銀行保險統(tǒng)一監(jiān)管是必然選擇

徐忠

一是順應(yīng)綜合經(jīng)營方向，落實功能監(jiān)管加強綜合監(jiān)管；二是分離發(fā)展與監(jiān)管的職能，讓監(jiān)管專注于監(jiān)管執(zhí)行；三是強化央行宏觀審慎管理職能，落實三個統(tǒng)籌，為打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)奠定重要基礎(chǔ)。

近日，全國人大審議通過了《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，對金融監(jiān)管體制改革做出了重大部署，主要強調(diào)了三個方面：一是堅持金融業(yè)綜合經(jīng)營方向，順應(yīng)綜合經(jīng)營發(fā)展趨勢，“組建中國銀行保險監(jiān)督管理委員會”，集中整合監(jiān)管資源、充分發(fā)揮專業(yè)化優(yōu)勢，落實功能監(jiān)管并加強綜合監(jiān)管，提高監(jiān)管質(zhì)量和效率。二是分離發(fā)展與監(jiān)管職能、分離監(jiān)管規(guī)制與執(zhí)行，“將中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會和中國保險監(jiān)督管理委員會擬訂銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責(zé)劃入中國人民銀行”，使監(jiān)管部門專注于監(jiān)管執(zhí)行，提高監(jiān)管的專業(yè)性有效性。三是強化中央銀行宏觀審慎管理職能，人民銀行落實“三個統(tǒng)籌”，為“打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)”奠定重要基礎(chǔ)。

一、堅持金融業(yè)綜合經(jīng)營方向，順應(yīng)綜合經(jīng)營趨勢，合并銀監(jiān)會與保監(jiān)會

銀行與保險統(tǒng)一監(jiān)管是順應(yīng)綜合經(jīng)營趨勢的必然選擇。我國金融業(yè)綜合經(jīng)營已成趨勢，銀行與保險深度合作、融合發(fā)展的特征明顯。一是銀行與保險產(chǎn)品功能交叉趨同，壽險產(chǎn)品除了傳統(tǒng)的保障功能外，發(fā)展出與銀行存款類似的儲蓄功能，成為“儲蓄壽險”。二是銀保合作不斷深化，我國銀行已成為保險銷售的重要渠道，近年來業(yè)務(wù)發(fā)展迅猛，促進人身保險業(yè)保費規(guī)模、資產(chǎn)規(guī)模的快速增長。在此背景下，統(tǒng)一銀行與保險監(jiān)管是堅持金融業(yè)綜合經(jīng)營方向、順應(yīng)綜合經(jīng)營趨勢、落實功能監(jiān)管并加強綜合監(jiān)管的必然要求。

銀行與保險統(tǒng)一監(jiān)管有利于集中整合監(jiān)管資源、發(fā)揮專業(yè)化優(yōu)勢。銀行與保險在監(jiān)管理念、規(guī)則、工具具有相似性，對監(jiān)管資源和監(jiān)管專業(yè)能力也有相近的要求。例如，保險業(yè)“中國第二代償付能力監(jiān)管制度體系”（“償二代”）以風(fēng)險為導(dǎo)向，制定不同風(fēng)險業(yè)務(wù)的資本金要求，就類似于銀行監(jiān)管中對銀行資本充足率的監(jiān)管要求，因而“償二代”又被視為保險業(yè)的“巴塞爾協(xié)議III”。在我國金融監(jiān)管資源和專業(yè)人才“供不應(yīng)求”的背景下，尤其是地方層面保險監(jiān)管人才匱乏，統(tǒng)一監(jiān)管有利于發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，集中整合監(jiān)管資源，充分發(fā)揮監(jiān)管專業(yè)人才的專業(yè)能力，提高監(jiān)管的質(zhì)量和效率。

二、分離發(fā)展與監(jiān)管職能、分離監(jiān)管規(guī)制與執(zhí)行，使監(jiān)管者專注于監(jiān)管執(zhí)行，提高監(jiān)管專業(yè)性有效性

我國近年來暴露的一些金融亂象和微觀局部金融風(fēng)險，身兼發(fā)展與監(jiān)管兩職的監(jiān)管部門目標(biāo)沖突是重要原因。正如IMF金融穩(wěn)定評估指出，中國金融亂象與監(jiān)管和發(fā)展不分有很大關(guān)系。這是習(xí)近平總書記在第五次全國金融工作會議上明確要求“分離發(fā)展和監(jiān)管職能”的重要背景。此次會議決定改革金融管理體制，分離發(fā)展與監(jiān)管職能，金融發(fā)展職能由人民銀行承擔(dān)，能使監(jiān)管者專注于監(jiān)管，提高監(jiān)管的專業(yè)性有效性。人民銀行承擔(dān)的重要發(fā)展職能包括：一是統(tǒng)籌金融業(yè)發(fā)展規(guī)劃，相關(guān)金融監(jiān)管部門不再編制本部門發(fā)展規(guī)劃，以實現(xiàn)發(fā)展與監(jiān)管職能分離；二是統(tǒng)籌金融業(yè)立法，金融立法不再各自為政，避免不同法律之間存在沖突、部分法律立法進程滯后等問題；三是統(tǒng)籌金融業(yè)并購重組、對外開放的安全審查。

分離監(jiān)管規(guī)制與執(zhí)行、由人民銀行負責(zé)金融業(yè)重大監(jiān)管政策的制定，主要有兩個考慮。一是有利于確保發(fā)展與監(jiān)管職能的切實分離。監(jiān)管規(guī)則外生降低了監(jiān)管執(zhí)行部門的自由裁量權(quán)，增強監(jiān)管政策的透明度，從而保證監(jiān)管者專注于監(jiān)管，防止目標(biāo)偏離。二是有利于防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險。在金融業(yè)綜合經(jīng)營趨勢明顯的背景下，金融風(fēng)險跨部門、跨領(lǐng)域、跨行業(yè)傳染并放大的特點明顯，系統(tǒng)性金融風(fēng)險防范超出了單個領(lǐng)域監(jiān)管部門的能力范圍，以近年來快速發(fā)展的萬能險為例，其資金鏈條可能橫跨銀、證、保多個行業(yè)，從單個監(jiān)管部門的角度看，都監(jiān)管合規(guī)、風(fēng)險可控，但從全局看其風(fēng)險隱患可能已威脅金融系統(tǒng)穩(wěn)定。因此，由中央銀行從維護金融系統(tǒng)全局穩(wěn)定的角度，負責(zé)重大金融監(jiān)管規(guī)則制定，包括制定跨市場交叉性金融產(chǎn)品的監(jiān)管規(guī)則實現(xiàn)穿透式監(jiān)管，統(tǒng)一同類產(chǎn)品監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則落實功能監(jiān)管，從而有效防控系統(tǒng)性金融風(fēng)險，有力維護金融穩(wěn)定。

三、強化人民銀行宏觀審慎管理職能，落實“三個統(tǒng)籌”

從2008年全球金融危機后的國際監(jiān)管改革經(jīng)驗看，主流做法是強化中央銀行的宏觀審慎管理職能，構(gòu)建完整有效的宏觀審慎管理體制。第五次全國金融工作會議明確要求“強化人民銀行宏觀審慎管理和系統(tǒng)性風(fēng)險防范職責(zé)”。習(xí)總書記在《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出了“統(tǒng)籌監(jiān)管系統(tǒng)重要金融機構(gòu)和金融控股公司…統(tǒng)籌監(jiān)管重要金融基礎(chǔ)設(shè)施…統(tǒng)籌負責(zé)金融業(yè)綜合統(tǒng)計”的“三個統(tǒng)籌”的改革要求。強化中央銀行宏觀審慎管理職能，人民銀行落實“三個統(tǒng)籌”是保證金融安全、“打好防范化解重大風(fēng)險攻堅戰(zhàn)”的重要基礎(chǔ)。

一是人民銀行統(tǒng)籌監(jiān)管系統(tǒng)重要金融機構(gòu)和金融控股公司。人民銀行統(tǒng)籌負責(zé)系統(tǒng)重要金融機構(gòu)和金融控股公司的監(jiān)管規(guī)制和機構(gòu)認定，并具備檢查權(quán)、處罰權(quán)，對高管的人事任免具有否決權(quán)。

二是人民銀行統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)和監(jiān)管重要金融市場基礎(chǔ)設(shè)施（含各類金融資產(chǎn)登記托管機構(gòu)），對金融交易所主要業(yè)務(wù)規(guī)則制訂修改人民銀行具有否決權(quán)。

三是人民銀行統(tǒng)籌負責(zé)金融業(yè)綜合統(tǒng)計。涉及宏觀調(diào)控、系統(tǒng)性風(fēng)險等重大問題時，人民銀行可根據(jù)履職需要進行直接數(shù)據(jù)采集。

（本文作者系中國人民銀行研究局局長）