與學(xué)者等，不可再參與論證 。此外，需要制定對專家審核與回避等相關(guān)配套體制。專家深入調(diào)研工作完成后要填寫書面論證意見，為自己的言行負(fù)責(zé)，關(guān)于專家提出的書面論證意見論證委托單位要予以甄選，如果可行就要采納，如果不可行則需要詳細(xì)說明緣由。當(dāng)然專家意見僅限于咨詢參考，最終是杏決策采納實施仍山行政主體決定。

機(jī)動車限行政策的擬定與出臺并未展現(xiàn)出科學(xué)性與合理性，廣大人民群眾關(guān)于機(jī)動車限行為何要限，力度為何如此之大，充滿了疑問，而其中專家論證意見的作用絲毫沒有體現(xiàn)。如有的專家關(guān)于機(jī)動車限行規(guī)定一直保持中立意見，有的專家認(rèn)為機(jī)動車限行規(guī)定過于激進(jìn)，不是解決城市霧霾的有效舉措，還有的專家認(rèn)為機(jī)動車限行規(guī)定弊端要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于利端。專家與學(xué)者提出的科學(xué)意見，怎樣融入決策范圍，是需要當(dāng)下政府重點研究的課題。

三、總結(jié)

機(jī)動車限行是一項有關(guān)民眾基本權(quán)利的重大決策，由于民眾對機(jī)動車限行政策的擬定、出臺過程不了解，沒有參與政策辯論與質(zhì)疑等的機(jī)會，民眾參與度比較低，加之專家論證意見不統(tǒng)一，機(jī)動車限行規(guī)定的執(zhí)行力與公信力大打折扣，實乃情理之中。如今，民眾關(guān)于機(jī)動車限行規(guī)定仍然議論紛紛，由此可見行政決策程序制度與公眾參與制度等的優(yōu)化、改進(jìn)任重而道遠(yuǎn)，需要各界共同努力。

注釋：

龔志文、劉太剛.北京市機(jī)動車單雙號限行政策可否常態(tài)化？——基于公共利益視角的分析.行政科學(xué)論壇.2016（4）.37-44.

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王順和.由河北多地車輛尾號限行“凌亂”引發(fā)的法律思考——兼談合理行政原則.法制博覽.2015（18）.216-217.

魏新.立法法背景下區(qū)縣級政府車輛限行措施的法律問題研究——以北京市三個遠(yuǎn)郊區(qū)縣限行措施為例.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）.2017，16（12）.58-65.

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凌維慈.行政法視野中機(jī)動車限行常態(tài)化規(guī)定的合法性.法學(xué).2015（2）.26-34.