發揮地方人大在立法工作中主導作用的思考

關鍵詞 地方人大 立法工作 主導作用

作者簡介：任夢琪，江蘇省人大常委會。

中圖分類號：D67 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.061

在黨的十八屆五中全會中，我黨明確提出了全面建設小康社會決勝階段的總體指導思想，對未來五年的發展藍圖進行描述。作為地方人大的工作人員，應主動適應形勢變換，符合新的發展需求，在五大發展的引領之下，促進新形勢下的地方人大立法工作，使立法質量和水平得到顯著提升，將立法引領和主導作用得到顯著發揮。

一、 發揮地方人大在立法中主導作用的必要性

（一） 人民主權的內在要求

所謂的人民主權主要是指人民是國家和政府最高權力的出發點和歸屬點，并且是國家和政府合法化的前提保障。盧梭曾經說過：“在人民自由意志的基礎上進行建立，并且以社會契約的方式進行維持的國家，其主權掌握在全體人民的手中。當共同體將權力轉移到立法機關后，那便是神靈一樣的存在。”在我國，各級人民代表大會是在公民直接或間接選舉的基礎上產生的，人民具有行使國家主權的權利，通過制定法律法規的方式，形成國家意志，對國家進行管理，以此來保障人民的合法權益，因此從這個角度來看，發揮地方人大的立法作用能夠體現出人民主權的內在要求。

（二） 人大自身性質的必然要求

我國實施的根本政治制度為人民代表大會制度，從立法權限方面來看，大人的立法權與行政機關相比較高。事實上，從我國第一部憲法制定并正式實施以后，經過歷次憲法的修訂都沒有將此項原則進行更改。在2015年，我國對《立法法》進行了修訂，對于地方人大在立法工作中主導作用的發揮問題進行了強調，由此可見，人大主導工作的提升是體現人大自身性質的必然要求 。

（三） 現代化法制建設的根本路徑

長期以來，“行政主導立法”現象十分突出，在中央和地方的立法中均有所體現，根據相關統計結果顯示，近十年來，由國務院相關部門提交的法律草案達到80%，這種借助行政權力實施立法的方式，將立法和執法相結合，自己既做運動員又做裁判員，導致以部門利益為重、與社會實際情況相脫離等現象多發。因此，只有對人大立法權進行有效的規范，才能夠使社會中不同群體間的利益訴求得以滿足，使立法活動能夠減少利益者的操縱，更加準確的符合客觀要求，使立法改革變得更加系統具體。

二、地方人大立法作用的現狀

（一） 法規審議問題

在地方人大立法過程中，法規審議屬于重要環節之一，審議的深入程度將對立法質量產生直接影響。在法規審議中主要存在以下幾點問題：第一，法規調研修正時間較短。由于受到常委會會議間隔期限的影響，法制機構的調研、協調、修正時間通常只有兩個月，因此時間方面較為緊張，審議工作很難深入開展。第二，常委會成員對法規審議深入困難。事實上，大部分情況下常委會成員在會議召開當天才獲得相關材料，并且受到會期精簡影響，在對法規進行分組審議時時間往往不夠充足，相關人員很難將自己的意見和看法充分的表述出來。第三，常委會人員構成不盡合理，對審議質量產生一定干擾。這一問題屬于各地地方人大的常見問題，法制工作組的成員通常由其他部門成員兼任，在專業化程度、經驗等方面都有待提升，也很難將全部的精力都放置在法規審議的工作當中，使審議質量受到一定的影響 。

（二） 法規立項問題

第一，地方人大在立法項目中的主導能力不足。地方人大在立法過程中，在項目機制、論證程序等方面不夠健全，可能會導致無法將社會立法需求充分的反映出來，在立項論證環節中對于不合理、不適合的項目沒有進行有效的排除，使地方人大在法規立項方面的主導能力受到影響。第二，在法規立項流程中存在些許問題，主要體現在：地方政府對于立項的審核要求不夠嚴格，沒有調動人大代表和社會共同參與到該環節當中，在制定立法規劃計劃時沒有公開征求社會各界的意見，審批工作中摻雜較多的主觀因素，對立法的公正性和合理性造成了影響。

（三）地方法規起草受行政機關制約

在立法過程中，法規起草屬于其中十分重要的緩解，擁有起草主動權的主體也就意味著擁有立法主導權。近年來，法規的起草主體發生了一些轉變，開始呈現出多元化趨勢，但是各地方在此方面仍然堅持著“誰立項，誰起草”的原則，由主管來負責。由于地方政府擁有立項的主導權，因此大部分地方性法規的起草主體均為政府，使得地方人大在此方面的主導作用發揮受到了較大制約。

三、發揮地方人大主導立法的措施

（一） 創新法規草案的起草機制

第一，將大人立法的主導作用充分發揮出來。在黨的領導下，人大在立法中的主要環節應體現在以下幾個方面：一是制定地方年度立法計劃。明確立法目標、內容、社會需求、經濟發展需求等內容，并且將其納入到立法計劃當中。二是相關專委會和機構應積極主動的參與到法規起草的工作當中，特別是對于一些關系較為重大的法規項目來說，人大更應加強重視，組織起草工作，將重大分歧在起草環節中進行及時妥善的解決 。

第二，充分發揮人大代表在地方立法工作中的作用。隨著我國依法治國方針的實施，人大代表對地方立法方面的重視程度逐漸提升，越來越多人大代表參與到立法工作當中并且獻計獻策，針對法規的起草、調研、論證等提出寶貴的意見和建議，使法規制定的民主性與科學性得到充分彰顯。

第三，對于具有較強專業性的法規來說，在起草之前可以邀請或者委托第三方團隊進行起草，例如社會團體、研究機構、相關專家和學者等，也可以通過招投標的方式對起草單位進行選擇，然后進行綜合選擇和優化組合之后，最終形成法規草案。

（二）提升地方立法質量

要想使地方人大的立法質量得到有效的提升，首選需要加強立法協調，在掌握我國社會主義總格局的前提下，實現城鄉區域法制化的協調發展。現階段，隨著社會經濟的不斷發展，社會關系逐漸增加，利益訴求也變得日漸多樣。因此在實施協調發展的過程中，應將地方人大在立法中的平衡、民主等作用充分發揮出來，使立法全過程得以協調，矛盾糾紛被有效的化解，這對提升地方立法質量有著十分重要的現實意義，同時也是提升地方立法質量的根本路徑。

如何才能夠使地方人大的立法工作得以有效協調，應做好以下幾點：一是做好法規之間的銜接關系，部門之間在權利、責任等方面應具體明確，不能出現遺漏或者重疊等現象，以免當問題產生使由于各部門之間的權責混亂，導致責任相互推卸逃避等現象發生。二是協調處理上下關系，地方性法規的制定應滿足憲法中的要求，不能與行政法規之間出現矛盾沖突，一旦發生沖突也應以上級法規中的規定為主，以此來維護法制統一。三是針對法規草案中存在的重大問題進行協調處理，從法規草案開始起草時開始，需要將法規草案中的矛盾問題進行梳理，主動與相關部門之間進行交流和互動。專委會和相關機構也應積極主動的參與到法規制定當中，對其進行監督和指導，針對起草中遇到的問題進行認真的商議后協調解決。在法規審議的過程中，針對涉及利益關系較為重大，與人民群眾之間聯系十分密切的問題，應準確的找出癥結之所在，并且加強與政府的溝通，保障在常委會會議表決中達成共識，不存在重大分歧，以長遠利益和整體利益為主。

（三）提升黨對人大立法的指導作用

在我國憲法架構背景下，大人立法作用的發揮應堅定不移的服從黨的領導，否則其在立法中的主導作用將蕩然無存。事實上，行政主導立法現象產生的主要原則在于地方黨委對立法職能的輕視，部分地方黨委沒有給予地方人大足夠的支持，使人大在立法工作中缺少主導性，對此，應積極提升黨對人大立法的指導作用。首先，地方黨委應積極認識到黨對立法機關的重要意義，深刻而清醒的認識到人大立法與依法行政之間的關系，以此來掌握正確的領導模式。黨對于立法工作方面的領導主要通過政治領導的方式進行，制定政策方向和原則，不斷向國家相關機關推薦優秀干部，減少對人大立法工作的干涉。其次，地方黨委應對人大立法和依法工作給予較大的鼓勵和支持，使人大在立法工作的主導作用得到顯著提升，同時政府及其他部門應尊重人大的主導地位，并且在工作中加強與人大的交流和配合，使人大立法凝聚多方力量的支持，使主導作用得到顯著的增強。最后，地方人大在立法工作中，應嚴格遵從黨領導立法工作機制，在法規起草和修正過程中如若出現重大分歧矛盾，應以群眾利益、長遠利益為主，對于較為敏感問題的決策，需要向上級黨委進行請示和商討后才能進行處理 。

（四）加強人大自身建設

現階段，我國人大在立法方面之所以會出現“行政主導立法”等現象，主要原則在于地方人大自身在立法能力上的欠缺，因此，要想使其在立法中的主導作用得到顯著發揮，則需要提升其立法能力，擴大人大立法隊伍，實施人大代表的專職化建設，使專職代表的數量和人大代表數量進行精簡，提升對隊伍人員素質和能力的要求，使大人的議事效率和能力得到顯著提升。其次，應采取積極措施加強對常委會組織和專委會組織成員的建設，通過法律人才編制的形式，使其立法能力得到顯著提升。同時，對組織內部成員定期進行技能培訓，使其技能水平和履職能力得到顯著加強。另外，在選人用人方面也要嚴加把關，選取一些具備豐富法律賺經驗和專業背景的人士參與到法規的制定當中，以此來提升法規的制定效率，并且建立人大法律專家顧問制定，將法律院校和律師協會等多方面力量凝聚起來，使立法力量得到極大的充實。

四、結語

綜上所述，發揮地方人大在立法中主導作用是人民主權的內在要求、人大自身性質的必然要求、現代化法制建設的根本路徑。但事實上，在目前人大立法方面仍然存在著諸多問題，主要體現在法規審議、法規立項、地方法規起草受行政機關制約等方面。對此，應積極創新法規草案的起草機制、加強人大自身建設、提升黨對人大立法的指導作用，以此來使地方立法中存在的問題得以良好解決，立法質量得到有效的提升。

注釋：

陳玉江.江蘇新獲地方立法權設區市立法能力生成現狀研究——以淮安市為例.法制博覽.2017（36）.36-37.

田玉麒.地方人大立法聽證制度：功能定位、實踐經驗與發展趨向——基于上海市人大立法聽證實踐的政治學分析.河北法學.2016，34（7）.138-150.

李鵬章.要講“規矩”不可“任性”——關于地方人大立法工作機構設置的思考.人民之聲.2015（5）.41-42.

盛華東.加強立法工作組織協調 發揮人大立法主導作用.人大研究.2015（3）.39-41.