淺談新時代國家治理體系和治理能力現代化視野下的縣鄉人大工作與建設

蔡宇

習近平總書記所作的十九大報告，提出了新時代國家改革發展的總目標——完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。報告明確提出要堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，擴大人民有序政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督。報告強調，要鞏固基層政權，完善基層民主制度，保障人民知情權、參與權、表達權、監督權；不斷促進社會公平正義，形成有效的社會治理、良好的社會秩序；加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。縱覽報告全文，論及“國家治理”16次、“社會治理”11次、“基層治理”1次、“鄉村治理”2次，從國家、社會、基層到鄉村，形成了一條完整清晰的治理體系脈絡，體現了以習近平同志為核心的黨中央推進國家治理體系和治理能力現代化的莫大決心。

人民代表大會制度是人民當家作主的實現形式，是中國特色社會主義政治文明的重要載體，在國家治理體系中發揮著重要作用。縣級人民代表大會及其常務委員會和鄉鎮人民代表大會（后簡稱縣鄉人大）作為基層國家權力機關，尤其是鄉鎮人大處于國家權力機關的最末端，直接面對人民群眾，在推進基層民主政治建設、擴大公民有序參與、鞏固基層政權，特別是提高基層治理能力水平方面有很大的作為空間。但是，正因為處于最基層，縣鄉人大也面臨著機構設置不健全、工作制度不完整、職能發揮不充分、履職能力水平弱等諸多困難和問題，自身工作和建設水平亟待提升。本文試對縣鄉人大的獨特地位作用、面臨的主要難題和機遇進行分析，并就縣鄉人大如何在新時代與時俱進作出探討。

一、縣鄉人大在國家治理體系中的地位作用

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視基層政權和治理體系建設，表彰了一批優秀縣委書記，出臺了加強縣鄉人大工作和建設的中央文件。十九大報告進一步指出，要鞏固基層政權，完善基層民主制度，發揮法治對國家治理體系的保障作用。縣鄉人大是地方國家政權的重要基礎，是實現基層民主的重要形式，在基層治理中扮演著重要角色，具有重要功能。

（一）鞏固黨對基層的領導。十九大報告指出，人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本政治制度安排。作為最基層的國家權力機關，縣鄉人大的作用發揮，關系到國家政權的鞏固和發展。基礎不牢，地動山搖。縣鄉人大體制不完善、工作不能有效開展，人民民主就難以落地生根、真正得到落實，我們黨確立的國家政治制度就缺乏堅實的基礎。從最基層、最薄弱也最關鍵的環節人手，加強縣鄉人大工作和建設，不僅對提高人大工作整體水平，推動人民代表大會制度與時俱進，而且對鞏固黨的領導，都具有重大的意義。

（二）暢通基層民意表達。人民代表大會由人民選舉產生、受人民監督，代表人民行使國家權力，是重要的民意機關。各級人大代表，尤其是縣鄉人大代表，與最基層的人民群眾工作生活在一起，具有密切聯系人民群眾、了解民情民意的天然優勢。基層人大代表平時通過提出建議、批評和意見，必要時通過人大機關約見政府及其組成部門負責人，反映人民群眾對國家機關的工作要求和意見。這樣的制度安排對增進政府與人民群眾的溝通聯系，排解負面情緒，減少社會對立，具有重要作用。

（三）推動科學施政、公正司法。對同級行政、司法機關進行監督，討論決定區域內的重大事項，是縣鄉人大的法定權力。通過開展人大監督，組織對政府性投資項目、重大民生工程和人民群眾高度關注的問題進行論證聽證和績效評估，推動運用法治思維和法治方式解決工作中存在的問題，可以避免個人說了算和部門利益對人民權利的侵蝕。公權受到約束，決策程序民主科學，工作失誤才能減少，人民群眾才會滿意。

（四）發揮民主示范作用。憲法規定，我國國家機構實行民主集中制，即各級人民代表大會由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督；各級行政、司法機關由同級人大產生，對它負責，受它監督。這種既有民主又有集中，既有授權又有監督的制度安排，與美式對抗性民主相比，兼顧了公平與效率，實踐證明是適合我國國情的政權組織形式。縣鄉人大代表由選民直接選舉產生，縣鄉人大在基層治理中的作用得到充分發揮，具有積極的民主示范作用，能夠體現社會主義制度的優越I生，必須引起高度重視。

二、制約縣鄉人大作用發揮的主要問題和原因

憲法規定，“地方各級人民代表大會是地方國家權力機關。”從法理上來講，縣鄉人大應該擁有極高的地位。但是，從現實實踐來看，縣鄉人大的作用發揮還很不充分，憲法、法律賦予縣鄉人大的權力大部分處于空置狀態，造成這一現象的原因有很多。

（一）權力被虛置。人民選舉產生的各級人大執掌國家權力，授權行政、司法機關執行國家權力，執掌權力者與執行權力者之間是授權與被授權、監督與被監督的關系，從權力層級來看前者明顯高于后者。但是，在縣鄉特別是鄉級，人大執掌權力的權威被忽視，行政、司法機關執行權力不受監督的現象非常普遍。例如，有些鄉鎮人大政府不分，監督與被監督混為一談；有些鄉鎮人大履職不正常，人大會議走過場，會議次數和會期安排普遍不符合地方組織法的要求，閉會期間基本不能有效開展工作，法律賦予的監督職權形同虛設。在重大事項決定權方面，多數縣級人大主動性不強，鄉鎮人大更是極少行使。多數縣鄉人大代表聯系群眾活動形式單一，成效不明顯。發達地區一些街道體量堪比縣域經濟體，但是未設人大工委，存在制度漏洞，龐大的經濟社會管理事務面臨監督缺失。

（二）機構不健全。相較全國人大和省、市人大，縣鄉人大普遍存在工作機構設置不規范、機關工作人員編制少的問題。以廣東省為例，121個縣級人大機構設置五花八門，機構名稱、數量不統一，機關行政編制數參差不齊，普遍不能滿足工作要求，其中人數最少的只有5人（河源市源城區人大），15人以下的有45個，16至20人的有38個，21人以上的僅38個。受編制影響，很多縣級人大內設機構存在“一人委”“一人科室”現象，工作很難正常開展。廣東全省1144個鄉鎮人大中，僅有2%的鄉鎮設有納入機構編制管理的人大辦公室，其他大多與黨政辦合署辦公（只掛牌子不列入機構編制管理），有的鄉鎮人大沒有獨立的辦公場所，還有29個鄉鎮連人大辦的牌子都沒有；大部分鄉鎮人大工作人員由其他人員兼任；一些經濟較落后的鄉鎮沒有開展代表活動的專項經費，閉會期間代表活動基本沒有開展；還有相當數量的街道未按規定設立人大工委。

（三）工作能力欠缺。縣鄉人大處于基層，而且常常被曲解為“二線”，工作人員普遍存在年齡老化、專業能力欠缺的問題。有些地方黨委對人大干部隊伍建設尤其是縣級人大常委會主任、鄉鎮人大主席的配備重視程度不夠，轉崗到人大工作的人員對中央關于人大工作的文件精神不了解，對人大制度不熟悉，法律知識和法治意識欠缺，創造性開展工作的能力水平有待提高；大部分縣級人大常委會組成人員專職率低，知識結構不理想，尤其缺乏法律、財經等方面的專業人員，以廣東為例，據調研全省縣級人大常委會專職組成人員中僅19.3%有法治工作經驗。

（四）工作開展不規范。2015年之前，由黨委書記兼任人大主要領導職務的現象在基層非常普遍，基層工作黨政不分家，基層人大實際也承擔了不少黨政工作任務，尤其是鄉鎮人大副主席，往往還有政務性分工，導致其主要精力用在黨委、政府安排的工作上，用于人大工作的時間和精力非常少。在工作開展中，基層人大、政府工作不分彼此，既是裁判員又是運動員的現象比較普遍，人大工作的程序性、規范性要求得不到落實，群眾訴求缺乏反映渠道。此外，鄉鎮政府掌握著實質性的行政權，鄉鎮人大的人事、經費和日常工作都極度依賴同級政府保障，導致出現權力倒置，如果同級政府不重視、不支持，鄉鎮人大工作開展和人大代表活動可以說是寸步難行。

三、縣鄉人大面臨重大發展機遇

黨的十八大以來，縣鄉人大成為人大系統的改革重點，縣鄉人大工作和建設受到高度重視，不斷得到推進。黨的十九大宣告中國特色社會主義進入新時代，提出了中國特色社會主義民主政治建設的新任務，縣鄉人大再次迎來新的重大發展機遇。

（一）縣鄉人大建設受到中央前所未有的重視。黨的十八大以來，黨中央高度重視加強縣鄉人大工作和建設，并將其作為推動我國人民代表大會制度和人大工作與時俱進、完善發展的重要內容。2013、2014年，張德江委員長兩次率隊深入基層開展縣鄉人大工作和建設情況調研，基于調研掌握的情況，中共全國人大常委會黨組形成了關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見，2015年6月，中共中央轉發了這個意見。該意見從依法做好縣鄉人大選舉工作，認真開好縣鄉人大會議，依法行使重大事項決定權，加強和改進監督工作，認真做好人事選舉任免工作，加強同人大代表和人民群眾的聯系，加強縣鄉人大自身建設，加強黨對縣鄉人大工作的領導等方面進行了頂層設計，為破解縣鄉人大工作長期以來面臨的各種難題指明了方向、提供了遵循。

（二）制約縣鄉人大發展的障礙正在被掃除。中央關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見下發后，為貫徹落實中央文件精神，全國人大常委會及時啟動相關立法程序，于2015年8月審議通過了關于修改地方組織法、選舉法、代表法的決定，確保黨中央關于加強縣鄉人大工作和建設的決策部署于法有據、順利實施。隨即又在同年9月召開加強縣鄉人大工作和建設座談會，要求全國人大和地方各級人大堅持黨的領導，堅持人民主體地位，堅持從國情和實際出發，做好新形勢下縣鄉人大工作。各省、市、自治區迅速行動，出臺了一系列的配套文件，制定和修訂了一批地方性法規，確保中央精神得到落實。如廣東省人大常委會辦公廳、省委組織部、省編辦、省財政廳、省人社廳于2017年年中聯合發文，提出了對該意見的落實意見，其中明確縣級人大可以設立法制、財政經濟等專門委員會，常委會設辦公室和3個左右工作委員會，機關工作人員一般不少于16人；鄉鎮人大設立辦公室，配備人大專職副主席和專職工作人員；要求不設區的市、市轄區全部設立街道人大工委，填補人大權力空置的漏洞。同年底，由廣東省人大常委會黨組負責同志帶隊，上述五單位組成聯合督查組，對全省縣鄉人大工作和建設情況開展專項督查，確保意見要求一一得到落實。廣東省人大常委會還及時修訂了《廣東省鄉鎮人民代表大會工作條例》，健全鄉鎮人大的議事制度和工作制度，明確了鄉鎮人大主席團在閉會期間的職責，為鄉鎮人大履行監督職能鋪平了道路。

（三）縣鄉人大干部和人才隊伍水平得到前所未有的改善。在2016年結束的新一輪選舉中，根據中央文件精神，新選出的縣鄉人大正職都不再由同級黨委書記兼任，以廣東為例，縣級人大常委會主任全部專職，1144個鄉鎮有1143個配備了人大專職主席，其中454個鄉鎮配備了人大副主席。縣級人大常委會組成人員名額從15人至27人，調整為15人至35人，人口超過100萬的，從不超過35人調整為不超過45人。2014～2017年，全國人大常委會分十余批對全國2850多個縣市區人大常委會主任或主持工作的負責人進行人大歷史上第一次全覆蓋培訓。2017年9月上旬，廣東省人大常委會也首次實現對全省新當選的鄉鎮人大負責人的全員集中培訓，參訓人員表示，通過培訓對中央、省委文件和有關法律法規精神掌握得更透更準，增強了做好人大工作的自信。

（四）新時代縣鄉人大迎來新機遇。黨的十九大報告提出了14條堅持和發展中國特色社會主義的基本方略，“堅持人民當家作主”“堅持全面依法治國”是其中兩條重要內容，強調必須堅持和完善人民代表大會制度，建設中國特色社會主義法治道路。報告在部署今后任務時，強調要加強人民當家作主制度保障，支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力，使各級人大及其常委會成為全面擔負起憲法法律賦予的各項職責的工作機關，成為同人民群眾保持密切聯系的代表機關。可以預見，隨著新時代全面深化改革的持續推進，人民代表大會制度必將得到極大的完善。正如習近平總書記所強調的，現代化的路上“一個也不能少”，縣鄉人大在國家治理體系和治理能力現代化過程中扮演著重要角色，目前的起點較低，提升空間很大。

基層民主是國家民主的重要保障，只有基層治理體系和治理能力實現現代化，國家治理體系和治理能力現代化才有保證；只有基層民主得到全面發展了，中國特色社會主義才能更有說服力，“中國方案”才能在世界治理體系中擁有更大的影響力，發揮更大作用。在這方面，縣鄉人大擔負著重任，只要迎難而上、積極作為，必將迎來新的飛躍。

四、找準新定位，推動新時代縣鄉人大工作和建設實現新發展

在機構健全、職能完善以后，縣鄉人大應加強學習、迅速“補課”，把握好堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一的原則，立足新時代謀劃新發展，成為全面擔負起憲法法律賦予的各項職責的工作機關，成為同人民群眾保持密切聯系的代表機關，在基層治理中積極發揮新的作用。

（一）正確處理好四個關系

1.正確處理好與同級黨委的關系。黨是領導一切的，各級黨委總攬全局、協調各方，縣鄉人大工作和建設必須置于同級黨委的領導之下，按照黨委的統一部署積極發揮作用。但是，黨的領導不是大包大攬，黨委不會代替人大行使權力，縣鄉人大工作需要充分發揮主觀能動性，展現自身的優勢和特點。首先，要保持正確政治方向，落實好請示報告制度，年度工作計劃安排和開展情況必須定時向黨委請示報告，重大工作調整變化和推進情況必須及時向黨委請示匯報。其次，要善于通過法治方式體現黨的主張，保證黨的路線方針政策和決策部署在工作中得到全面貫徹和有效執行；通過法定程序把黨委推薦的干部人選任用為國家機關的領導成員，并對其進行監督。第三，要善于圍繞中心服務大局，主動學習領會黨委的工作部署安排，圍繞黨委工作重心，積極發揮人大作用，加強調查研究，拿出有建設性的方案，協調各方關系，化解社會矛盾，推動中心工作發展。第四，要善于緊跟新時代主要矛盾的發展變化，著眼人民美好生活需要，配合黨委采取合理措施，積極探索創新，用好懇談、票決、評估和討論決定重大事項等民主集中制手段，發揮好法治保障作用，在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面精準發力，當好橋梁、做好緩沖，努力滿足人民日益增長的要求。

2.正確處理好與同級國家機關的關系。一是要強化人大的法律地位。嚴格按程序做好選舉、任免工作，特別是縣級人大要莊嚴組織“一府一委兩院”新當選人員的憲法宣誓和任命書頒發儀式，加強履職情況監督，特別是要用好聽取和審議專項工作報告、詢問、質詢等監督手段，用好權、立好威，切實發揮好國家權力機關作用。二是要推動服務型政府建設。完善人大監督職能，尤其是鄉鎮要劃清人大、政府權力邊界，努力把政府工作全面置于人大監督之下，著眼新時代總體布局和人民群眾的要求，推動政府轉變職能，提高公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府。三是要加強監察司法監督。縣級人大要根據國家監察體制改革和同級黨委工作部署，迅速完善相關工作手段和程序制度，建立對同級監察機關的監督工作機制；回應群眾呼聲，進一步加強和改進對司法機關的監督工作手段方式，不斷強化人大監督，推動公正司法，滿足新時代人民群眾對公平正義的要求。

3.正確處理好與上級人大的關系。上下級人大之間雖然沒有隸屬關系，但是有監督、聯系與指導的關系，縣鄉人大要善于依托上級人大開展好工作。一是配合上級人大做好備案審查工作。縣鄉人大要加強法律法規學習應用，在作出決議、決定時不得與法律法規的規定相抵觸，并及時將決議、決定報送上級人大常委會備案審查，確保工作開展符合法律監督要求。二是善于通過聯系上級人大做好工作。縣鄉人大負責同志要利用列席上級人大常委會會議、受邀參加上級人大組織的座談會、研討會和配合組織調研視察、執法檢查活動的機會，加強情況溝通、爭取支持，要特別重視發揮立法聯系點的作用，利用多種手段表達訴求，通過省、市人大的立法權反映、體現和保護本區域利益。三是善于尋求上級人大指導解決工作中的困難。縣鄉人大專業人才相對缺乏，工作開展規范性有待提高，工作阻力相對較大，這些問題可以通過上級人大的指導來解決。如有關法律法規的理解、運用，重要會議、工作開展的組織程序，涉法復雜問題的處理等，都可以及時向上級人大報送請示，請示具體的指導意見，或請求上級人大協調解決問題。

4.正確處理好與人大代表的關系。各級人大由人大代表選舉產生，受人大代表監督，在人大代表支持下開展工作。縣鄉人大機構設置和人員編制數相對較少，日常工作開展更是離不開代表的支持。一是要密切與人大代表的聯系。縣鄉人大負責同志要積極聯系代表，依托人大代表密切與人民群眾的聯系，打通從權力到權利的聯通之路，及時掌握和反映民意。尤其是鄉鎮人大沒有機關，人大會議開得較少，要特別重視發揮代表在日常工作中的作用，通過代表之家和代表視察活動等，使人大工作開展常態化。二是要重視提高代表綜合素質。依托各方面的資源，加強代表培訓工作，重點加強法律、財經、環保專業知識學習，提高代表履職能力，重視發揮代表咨詢專家、代表專業小組作用，加強財政預算、城鄉建設和生態環保方面的監督，彌補基層人大機關自身力量的不足。三是加強代表履職保障。抓好代表建議辦理工作，配合代表約見國家機關負責同志，保障代表創新履職方式，形成強大合力，共同推動基層人大工作更好發展。

（二）精準發力。找準工作突破口

1.積極推動基層法治建設。縣鄉人大沒有立法權，是不是就沒有法治建設任務了呢？答案自然是否定的。修訂后的地方組織法明確，縣鄉人大行使職權的第一條就是“在本行政區域內，保證憲法、法律、行政法規和上級人民代表大會及其常務委員會決議的遵守和執行”，同時還明確縣級人大可以設立法制委員會和相應工作機構，說明縣鄉人大擔負著重要的法治建設任務。縣鄉人大要善于運用法治思維、法治方式開展工作，帶頭落實法律法規要求，弘揚法治精神；加強對行政監察司法機關的監督，組織開展好執法檢查、規范性文件備案審查工作，保障法律法規的實施；充分發揮人大代表聯系選民的作用，加強法治宣傳教育，全力推動普法工作，在全社會培育法治意識，建設社會主義法治文化；敢于同破壞和干擾法治的行為作斗爭，當好法治建設的捍衛者，為基層實現又好又快發展提供良好的法治保障。

2.重點加強財政預算監督。預算法規定，縣級以上地方各級人大及其常委會對本級和下級政府預算、決算進行監督；地方組織法規定，鄉鎮人民代表大會行使審查和批準本行政區域內的財政預算和預算執行情況報告的職權。縣鄉人大沒有立法權，選舉任務不重，可以行使的監督職權不多，同時，基層公共預算支出安排關系到所有人的利益，直接影響到人民群眾生活質量，因此，增強預算監督工作剛性，管好基層政府“錢袋子”，對縣鄉人大來說顯得尤為重要，在這方面有兩個范本可供縣鄉人大借鑒。一是浙江溫嶺的“參與式預算”。鑒于基層公共預算編制不復雜，對參與者預算專業知識的要求不高，溫嶺市人大積極推行“參與式預算”，以民主懇談會為主要形式，廣泛參與政府財政預算并決定預算的修正和調整，經過十年探索，2015年市人大會議實行全口徑預算“四本賬”分本審批和表決，在全國縣級城市首次試行預算修正議案，變程序性審查為實質性審查。二是廣東的預算在線聯網監督。廣東省人大常委會和省政府共同努力，建成人大預算監督部門與財政部門集中支付聯網系統，目前已經實現全省絕大部分縣級人大和部分鄉鎮人大與同級財政國庫集中支付系統的聯網，對預算支出執行、轉移支付資金撥付、重大專項資金撥付、部門“三公”經費支出等方面存在或可能存在的問題進行預警和提示，并且能夠供代表查閱具體到類、款、項的預算支出數據，為代表履職提供信息支撐。

3.推進基層共建共治共享社會治理格局。黨的十九大報告把法治保障列入社會治理體制，要求提高社會治理法治化水平，突顯了各級人大在社會治理中的地位作用。縣鄉處于最基層，社會矛盾比較集中，“鄰避”現象和群體性事件易發多發，尤其需要縣鄉人大積極作為，發揮法治手段的社會最大公約數作用。例如，為更好解決垃圾“圍城”現象和垃圾處理設施選址“鄰避”問題，經過廣泛調研和審慎研究，2016年12月廣東省人大常委會通過了《關于居民生活垃圾集中處理設施選址工作的決定》，明確科學選址、集中建設、長期補償、各方受益的原則，提出了居民生活垃圾集中處理設施選址的具體辦法，達到了協調各方利益、化解社會矛盾的目的，有助于推進縣鄉人大共建共治共享社會治理格局。地方組織法賦予了縣鄉人大討論決定重大事項和在職權范圍內發布決議決定的權力，縣鄉人大完全可以通過人大規范性文件的方式，推動重大民生項目建設和生態風險防控，為實現基層共建共治共享社會治理提供更加完善的法治保障。

4.用好討論決定重大事項權力。在地方人大的職權中，因其內涵和適用范圍不明確，相較于立法權、人事任免權和監督權，重大事項決定權是行使得最不充分的。2016年1月，中央辦公廳印發了《關于健全人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向人大報告的實施意見》，對人大討論決定重大事項的內容和形式作出了明確界定，各省（直轄市、自治區）迅速出臺配套實施辦法和地方性法規，為行使這項權力提供了遵循。縣鄉人大要抓住這個契機，迅速探索建立科學、合理、可操作的工作機制，根據法律法規，從實際出發，討論決定屬于本行政區域內的加強民主法治建設的重大措施以及城鎮建設、重大改革舉措、重大民生工程、重大建設項目等重大事項，在把黨的決策轉化為國家意志的過程中，樹立人大工作權威。

（三）大膽探索，開辟基層人大工作新手段

基層最接地氣，思想最活躍，改革糾錯成本最低，一直是改革創新的樂土。縣鄉人大應積極嘗試新手段新方式，推動人大與時俱進、創新發展。

1.探索完善縣鄉人大會期制度。地方組織法規定，地方各級人民代表大會會議每年至少舉行一次。盡管至少舉行一次并不等于只有一次，但在實際操作中，絕大多時候縣鄉人大會議一年都只有一次。人大主要通過會議履職，縣級人大設有常委會，尚可通過常委會會議開展工作，鄉鎮人大一年只開一次會議則明顯不夠，鄉鎮人大不設常委會，鄉鎮人大可以多開幾次會議已是各方共識。那么，鄉鎮人代會每年應該召開幾次？有觀點認為，按照法律規定，鄉鎮人大每年應召開三次人代會才能履行好審查預算和監督預算執行的職責。有的鄉鎮人大則在實踐中形成了新的做法，如重慶市南川區水江鎮人大從2007年起，堅持每個季度召開一次人代會，第一次會議與全國各地一般人代會相同，其余三次則是結合當年各項工作的實際推進情況，聽取審議政府的專項工作報告，如城鎮建設、社會保障、農田水利建設情況的報告等，為破解鄉鎮人大職權“虛置”提供了一個可行范本。在鄉鎮人大主席團實質權力和作用尚未形成之前，僅靠一年一次的人代會，鄉鎮人大的職權的確難以得到充分行使和體現。在依法治國大背景下，鄉鎮人大在法律范圍內應大膽探索創新，通過完善會議制度，解決實際工作運行面臨的問題。

2.完善民主評議和滿意度測評工作手段。在監督法頒布前，工作評議和滿意度測評是地方人大尤其是基層人大開展監督的利器，隨著監督法的實施，述職評議因未被確定為法定監督形式而逐漸淡出，工作評議基本停止，滿意度測評也開展得比較少。近年來，在同級黨委的重視支持和“一府兩院”的積極配合下，一些基層人大逐漸探索恢復民主評議和滿意度測評等監督工作方式。例如，廣東省中山市各鎮人大自2014年起，均圍繞依法辦事、工作效能、政務作風和代表議案建議辦理等方面對政府職能部門和部分事業單位開展民主測評，對當年度測評分數排在后三位的單位，作為年內重點監督對象，對連續兩年測評分數排名后三位的單位，由鎮人大主席團建議其上級取消其年度考核中的評優資格（績效工資），并對其主要負責人誡勉談話或輪崗。縣鄉人大在強化和完善民主評議、滿意度測評手段方面可以有更大作為，如將評議意見交予政府辦理并限期整改，將測評結果報黨委組織部門存檔，對測評結果不滿意的組織二次投票，二次投票仍然不通過的，則依法采取專題詢問、質詢等方式加強跟蹤監督，必要時可作出相應的決定，或建議黨委組織部門研究處理，增強人大監督的剛性。

3.發揮人大票決在處理基層社會矛盾中的作用。基層政府性投資工程和民生工程，經常會因為出現不同聲音而受阻，甚至因少數人的無理阻撓而長期擱置。政府作為當事方，如果強行推動，會讓一部分群眾感到不滿，甚至引發矛盾沖突；如果政府不推動，又會損害大多數人的利益，侵蝕人民群眾的幸福感。對于此類事件，有的地方人大積極站出來發揮民意機關表達民意、減壓民怨、聚合民心的作用，利用民主集中制原則解決人民內部矛盾，比較好地緩沖了政府與群眾之間的矛盾，粘合了政府與群眾之間的關系。例如，浙江省寧波市寧海縣各鄉鎮人大進行有益探索，開辟了被稱為“人民的問題由人民決定”的鄉鎮政府實事工程（政府投資和社會矛盾都有）人大代表票決制，由鄉鎮人代會投票決出最迫切需要“上馬”的工程項目，并持續跟進監督，確保項目圓滿完成。寧海縣的實踐證明，通過人大作用發揮，可以改變政府唱獨角戲的局面，較好地緩和政府與人民的關系，形成群眾提、代表定、政府辦、人大督的良好格局，有利于促進地方科學民主決策，實現人民當家作主，推進基層民主政治建設，值得縣鄉人大借鑒推廣。

4.積極發揮鄉鎮人大在振興鄉村戰略中的作用。黨的十九大作出鄉村振興戰略部署，強調加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。在自治、法治、德治三種手段中，德治是相對軟性的，自治必須在法治框架下進行，因此法治在鄉村治理體系中居于關鍵位置，具有剛性約束力。村（居）自治是很好的制度設計，但是這個制度落實還不到位，主要體現在對村（居）民委員會運行的監督有空白，村（居）負責人因權力過大而容易濫權或者腐敗，鄉鎮人大可以通過法治手段彌補這個空白。例如，通過檢查村民委員會選舉法執行情況，監督村民委員會換屆選舉工作，確保選民充分行使民主選舉權利，把村（居）負責人選強配好；通過監督村民委員會組織法貫徹實施情況，規范村（居）民主決策、民主管理制度，完善辦事程序，把村（居）權力關進制度的籠子里；檢查地方組織法第九條第十款落實情況，保護村（居）集體財產和群眾私人合法財產，維護社會秩序，保障公民權利不受侵犯；發揮基層人大代表監督作用，探索建立村（居）財務監督制度，落實村務公開，保障國家扶貧政策和底線民生工程落實到位，推動提高村（居）建設現代化、規范化水平。

5.推動基層人大工作互聯網+。2016年4月，習近平總書記在主持網信工作座談會時指出，“要讓互聯網成為了解群眾、貼近群眾、為群眾排憂解難的新途徑，成為發揚人民民主、接受人民監督的新渠道。”近年來，我國各級機關網絡問政平臺不斷完善，各級機關的門戶網站、官微和公眾號非常活躍。因其快捷高效、公開透明的特點，網絡正在成為各級人大密切聯系人民群眾、暢通民意表達的利器，視頻會議、OA系統、代表履職“大數據”、微信工作群、QQ工作群正在成為各級人大工作的常態。縣鄉人大必須緊跟時代步伐，加速推進人大工作互聯網+。一是避免被邊緣化。中國網民已達7.5億，網絡已經成為人們工作、生活、交流、表達的重要工具，“老百姓上了網，民意也就上了網”，縣鄉人大信息化建設水平相對落后，要想聽到人民群眾的聲音，要想不被邊緣化，就必須迅速跟上，占領互聯網陣地。二是提高工作效率的需要。縣鄉人大工作機構和工作人員少，積極與互聯網接軌，利用信息化手段創新人大工作，是提高日常工作效率和代表履職服務保障能力的一條最有效、最直接的路徑。

參考文獻：

[1]蔡定劍：《中國人民代表大會制度（第四版）》，法律出版社，第28頁。

[2][3]本段所涉數據引自廣東省人大常委會2017年4月調研報告。

[4]桂田田：《溫嶺“參與式預算”十年路》，載《北京青年報》2015年3月7日。

[5]張維煒：《水江“季會制”破解鄉鎮人大職權“虛置”》，載《中國人大》2015年第10期，第44頁。

[6]李軍：《先行一步鄉鎮人大工作踏上新平臺》，載《人民之聲》2015年第10期，第14頁。

[7]于浩：《“代表票決民生實事”的浙江實踐》，載《中國人大》2017年第14期，第44頁。

（作者單位：廣東省人大常委會辦公廳秘書處）