芻議地方行政審批制度改革實踐的共性規律

關鍵詞 行政審批 改革 行政服務 地方政府 共性規律

作者簡介：葛方晨， 中國政法大學法學院，碩士研究生， 研究方向：行政法學。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.03.059

行政審批制度改革始終是國家治理體制改革，以及行政法學界研究的重點問題。自2004年《行政許可法》生效以來，各地方也相繼推出不同的改革措施，“集中辦理”、“一個窗口對外”這些改革措施，已經不再是新鮮詞匯。尤其是黨的十八大召開后，中央層面不斷有新的改革舉措，地方層面上也在積極開展著改革實踐，各地的行政審批局、政務服務大廳陸續建立，將行政審批改革推向了深水區。

全國各地的改革實踐，有的已經取得了不錯的效果，有的仍在摸索。本文試圖以那些改革成效較好的政務服務大廳為例，探討這些地方在行政審批制度改革方面的共性規律，并對各地推進改革的模式進行歸納，以形成規律性認識。為其他地方在推進改革時提供更直觀的參考，各地可再結合自身實際變化，實現普遍性與特殊性的良好結合。

一、“十佳”案例情況介紹

2017年7月11日，由中國行政體制改革研究會、中央國家機關工委《紫光閣》雜志社、人民網聯合主辦的第二屆全國行政服務大廳典型案例展示活動在北京舉行啟動儀式。此次評選設置了多個的類別和項目，其中“十佳行政服務大廳”可以說是最重要的獎項之一 。在各地方報送的百余個案例中，選出十個綜合表現優秀的行政服務大廳，具有相當的典型性與代表性，同時也表明這些獲獎單位的改革方向，符合了中央在推進行政體制改革方面的要求和期望。所以本文以此為研究樣本，歸納地方行政審批制度改革的共性規律，具有合理性與可行性。

有兩家單位（廣西南寧市行政審批局、寧夏銀川市行政審批服務局）直接以地方行政審批局的名義單獨報送并獲獎；而有四家單位以行政審批制度的改革成果（貴州省打造全省一體化“互聯網+政務服務”平臺，銀川市 “互聯網+”理念深化行政審批制度改革，浙江臺州以標準化推動行政審批服務規范化引領“最多跑一次”改革，寧海的“最多跑一次”改革實踐）為參評案例并獲獎；而其他以“行政服務中心”為案例報送的單位，在報送材料內容上也大篇幅的敘述了其在行政審批制度改革方面的成果。這說明，行政審批制度改革是當前各地行政體制改革的主要工作，并且行政審批制度改革產生的成效對于反映行政體制改革成效具有重要價值。而且在省部級、地市級、縣級三個層面上，行政審批制度改革已成行政體制改革的主要突破口。

二、改革實踐在地方行政體制改革中的定位：引領性與試驗性并存

在推進改革的過程中，由于政府的資源有限，所以勢必會對不同改革內容做出不同定位，這樣既可以最大限度的優化資源配置，同時也可以使改革更具有針對性，有些地方對行政審批制改革要重新認識和判斷 ，這成為每個地方政府在推進行政審批制度改革的實踐中，必然會遇到的問題，是決定下一步工作開展的首要問題，所以有必要對各個優秀案例中表現出的規律性做以考察。

在本文所研究的十個案例中，有的政府直接指出了行政審批制度改革的定位，有的則通過對行政審批支付改革的目標預設的描述，間接表述了相關內容。有學者通過對2013-2015年間全國整體及地方行政審批制度的考察，認為行政審批制度改革是行政體制改革的一項重要抓手，一個關鍵突破口。 誠然，從這十個案例中也清楚地反映了這一特點。政務服務中心作為行政體制改革的一大重要實踐，本身就代表地方政府對于推進行政體制改革的思路布局，十個案例中，有兩個地方直接以“審批局”的名義報送，體現了行政審批制度改革在行政體制改革中的重要地位。所以根據對報送案例原文和對更加細致的考察，可以總結出以下規律：

行政服務中心主要具備行政審批集中辦理和提供其他公共服務兩項職能。公共服務是一個寬泛的概念，廣義上也包括行政審批 ，但在敘述時各單位將行政審批單獨提煉出來，凸顯了對此方面的重視，同時也表明該項工作成為整體改革的重心所在，這也為之前學者們的觀點提供了印證。

但除此之外，“平臺”是行政服務中心的一個重要定位，這意味著行政服務中心將來還會搭載行政體制改革中的其他內容。但就目前來看，各個中心對行政審批權的集中步伐相當之大，行政審批制度的帶頭作用明顯，政績斐然。案例中，貴州省省級具有行政審批服務職能的59家部門及其1651項政務服務事項已經實現100%進駐該中心。行政審批制度改革的成果固然可以作為一項重要政績，但政府對其定位不應僅限于看到其有帶頭作用，可以創造政績的一面，也應考慮到其也存在一定的試錯性因素。

三、配套設施建設規律：現實中的大樓與虛擬世界的互聯網共建

首先，地方行政審批制度改革在直觀上帶來的最大變化是一處處新辦公場所的建立。在此次研究的十個案例中，也都有興建行政服務中心的做法出現。

案例中，這些大樓或者辦事大廳的特點是：

（一）盡可能使最多部門入駐

政務服務大廳總體上包含兩部分職能，一方面是提供行政審批，這也是主要方面。行政審批制度改革的一個重要實踐是“相對集中行政許可權”。但在實踐中，在已經將可以集中的行政許可權相對集中后，各部門或還有一部分特殊的許可權，在這部分權力的處理上，案例中的做法是先讓這些部門統一進駐政務服務大廳。另一方面是提供更加便捷有效的公共服務，所以各地開展了將分散的部門集中起來，以此實現了群眾“最多跑一次” 。

（二）樓內盡量減少業務受理窗口

案例中，“一窗受理”、“綜合辦事窗口”成為最廣泛的實踐，即無論行政相對人需要辦理什么具體業務，只需要將材料交至一個窗口即可，不同材料由辦事大廳內各部門自行協調傳遞。

（三）周邊交通等配套設施齊全

在檢索案例時可以發現，這些新設立的或者是在原有基礎上改建的辦事大廳、服務中心，周邊交通配套設施都非常完備。區位大多是在城市中心以外的新區設立，對于周邊地區的開發建設也起到了帶動作用。

此外，通過對十個案例文本進行詞頻統計， “網上”、“平臺”、“數據”、“系統”這些詞語赫然排在相對靠前的位置，足見其重要性。而在個案中“互聯網+政務”是被提及最多的詞組。十個案例中，觀察所有與互聯網相關的提法和建設情況，可以很清楚地得到地方政府在推進行政審批體制改革時，在互聯網建設方面所采取的共性做法及建設規律：

1.統一化

“統一化”指的是改革中建成的平臺是各部門統一使用，統一共享資源的平臺，而不像政務網站一樣是各自獨立的。這樣一是有利于平臺間的信息傳遞，在管理和協調上可以更加準確地調動不同部門的資源；二是對于行政相對人來說，辦事時不用重復出示證件及相同的材料，提高了相對人的辦事體驗。

2.標準化

標準化建設在以往的改革中往往被忽略。標準化意味著將政府的行為限定在標準的操作流程以及標準的判斷規范中，使得權力的行使不能恣意。而且，標準化后也為監督權力帶來益處，各部門之間都可以對照標準開展自查，群眾監督政府也更加有力。互聯網上的標準化操作流程，在一定程度上也為行政程序法的制定提供了參考，因為網上辦事現在已經實現不限于程序性事項，有些實體性事項也可以實現網上辦理。比如案例中浙江省寧海縣依托浙江政務服務網寧海平臺，開發完成統一框架、規范標準、縱橫聯動的投資項目審批監管平臺，實現了程序及部分實體性事項都可網上辦結。

3.精準化

精準化不僅僅指的是從前的將政府信息精準化，也指將政府的一切行為和承諾精準化，減少模糊性回復。江蘇省南京市政務服務管理辦公室，凡窗口受（辦）件或是市委市政府重大工作任務臨近辦結時限的，辦公系統就會同時向相關單位進行黃燈報警，凡是超承諾時限或是辦理時限的，只要超時一秒，系統就會“直接亮紅燈推送至監察室問責”。

四、改革實踐中行政權力資源的配置規律：權力本身與經濟發展的互動

推進行政審批制度改革，如何協調各種行政權力資源是地方政府要解決的重要問題，但政府在考慮下放和授權權力時，與何種因素的關系最為密切，各級政府再配置權力資源時的共同規律是什么？

首先，從權力本身上看，在對本文所選取的案例進行考察中發現，各地政府基本是遵循了放權與分權相結合的思路。放權，意味著將本級的權力下放，本級不再對下放了的事項行使權力，不得干預新的權力行使者在權力范圍內的決定；分權則是將一項權力通過授權的方式，增加權力行使的主體，使得原本無權的主體成為有權的主體，但同時原授權機關不喪失該權力。放權與分權在案例中主要體現為兩種做法——“審管分離”與“授權行使”。其次，從以往學者的研究成果入手，各學者幾乎都談到了權力資源的配置與經濟發展的關系。在從前行政機關本位的權力理念下，一件審批事項從申請到注銷只與一個行政主體有關，目的是方便行政機關管理，所有流程和環節只在一個行政機關內封閉地運行，盡量減少其他行政機關以及外部參與帶來的不確定因素，有利于在行政資源不充分時保證審批事項辦理的穩定性，同時也是計劃經濟體制下，權力資源的配置難以緊密跟隨市場變化調整而造成的必然現象。

改革后，各行政機關的角色也被重新定位，不同主體掌握不同權力，行政審批的分工更加細化，使得在市場出現變化，需要對行政審批制度進行調整時，可以更加精準地調整有關權力，而不至于背著整個行政審批體制的大包袱。從案例上看，該項改革解決的不僅是權力行使的效率問題，更深層次反映的是經濟、社會發展帶來的變化。

五、結語

本文通過對十個案例的個案比對以及綜合考察，綜合運用了文本分析法、歸納法、統計法等研究手段，著重對三個地方行政審批制度改革的重要方面進行了考察，并得出了三個共性規律。這三個規律不僅是優秀案例的共性，而且由于評選機構的特殊性，也能一定程度上反映中央對行政審批制度改革建設發展方向上的意見。

但必須承認的是，案例研究始終是具有誤差的，所以也應再結合更多規范的理論深入分析。受篇幅所限，本文更多的是展示“是什么”，將現在地方行政審批制度改革實踐中出現的情況提煉出來，而其成因、利弊以及進路等更深入的問題還有待各位學者進一步研究！

注釋：

人民網.點贊政務大廳：第二屆全國行政服務大廳典型案例展示活動.http：//dangjian.people.com.cn/GB/136058/413386/index.html？from=timeline&isappinstalled;=0.最后訪問時間2018年1月3日.

顧杰主編.鄧澤宏、丁宇副主編.行政審批制度改革與政府治理現代化.湖北人民出版社.2015.3.

龍海波、王雄軍.行政審批改革鴻利與績效評價：2013-2015.中國發展出版社.2016.第一章、第三章.

張衛國.西方規制理論發展演進及其啟示.重慶大學學報.2004（2）.