轉型國家的廉政困境、廉政變革及其啟示

2018-04-19 01:36:06郭銳

理論探索 2018年2期

郭銳

〔摘要〕轉型國家在大變革的進程中，面臨著制度安排、治理結構、價值觀念等各方面的調整及重建的艱巨任務。伴隨著聲勢浩大的經濟、政治和社會改革進程，轉型國家的廉政制度建設尤為關鍵和迫切，且具有一種普遍性的困境。這主要表現為制度供給滯后、政府和政黨自律不足、政治秩序失衡及社會發展薄弱。腐敗問題嚴重危害著政治穩定、資源分配、社會觀念等各個方面，一些轉型國家從強調法治的主導性、加強政黨的先進性、推進政治的秩序性、保障社會的開放性四個方面，著手建立健全廉政體系。我國改革已經進入攻堅期和深水區，廉政制度建設隨之成為社會焦點和施政重點。結合轉型國家的治理經驗及我國的基本國情，要以政黨為領導、法治為中心、制度為基礎、社會為載體，繼續扎實深入推進新時代中國特色社會主義廉政制度體系建設。

〔關鍵詞〕轉型國家，廉政制度，政策導向

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2018）02-0084-10

20世紀80年代末期，以柏林墻的倒塌、東歐劇變、蘇聯解體等重大國際事件為標志，一些國家對經濟、政治、社會等各方面的制度進行了大變革，“轉型國家”①（Transition Countries）這一術語隨之在國際社會上得到了更多的認同。多達30余個國家、約16.5億人口，卷入到了這場“大轉型”的進程中〔1 〕65。這場“大轉型”一方面改變了這些國家“全能主義”的政府傳統，市場、社會等與政府一起成為“共同”的國家治理主體。針對公共事務的協同性合作，也體現了當今世界政府改革的新趨勢。另一方面，以經濟領域為改革重點，一些國家逐步改變了僵化的計劃經濟體制，轉而建立更加開放化的市場經濟體制。從基本經濟制度上縮減與西方發達國家的距離，體現了經濟全球化、區域一體化的時代特點。伴隨大變革的新進程，這些轉型國家出現了一系列突出問題，其中較為顯著的困境之一是腐敗現象的肆意滋生。腐敗問題的出現與泛濫，不僅危及社會公平，還對政治合法性造成了嚴重沖擊，削弱政體基礎。由于轉型國家處于特殊的時代背景及自身情況的復雜敏感，致使腐敗問題成為嚴重阻礙其經濟、政治、社會等方面發展的重大問題。對此，一些轉型國家在廉政制度建設上不乏智舉，從多個方面著手建立健全具有本國特色的廉政制度體系，致力于遏制和減少腐敗現象。

一、轉型國家的廉政困境

大變革式的急速轉型進程，使轉型國家陷入經濟、政治、社會等各方面的劇烈動蕩局面。轉型國家長期發展并形成“路徑依賴”的制度安排、治理結構、價值觀念、社會基礎等各領域在現代化改革甚至是社會制度大轉變的沖擊下，亟待進一步重建和調整。而轉型的長期性和發展的迫切性之間不可避免地產生矛盾，最終形成了“轉型悖論”。即以追求更高的效率和更大的績效為主旨目標的轉型進程，極易導致轉型國家的經濟衰敗、政治劇變和社會動蕩的危險局面。塞繆爾·亨廷頓指出：“某個國家處于變革時期的腐化現象比該國在其他時期的腐化現象更為普遍。” 〔2 〕79-80 由于缺乏有效的、系統的制度安排與指導以及發展經驗的相對匱乏，伴隨著市場的開放化和私有化，轉型國家的權力階層在經濟、醫療、司法、社會等各個領域，出現了較多的尋租腐敗、權錢交易等權力異化的不良現象，進一步加劇了這些國家轉型的復雜性和震蕩性。

（一）制度供給滯后

制度經濟學認為，制度是國家經濟社會發展的關鍵因素所在，是決定一個社會長期經濟績效的根本原因〔3 〕113-115。而系統性的制度安排，則囊括了國家根本性制度、各領域基本制度和具體制度三個層面。在國家根本性制度上，大部分的轉型國家把西方自由民主制度直接嫁接到了原有制度上，而“全能主義”的政府傳統則使其經濟封閉性更高的國家制度的調整步伐變得更加緩慢，新制度的運行效率也因此受到了抑制〔4 〕。在基本制度上，市場運行、社會組織等各個方面百廢待興，上層制度無法解決的矛盾以更加扭曲化的方式進入了社會各個層面，從而造成轉型國家的行政職能癱瘓、權力結構渙散等一系列嚴重弊病。由此，社會資源無法得到有效的配置，轉型國家的經濟增長陷入乏力狀態。在具體制度上，由于在制度設計上固有的復雜性和系統性，國家轉型的社會背景并不具有承擔這部分功能的充足能力。“潛規則”成為轉型時期這些國家經濟、政治、社會發展的主導因素之一，從而造成了腐敗問題的愈演愈烈。大轉型的新進程所帶來的國家根本性制度的解體、基本制度的短缺和具體制度的異化，使轉型國家的各個方面發展舉步維艱，其“政治癌癥”愈發難以根治。

制度供給狀況受到轉型道路選擇的深刻影響。在轉型時期的經濟思想選擇上，大多數的獨聯體國家、東歐國家均接受了以新自由主義為基礎的“華盛頓共識”，即倡導由市場主導資源配置，主張建設“最小化國家”。而“華盛頓共識”主張的私有化變革，則強調全面性和激進性。受此影響，1992年初俄羅斯總統葉利欽決定采用蓋達爾提倡的“休克療法”（shock therapy），對陷入停滯狀態的俄羅斯經濟進行激進式改革，采取全面放開物價、大規模推行私有化等激進政策。這一改革在缺乏系統制度框架的引導下，最終帶來的是俄羅斯的GDP和居民收入的大幅度下降，其生產衰敗現象十分嚴重。

此外，制度供給的滯后表現在廉政制度本身的建設上。不過，廉政制度建設經驗表明，“制度反腐”較之“現象反腐”有著無可比擬的巨大的優越性。這主要表現在三個方面：第一，在公平性上，制度設計更加規范化，權責界限更加明晰化，對腐敗的界定和類型劃分更加具體化，從而使反腐敗的過程和結果更加具有公平性。第二，在穩定性上，廉政制度建設確立了權力運行的一系列約束條件，使得對權力的監督常態化，減少了對腐敗防治的疏漏，也能夠引導權力階層樹立正確的權力觀。第三，在預防性上，現象反腐往往針對已經出現的腐敗行為，其根本理念在于懲治，而制度反腐則傾向于預防可能發生的腐敗行為。對轉型國家而言，政治穩定、經濟發展較之廉政制度建設更加迫切和關鍵，致使其廉政制度建設不足、制度落實情況不佳、現象反腐普遍存在等情況始終難以避免。

（二）政府與政黨自律不足

政府和政黨的廉潔自律是一個國家政治合法性的重要基礎，其在廉政制度建設中起著先導性的重要作用。在透明國際（Transparency International）構建的國家廉政體系中，就把政黨、行政機關等因素作為“清廉指數”最終計算結果的重要組成部分。由于轉型國家在轉向市場經濟過程中制度和規則相對缺乏，使其廉政制度建設的好壞在很大程度上依賴于政府和政黨的自律程度。一旦權力階層的自我約束不足，諸如索賄、行賄等問題嚴重，就極易成為推動轉型時期國家機器運轉的“潤滑劑”。

一是行政官員不夠廉潔。行政官員是否廉潔，與其所處的廉政文化氛圍關系密切。廉政文化包含了對廉政的價值、信念、行為規范等方面的多元評定，其內化于行政權力運作的整個流程。在外部制約不足或不充分的條件下，由廉政文化影響所形成的廉政心理就成為維持廉政制度建設的根本動力。而長期存續于轉型國家內部的官僚制度、行政觀念等因素，則常常與“低效率”“不作為”等情況聯系起來，并沒有很好地形成優良的廉政文化。這導致了兩大嚴重后果：其一，一些中高層權力的掌握者無法抵擋市場經濟的各種誘惑；其二，一些警察等“街頭官僚”因為掌握著分配公共服務的自由裁量權而向民眾大肆地索取“恩惠”。

二是政黨貪腐現象嚴重。轉型國家執政黨尋租現象普遍嚴重，按照社會制度的不同，大致分為兩類情況。一類是向自由民主制度轉變的國家，由共產黨執政轉變為多黨制，不同政黨之間為獲取政治地位而相互競爭，政治上的競選以政治獻金為經濟基礎。在匈牙利、俄羅斯等國家，利益集團為各政黨提供了大額的政治獻金，政黨競選成功后，其往往要制定有利于利益集團的相關政策。另一類是保持社會制度不變的國家，共產黨為執政黨，但黨風建設的不足產生了侵蝕國家資源的嚴重現象。以越南為例，革新開放以來越共黨員的貪腐現象比較嚴重。早在1999年全國干部會議上，原越共中央總書記黎可漂就指出：“純潔、堅定的黨員只占10%，有30%的黨員是不純潔、不堅定的。”越共黨員腐敗情況的調查數據顯示，在16萬名的越共黨員中，約有43%的人犯有腐敗罪；在被調查的2000個越共黨組織中，有1/3涉及腐敗問題〔5 〕。

（三）政治秩序失衡

政治穩定是國家經濟社會發展的基礎和保障。對轉型國家而言，由于改革進程影響的廣泛性和深入性，政治穩定問題既十分關鍵又非常突出。劇烈的轉型過程，使轉型國家固有的政治秩序在轉向“新平衡”的過程中，出現了“真空”情況。系統性的權力分配、調和的相對缺乏，導致轉型國家政治秩序的混亂及對權力階層監督制約的失效結果，使其成為尋租貪腐的滋生溫床。

在經濟基礎上，轉型國家在從計劃經濟體制轉向市場經濟體制的過程中，出現了兩種類型的分化。一種是分配方式、所有制的變化，以俄羅斯、東歐12國為代表，其社會制度由社會主義轉向了資本主義。由于生產資料的私有制、資產階級的掌權等與這些國家以往的政治經濟社會生態截然不同，向對立面的迅速轉化，從根本上使其政治秩序遭到了連續性的大破壞，讓這些國家不可避免地陷入動蕩局面。另一種是僅出現了社會資源配置方式的變化，其原有的政治制度不變，而資源配置方式則由政府為主的單一性配置轉向了政府和市場的共同參與。由于市場配置造成的公平性問題，往往導致經濟主體為獲取超額利潤與權力階層形成“官商勾結”的不良局面，從而對轉型國家形成合理化的政治秩序造成了嚴重阻礙。

在權力運行上，轉型之前行政方式的封閉性傳統與轉型之后行政方式的開放化要求之間產生矛盾。對轉型國家而言，長期形成的中央集權式的行政傳統以及自上而下的層級制的權力結構，使其“權力本位”思想愈發濃重，由政治來統領和控制經濟、社會、文化的特點十分顯著。一方面，國家轉型改變了既得利益者的利益獲取環境，使這一進程面臨著既得利益者的層層阻力。在政治層面上，既得利益者對經濟資源的控制權被剝奪，進而尋求新的經濟支持作為政治斗爭的資本，以維持其政治影響力。其實，保守派的存續集中代表和反映了國家轉型中政治矛盾尖銳的突出情況。另一方面，國家轉型初期，市場經濟發展不健全，市場秩序和法治經驗相對匱乏。而部分權力階層則難以改變官僚主義的傳統，尚未認識到建設市場經濟體制的重要性和迫切性，地方政府或個別掌權者對經濟社會的干預仍然存在。在政治生態發育不完全的環境下，經濟主體為獲得發展往往尋求權錢交易的空間。

在政治發展上，政治認同對政治穩定具有不可替代的重要影響力。國家轉型初期面臨著國家政治、社會發展、制度建設、權力分配等一系列突出問題，權力階層圍繞這些重大問題的持續的、嚴重的政見分歧，往往導致國家政治的分化局面。這一時期，能夠消解政治精英分化的制度性機制恰恰是轉型國家所欠缺的。由于理性辨析平臺的缺少，經常使政治分化演變為各派系之間的政治沖突甚至是軍事政變。在羅馬尼亞、保加利亞等東歐國家，均出現了因政治分歧而導致的政局動蕩。由政治認同導引的政治沖突事態，為利益集團的乘虛而入提供了較多的活動空間，最終導致政治資本與經濟資源的非法化結合。權力階層與財團力量的私下勾結，對轉型國家廉政建設的有效推進構成了嚴重威脅。

（四）社會發展薄弱

一方面，社會組織發育不足。社會組織是有效補充政府治理、市場機制不足的“第三部門”。對轉型國家而言，在政治秩序動蕩、制度供給滯后的大背景下，社會組織能夠對意識形態進行一定程度的整合，從而發揮規范市場秩序、促進經濟增長、保障社會發展的積極作用。由于價值觀念、社會意識、制度缺失等因素的影響，社會組織發展在大多數轉型國家中沒有獲得預期性的效果，進而形成了轉型國家社會發展的阻滯現象。自由社對東歐國家公民社會的評級情況表明，匈牙利、波蘭的得分相對較低，其社會組織發展情況較好；而克羅地亞、羅馬尼亞、馬其頓三國的得分相對較高，其社會組織發展不太成熟②。實際上，上述國家的社會組織發展與其廉政制度建設之間具有一致性的關系。波蘭、匈牙利等國家在轉型時期的腐敗現象已經得到較好的控制，其廉政制度建設取得了初步的成效。盡管羅馬尼亞等國家在廉政制度建設上也付出了相應的努力，但是其腐敗現象仍舊十分嚴重。

另一方面，社會階層結構分化。市場主體天資稟賦、市場源控制差異等因素，在自由化、開放化、私有化的市場經濟環境的催化下，進一步加劇和分解了轉型國家的社會階層結構。國家轉型帶來的首要沖擊是精英階層與貧困階層的分化局面，這在國家轉型初期表現得尤為明顯。掌握著大量經濟資源的企業家與掌握著行政權力的政治家相互勾結，以獲得改革帶來的短期利益。據此，喬爾·S.赫爾曼提出了一種新的腐敗形式，即“政府俘獲”（state capture），意為企業家通過向政府官員提供私人報酬來影響法律、規則和規章制度的選擇及制定〔6 〕。這一現象部分解釋了一些轉型國家改革動機匱乏的原因所在。借助于國家轉型中經濟、政治、社會的無序狀態，企業家積極擴展尋租空間，俘獲權力階層，違背公平競爭的市場原則，非法獲取大額的經濟利益，降低了資源配置的市場效率，也導致政府部門中大規模的腐敗現象。國家轉型對社會階層的另一個重要影響是造成了中產階級的缺位局面。發達國家的經驗表明，穩定的、良性的社會結構是以中產階級為主體的。中東歐國家轉型前實行社會主義制度，其經濟發展以無產階級為根本基礎。雖然這種歷史傳統在國家轉型的進程中以另一種形式遺留下來，但是大量的無產階級轉化為社會地位低下的弱勢群體，其對國家經濟社會發展的話語權微不足道。盡管國家轉型帶來了所謂的“自由”“平等”等新觀念，但是中產階級的缺位局面使轉型國家的經濟社會發展陷入畸形狀態。這些國家始終無法獲得并通過強有力的社會中堅力量來沖破既得利益者的層層阻礙，其廉政制度建設因此失去了賴以生存的社會基礎。

二、轉型國家的廉政變革

層出不窮的腐敗現象，對轉型國家的經濟、政治、社會等各個領域均具有極大的消極影響。在經濟領域，政府公職人員利用公權干涉社會資源的分配從而達到為自身謀求私利的目的，不僅造成了人力、物力、財力的巨大損失，還導致國家轉型期尚未成熟的市場經濟秩序更加混亂。在政治領域，腐敗現象嚴重危及政權的生命力和國家的政治穩定。腐敗問題的滋長，影響著國家政治制度的運行和國家機器作用的發揮，損害了國家權力機關及其人員的公眾形象，對政府公信力、政治認同與合法性的塑造等產生了極大的負面效應。在社會領域，腐敗現象影響和沖擊著社會風氣，削弱了人們的法治意識，極易滋生各類犯罪活動。加之社會階層結構的進一步分化，使轉型國家的社會秩序陷入不太穩定的危險局面。腐敗問題的嚴重性和危害性，促使轉型國家采取一定的措施來加強廉政制度建設，從而抑制快速滋長的腐敗現象。

（一）強調法治的主導性

反腐敗運動要取得良好的成效，就必須將其置于法律法規的制度框架下。完善反腐立法，加強腐敗監督，嚴懲腐敗行為，建立健全預防、監督、懲罰體系，才能夠做到在反腐敗的過程中有法可依、有章可循。大多數的轉型國家把法律作為反腐敗的基礎要件之一，通過一系列法規條文來具體落實廉政制度建設。白俄羅斯總統盧卡申科上任后致力于嚴懲本國的貪腐現象，其“以法治方式領導國家”的政策主張，體現了他肅清腐敗的決心。哈薩克斯坦在完善反腐敗立法時，對犯罪主體——公務員和官員作了清晰的界定，對腐敗的內容作出明確的劃分，同時規范了訴訟的程序和司法機關的職能。此外，俄羅斯、羅馬尼亞、烏克蘭等國家在反腐敗立法方面，均采取了相應的切實舉措。

腐敗現象在不同的國家有著不同的表現形式，因而世界各國治理腐敗具有不同的側重點。國家轉型以來，俄羅斯經濟社會發展取得了較大的成效，但是腐敗現象成為影響俄羅斯國家形象的一顆毒瘤。腐敗行為涉及俄羅斯的各行各業，大量的政府公職人員牽涉腐敗案件，對其國家形象、經濟發展等造成了難以挽回的負面影響。為遏制腐敗勢頭，俄羅斯自國家轉型以來相繼出臺了一系列法律法規。從表1中的數據可以看出，伴隨著俄羅斯的轉型進程，反腐敗工作一直是國家的重大議題之一。葉利欽時期，已經有相應的法律和總統令出臺。不過，由于法律原則和轉型時期不相符合，加之葉利欽縱容其家族接收石油大亨的饋贈 ③ 等原因，致使這一時期的法令未能扭轉俄羅斯的嚴重腐敗局面。普京上任后著手進一步強化反腐敗工作，他掀起了規模極大的反腐敗風暴，相繼頒布《俄羅斯聯邦反貪污賄賂法》和《公務員法》，使俄羅斯的反腐敗活動真正進入法律的框架，讓各項行動和政策實施有了法律的保障。2008年時任俄羅斯總統梅德韋杰夫簽署的《俄羅斯聯邦反腐敗法》，對腐敗行為作了全面的界定，成為新時期俄羅斯打擊腐敗行為的指導性法律文件。2012年普京再度出任俄羅斯總統后，于2013年簽署總統令，成立俄羅斯總統反腐事務局，繼續在法律層面上加大反腐敗力度。

與俄羅斯相類似，烏克蘭的清廉指數徘徊在百名之后，其國內腐敗現象十分嚴重，國家機關中經濟犯罪情況屢見不鮮且涉及各個領域，嚴重威脅到國家安全和可持續發展。世界各國的經驗表明，完善的法制建設在開展反腐敗斗爭中具有突出的重要作用。烏克蘭也力求完善法制體系，把廉政制度建設落實到法律層面。為此，烏克蘭政府出臺了一系列法律法規，如表2所示。《烏克蘭國家公務員法》的實施，從法律上規范了政府公職人員的職能行為，但是該項法律對整個反腐敗工作而言略顯單薄。1995年較為全面的《烏克蘭反腐敗法》頒布實施，明確了腐敗主體與法律適用的范圍、預防腐敗的方法、對腐敗的懲治措施、反腐敗法的執行與監督機構等內容。此后的《烏克蘭反腐敗法》有所擴充，但是尚未生效即被取消。2011年頒布的新版《烏克蘭反腐敗法》是更加全面的反腐敗立法，進一步擴大了對腐敗問題的問責范圍。此外，烏克蘭制定了《2011-2015年國家反腐敗戰略》，把反腐敗工作視為國家戰略的重要組成部分。實際上，羅馬尼亞、哈薩克斯坦等許多轉型國家在推進廉政制度建設時，均注重發揮法律的基礎性作用，強調法治的主導化，通過法治化的方式來約束權力的運行，從而達到反腐敗的根本目的。

表2 烏克蘭反腐敗立法情況

（二）加強政黨的先進性建設

腐敗現象一再多發，不僅危及到社會穩定，還容易誘發政治動蕩。這對轉型國家的執政黨而言，無疑是嚴峻挑戰，考驗著這些國家執政黨的政治能力和打擊腐敗的決心。由此，開展卓有成效的廉政制度建設，成為衡量轉型國家政黨執政能力的重要指標之一。這從一個側面要求轉型國家政黨必須保持一定的先進性，使其在反腐敗的運動中起到積極的引領和指導作用。

越南是典型的轉型國家，在轉型過程中由于市場經濟體制不完善、政治體制改革滯后和法律制度建設的薄弱，致使腐敗問題加速蔓延開來，成為其經濟社會發展與政治穩定的一顆毒瘤。不斷滋長的腐敗現象，不僅嚴重影響著越南的國家形象和社會穩定局面，諸如官商勾結等不法行為，還嚴重破壞了市場經濟秩序。越共第七屆中央委員會把“腐敗問題”視為越南的“四大危機”之一。為此，越共采取了一系列舉措進行廉政制度建設。在思想政治方面，越共通過黨風整治運動，掀起反腐倡廉的新風潮，在黨內廣泛開展批評與自我批評活動。2006年越共成立了反腐敗指導委員會，由其具體指導全國的反腐敗工作。2006年至2010年，越南開展了“以胡志明為道德榜樣而工作和生活”的運動，取得了較好的成效。在制度建設方面，越共通過反腐敗新舉措來遏制腐敗問題的發生。比如，加強人事制度上對政府公職人員的考核，保證領導干部的較高素質，提高他們的薪資水平從而做到“高薪養廉”。在監督機制方面，除通過越共監察委員會對政府公職人員進行監督外，還強調發揮人民群眾的監督作用。為此，越南構建了一套包括人民監督、媒體監督在內的外部監督機制，讓反腐敗觀念深入每位越南公民的內心。在法律建設方面，越共堅持依法治國的原則方針，先后通過了《干部、公務員法》《厲行節約、反對浪費法》及《反貪污法》等預防和懲治腐敗行為的法律法規，鼓勵公民向黨政機關舉報違反黨紀國法的行為。

（三）維持政治的秩序性

政府管理環節的滯后性是腐敗現象不斷擴大的重要原因之一。轉型國家普遍意識到制定反腐敗政策、完善政治體制等對治理腐敗問題的突出的重要性，力求構建更加完善化的廉政制度體系，從而對公職人員的行為、經濟活動的開展等進行切實的整治，對公共權力進行有效約束。這是反腐倡廉的基礎性環節，需要各國在轉型過程中根據自身的經濟、政治、社會等生態環境，進行適時和適度的調整，以求達到反腐敗的根本目標。由此，轉型國家采取了不同的措施，著力于推動廉政制度體系建設。

哈薩克斯坦緊抓反腐敗工作中的問責制度建設，致力于提高政府工作的透明度。為杜絕腐敗的根源，哈薩克斯坦在人事制度方面進行了嚴格的規定。比如，對政府公職人員的責任，以法律的形式予以明文規定；提出在國家機關中任職人員的“回避”原則，即政府公職人員不能在其親屬或配偶擔任的職務范圍內任職。為防止政府采購中尋租現象的發生，哈薩克斯坦采取了“采買公開”原則。2004年，哈薩克斯坦成立了財政控制和政府采購委員會，由其對國家財政收支情況進行審計。同時，通過《預算法》規定了國家預算的方針原則，強調官員的責任機制。此外，哈薩克斯坦設立了金融警察、總統委員會兩個特殊機構來協助反腐敗工作的開展。金融警察由哈薩克斯坦金融監管機構發展而來，其職責是發現和預防金融犯罪；而總統委員會則由哈薩克斯坦總統直接領導。烏克蘭的《反腐敗法》也通過問責制度的健全與特定機構的設立等具體化舉措，在制度體系上進行了不斷的完善和發展。

由于社會生態與政治生態的不對接，羅馬尼亞國家機關內部的官僚化現象十分嚴重。行賄受賄成為羅馬尼亞人生活辦事的一種常態，企業家與政府官員之間相互依存的利益關系始終難以割斷。在司法領域，法官及執法人員的徇私枉法情況屢禁不止，司法系統受到經濟權貴的影響而一直難以保持真正的中立性。為打擊腐敗現象，羅馬尼亞在政治層面上實施了許多措施，以加強政府管理績效。比如，全面評估本國的腐敗狀況，為制定反腐敗政策和行動計劃服務〔7 〕；制定反腐敗的年度計劃，把反腐敗工作上升到國家戰略層面。2002年，羅馬尼亞成立了專門性的反腐敗機構——全國反腐敗檢察院與國家檢察署。此后，國家檢察署更名為“國家廉政公署”，并擔負起全面預防和打擊腐敗行為的重要職責。此外，羅馬尼亞積極發揮國家審計的突出功能。審計院是羅馬尼亞的最高審計機構，由其對所有的公共部門和公共資金進行外部審計〔8 〕，這從一定程度上促進了羅馬尼亞的廉政制度發展。

格魯吉亞前總統薩卡什維利在開展反腐敗工作時，深刻意識到尋租現象的根源是政府公職人員的權力沒有受到有效約束。為此，格魯吉亞把政府審批事項由原來的1000多項縮減到了140項，政府部門由18個減少到了13個，由此，政府公職人員的數量縮減了近一半。同時，大量減少稅種，在經濟領域主張“去國家化”，以減少公共權力對市場行為的不當干涉，從而減少國有企業和服務業中嚴重的貪腐現象。一個約束公權機關的典型案例是薩卡什維利對格魯吉亞警察系統的大改革。一方面，實行嚴刑峻法，嚴懲各類腐敗行為；另一方面，切實提高警察系統的薪資待遇水平，奉行“高薪養廉”政策。

（四）保障社會的開放性

從政治與法治上進行廉政制度建設的同時，轉型國家也十分注重通過保障社會的開放性，讓公眾更多地參與反腐敗活動。比如俄羅斯的反腐敗電子數據庫、匈牙利的信息公開制度、哈薩克斯坦的保障信息自由措施等，均為本國公民參與反腐敗活動和促進社會的開放性作出了重要的貢獻。

首先，建立良好的信息公開制度，讓政府運行在陽光下。信息的公開與透明是衡量廉潔政府的重要標志之一。政府部門理應對其提供的公共服務、經濟狀況、行政事務等內容予以公開，讓公眾了解到政府運行的整個流程。完善的信息公開制度既可以向公眾揭示腐敗現象，避免信息的不對稱，讓權力正常運行，還具有預防和監督腐敗的重要功能。2007年6月，越南反貪局管理的反腐敗網站開始運行“反貪數據庫”，公眾可以在該網站舉報貪腐信息，也能夠了解到政府在反腐敗工作中的各種努力及其成果。匈牙利的信息公開制度以大眾傳媒為主要實現方式，其運行機制主要包括咨詢、財產申報等具體內容。匈牙利還借鑒他國經驗，制定了《電子信息自由法》，旨在讓公眾能夠在線獲取相關信息，更加便利地跟蹤政府部門的公共開支情況，從而有效地遏制腐敗問題的發生。

其次，保障公眾揭露腐敗行為的權利。哈薩克斯坦注重保障公眾的言論權利，鼓勵公眾揭露政府公職人員或經濟活動中的腐敗問題，參與打擊腐敗犯罪的公眾受到國家法律的保護。此外，哈薩克斯坦公民有權直接或通過他們的代表，了解與其利益相關的政府部門信息。在這方面，俄羅斯建立了一個綜合性的電子數據庫來配合國家的反腐敗工作。通過設立網絡反腐敗論壇與舉報電話，在最大程度上保障了俄羅斯公民對國家機關及其人員的行為進行監督。這有利于提高俄羅斯政府公職人員的廉政自覺性，進一步預防腐敗現象的發生。

最后，加強反腐敗過程中的國際合作。一方面，學習其他國家的反腐敗經驗，結合具體國情將之應用于本國的廉政活動；另一方面，通過開展反腐敗的國家間合作，防止腐敗分子的外逃活動，在一定程度上解決資產外流問題。比如哈薩克斯坦與中國、烏茲別克斯坦、阿塞拜疆、格魯吉亞、巴基斯坦等13個國家簽署了法律協助協議，明確規定了交換犯人信息、搜查請求、交流咨詢、犯人引渡等方面的國際合作條款。而羅馬尼亞則通過鑒署《歐洲委員會反腐敗刑法公約》《歐洲委員會反腐敗民法公約》《聯合國反腐敗公約》等多個文件，進一步完善了本國的反腐敗立法體系。烏克蘭不僅簽署了《聯合國反腐敗公約》，還協同歐盟在海關等領域加強反腐敗合作，竭力打擊非法販運活動，在一定程度上改善了本國的經濟軟環境狀況。

三、對我國廉政制度建設的幾點啟示

黨的十八大以后，我國廉政制度建設邁入了新階段。黨的十八大報告指出，要“堅持中國特色反腐倡廉制度，堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防方針，全面推進懲治和預防腐敗體系建設，做到干部清正、政府清廉、政治清明”。由此，確立了新時代我國廉政制度建設的總體方針和基本目標。2013年，在十八屆中央紀委第二次全會上習近平總書記提出了“籠子論”，即加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制，推動我國廉政建設的制度化進程。黨的十九大報告進一步強調指出，要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子。廉政制度建設關系到國家建設的方方面面，目前我國處于全面改革的新時代，轉型的全面性和復雜性，加深了廉政制度建設的迫切性與重要性。其他轉型國家在廉政制度建設上的諸多嘗試和制度創新，為我國轉型時期的廉政制度建設提供了豐富的經驗借鑒。在加大反腐力度的同時，要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，始終結合我國的基本國情和實際情況，以政黨為領導、法治為中心、制度為基礎、社會為載體，努力探索廉政制度建設的中國道路、中國模式和中國方案。

（一）以政黨為領導

轉型國家在破除廉政困境中的經驗告訴我們，政黨作為政治系統中不可或缺的重要組成部分之一，其政治主張、制度建設等直接影響著公共權力的產生、運行和發展，對一國的廉政狀況有著重要的影響作用。在我國，加強廉政建設尤其要以政黨為領導。這里的政黨當然是指中國共產黨。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的。中國共產黨具體領導我國社會主義經濟、政治、社會、文化等各項事業的建設，對我國政治體制中公共權力的運行、政策的監督和實施以及領導干部的選拔等具有廣泛性的、決定性的影響力，遠超過一般意義上的政黨組織。正如黨的十九大報告中指出的：中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導，黨是最高政治領導力量。廉政制度建設以我國黨政關系為基礎，“黨領導干部”是我國行政體制的突出特征之一。無論是從宏觀的制度層面，還是具體的人事方面，確保中國共產黨的絕對領導地位，對我國廉政制度效能的發揮，無疑具有決定性的重要作用。2014年通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：強化對行政權力的制約和監督，必須加強黨內監督、人大監督、司法監督等制度建設，形成監督體系，增強監督合力。黨的十九大報告反復強調，堅持黨對一切工作的領導，堅持全面從嚴治黨。我國各項制度的長期建設經驗表明，廉政制度建設必須由黨來總攬全局，充分協調權力機關、司法機關、檢察機關等各方面力量，從而形成對權力運行的完備的制約和監督體系。

長期以來，黨內監督一直是我國權力監督的重要方式之一。2016年頒布的《中國共產黨黨內監督條例》明確規定黨內監督要堅持巡視巡察、組織生活、黨內談話、考察考核、述責述廉、個人有關事項報告、插手干預重大事項記錄等監督制度。以巡視制度為例，《十八屆中央紀律檢查委員會向中國共產黨第十九次全國代表大會的工作報告》指出，黨的十八大以來，中央巡視工作領導小組召開115次會議，組織開展12輪巡視，共巡視277個黨組織，完成對省區市、中央和國家機關、中管企事業單位和金融機構、中管高校等的巡視，在黨的歷史上首次實現一屆任期內巡視全覆蓋；對16個省區市開展“回頭看”，對4個中央單位進行“機動式”巡視。中央紀委審查的案件中，超過60%的線索來自巡視。巡視的力度和效果不斷增強，利劍作用彰顯。5年來，各級紀檢監察機關共查處違反中央八項規定精神問題18.9萬起，處理黨員干部25.6萬人，“百名紅通”有49人到案④。

盡管政黨反腐取得了顯著的成效，但仍然存在一些問題。一是監督合力問題。要加強黨內監督與行政、司法等機關監督手段的結合，加強巡視制度與黨內監督其他制度的結合，從而形成監督網狀格局。對此，黨的十九大報告提出了明確要求，即建立巡視巡察上下聯動的監督網。二是成果轉化問題。要加強“回頭看”力度，著力建立巡視組長責任制，強化巡視組的問題處理權力，對重大腐敗、違法違紀等行為做到當場懲戒。三是監督重點問題。黨內監督要適當加強對縣級、企事業單位的監督，注重處理“一把手”腐敗問題的同時，要強化對地方分管如審批等職能部門的副職領導的監督，防止專項腐敗，由此對行使公權力的所有公職人員實現監察全覆蓋。

（二）以法治為中心

廉政建設的制度化是轉型國家乃至世界各國廉政建設的主要發展方向。而法治化作為制度化的核心內容之一，則有助于確保廉政制度建設的穩定性和系統性。2014年，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，目前我國依法治國建設中仍然存在“群眾對國家司法執法腐敗問題反映強烈”以及“一些國家人員徇私枉法”等現象。以法治為中心，在新時期依法治國的大背景下構建廉政制度體系，具有極為深遠的戰略意義。嚴密的法治監督體系，是促進國家治理體系和治理能力現代化的必要之舉。同時，該《決定》把“廉潔高效”作為內涵之一，寫入了“深入推進依法行政，加快建設法治政府”的部分。借鑒轉型國家的制度反腐經驗，我國廉政制度建設在法治層面上，要從三個方面加快落實和強化推進。

第一，以《憲法》為切入點加強頂層設計。《憲法》對我國法律體系的構建與完善具有全局性、引導性的巨大作用。我國《憲法》對廉政制度建設也有著間接性的規定。比如，《憲法》第41條規定，中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利；第91條規定，國務院設立審計機關對國務院各部門和地方各級政府的財政收支、對國家的財政金融機構和企業事業組織的財務收支進行審計監督。上述規定體現了我黨對權力監督和制約的法治思想。但是，目前我國有關廉政制度建設或者反腐敗斗爭的相關規定，并未在《憲法》中明確出現。在廉政制度建設已經上升到了“關乎國家生死存亡”的轉型時期，有必要從頂層設計上即《憲法》的高度，明確體現廉政制度建設的重要價值、總體架構、基本理念等關鍵內容，把懲治和預防腐敗上升到國家根本大法的重要地位。

第二，建立健全基本制度。我國已經制定和出臺了一系列基本法律，廣泛涉及廉政制度建設內容。比如1996年和1997年修訂的《刑事訴訟法》與《刑法》、1997年頒布的《行政監察法》、2006年正式執行的《公務員法》等法律，從政府公職人員的行為規范、違法懲治、權力監督等諸多方面作出了詳細規定。不過，在基本制度層面，我國尚未制定專門的“反腐敗法”，而轉型國家在這方面則進行了頗多的探索和努力，比如《俄羅斯聯邦反腐敗法》《烏克蘭反腐敗法》等。通過制定“反腐敗法”，能夠對當前我國廉政制度建設的緊迫性、反腐敗行為的劃分及懲治等內容作出更加明確化的法律規定，能夠彌補當下對“灰色收入”“小官巨腐”等法律規定的空白。

第三，豐富完善具體制度。具體制度是針對某一領域內相應主體的行為規范作出的規定。比如，為規范政府采購領域的行為，2002年制定了《政府采購法》；在其他層面，如關于國企領導人廉潔從業的規定、關于環境保護等具體領域內的廉政規定等，均以“規定”的形式出現，而缺少具體化的法律設計。總體而言，目前我國在具體領域內的法律供給，要從兩個方面進行強化。一方面，要盡快出臺《政府信息公開法》。2007年我國頒布實施了《政府信息公開條例》，但其約束性缺少足夠的法律保障，在具體落實上存在著不足，各級政府的信息公開情況有待進一步加強。另一方面，要制定“公職人員財產公示法”。地方政府層面已經制定了不少關于官員財產公示的條例，但是還缺乏一部國家層面的大法對官員財產公示的主體、內容、方式等內容作出統一的規定。加快制定《公職人員財產公示法》，有助于引入社會監督力量，進一步促進我國的廉政制度建設。

（三）以制度為基礎

不少轉型國家在應對腐敗問題、突破廉政困境時，都以制度建設為政策導向的基礎。通過新的制度設計和完善已有的制度安排，以建立健全相關制度為基礎為抓手，一些轉型國家在懲治腐敗問題、走出廉政困境上積累了豐富經驗，形成了成熟做法。這對新時代我國廉政制度的體系化建設，從制度價值到制度規范，從制度設計到制度安排，從制度運行到制度保障，從制度創新到制度配套，都有著不少啟示意義和借鑒價值。

一是建立專門的廉政監督機構。黨的十九大報告提出了“健全黨和國家監督體系，深化國家監察體制改革”的戰略要求。目前我國的紀律檢查委員會、國家預防腐敗局、行政監察部、檢察院下設的反貪局、審計署等機構，均承擔著一定的廉政建設職能。其中，紀檢委和監察部合署辦公，國家預防腐敗局負責腐敗工作的綜合協調工作，反貪局主要是接受國家機關公職人員的腐敗舉報，而審計署則是著力于審計財政收支層面的工作。從機構建設看，我國已經基本形成了較為完善的廉政監督機構體系，但是在機構的設計、協調、職能分工上，仍然存在著一些不足。首先，要加強權力機關的廉政機構設計。在國務院、檢察院等行政、司法領域，我國已經建立了相應的反腐敗機構。行政機關內部的廉政機構容易出現反腐敗動力不足的問題，行政權力的自我監督存在著設計理念上的天然不足。此外，司法機關內部的廉政機構也容易缺乏主動性。以反貪局為例，其作用的發揮主要是依賴各類舉報，它缺乏對行政權力運行實施審查的足夠的主動性。因此，有必要在全國人大增設下屬廉政機構。一方面，這能夠增強反腐敗動力因素，彌補行政權力自我監督的不足；另一方面，這能夠統籌我國各類反腐敗機構的協調運作程度，在最大程度上發揮監督合力的巨大作用。其次，在廉政機構的職能設定上，要進一步增強反腐敗機構的獨立性。廉政機構體系以“條條”為主，實行垂直化管理，從而減少了地方黨政機構對其職能行為的干涉。同時，要賦予廉政機構以一定的執行權，對事實確鑿的貪腐行為，可以實行直接懲治。

二是增設政府公職人員道德約束機構。廉政制度建設不僅要依賴于完善化的監督機制，也與廉政文化息息相關。中國等轉型國家的“官僚主義”文化，在較長時間內仍然影響著社會公眾、公職人員的行為方式。而建設優良的廉政文化，則能夠加強政府公職人員的自我約束，進而提高廉政制度建設的實際效度。目前我國的廉政文化建設在黨的領導下，如貫徹落實八項規定、糾治“四風”等，取得了豐碩的成果。在此基礎上，還要從行政倫理建設等新思路出發，構建覆蓋各級政府公職人員的道德約束機構，定時定期整頓政府公職人員作風，監察政府公職人員行為規范，逐步改變“官本位”思想。從內在道德上，要求政府公職人員樹立現代廉政觀，拒絕貪污腐化等違法違紀行為。

三是進行薪酬制度改革。英國、新加坡等發達國家普遍奉行“高薪養廉”政策，一部分轉型國家也采取了類似的舉措，如格魯尼亞對警察系統就采取了高薪政策。現階段，我國公務員尤其是基層公務員的薪酬水平還處于明顯偏低的狀況。這一方面不利于公務員工作積極性的提高，從而影響到政府部門的工作績效；另一方面，容易造成公務員尋求“隱性收入”，滋生貪腐的不良心理。從一般觀點而言，我國可以在轉型時期逐步提高公務員的薪酬水平，使其達到略高于同資歷企事業單位人員報酬的水平。同時，逐步規范公務員的津貼補貼，這有助于減少他們的“隱性收入”，從而消除他們的貪腐心理和不良動機。

（四）以社會為載體

廉政制度建設要以社會為載體，這是轉型國家廉政制度建設中的重要實踐經驗，也是實現國家治理體系和治理能力現代化的潛在需要。為數不少的轉型國家在國策制定和運行上過度關注于經濟議題，將經濟轉型等同于國家轉型，以經濟發展規律替代政治發展規律、社會發展規律等，最后造成了經濟轉型失敗、政局動蕩不安、社會失序嚴重。一些西方國家以轉型國家公眾對生活現狀的極度不滿和對腐敗現象的深惡痛絕為口實，大肆滲透和介入，諸如“顏色革命”“街頭政治”“權力游戲”等現象難以杜絕，致使一些轉型國家陷入了惡性循環的高危境地。我們要深刻認識到，社會作為重要載體在廉政制度建設上并非被動和無用的，它是構建全方位廉政制度體系的重要環節，是建立和完善全社會反腐廉政體系的重要前提。對此，黨的十九大報告強調指出，“要加強對權力運行的制約和監督，讓人民監督權力”，進一步增強“五位一體”監督體系的合力作用，努力發揮合力監督的巨大效應。

20世紀80年代，隨著改革開放政策的實施及深入，我國市場經濟主體的規模逐步擴大，中產階層也隨之擴大，社會對以政府為主的公共部門提出了新的更高要求。由于政府等公共部門對社會需求的回應能力相對遲滯和有限，大量的自發性的“第三部門”興起。此外，我國公眾的政治參與意識和政治參與能力得到了進一步提升，公眾對國家政治經濟生活給予了更多關注。行政機關的工作效率、公職人員的行為作風等，成為我國社會的關注焦點。在此背景下，適時拓寬和創新公眾參與政治生活的渠道，不僅能夠有效引入社會監督力量，還能從外部生態環境上構建廉政制度建設的“大網”，使“群眾監督”“輿論監督”作為構建“五位一體”監督體系的重要方面得以發揮更大作用。

現代科技的迅猛發展，使社會力量在廉政制度建設中可以借助于先進技術手段發揮更大的作用。互聯網、智能手機的加快普及，使信息傳播更加便捷高效。由此產生了信息的集聚效應，在短期內形成了強大的社會輿論氛圍。實際上，早在2008年，我國就已經超過美國成為世界上網民人數最多的國家。據中國互聯網絡信息中心（CNNIC）的統計，截至2017年6月，我國的網民規模已經達到7.72億人，互聯網普及率為55.8% 〔9 〕。網絡“新常態”現象的出現，對我國政治生活造成了多維度影響。諸如“網絡反腐”熱潮折射出了我國公眾對廉政制度建設的新期待，這不僅是網絡力量對政府管理已經造成了巨大影響的反映，也是新型廉政制度建設路徑探索的有效體現之一。當然，在“網絡反腐”與“制度反腐”的有效對接方面，還需要進一步的深入探索和規劃設計。

有效保障和努力發揮以社會為重要載體的廉政制度建設及其巨大作用，要優先做好三個方面的工作。一是公眾權利的保障問題。在網絡社會日益發達的當下，更加有效地保障公眾的參與權、知情權、監督權等，這是政府管理面臨的嚴峻挑戰之一。電子政府建設提供了有益思路，但是目前我國各級政府的電子網絡建設還處于初級階段，亟待進一步突破和升級。二是公眾參與的規范問題。公眾的政治參與能力參差不齊，加之信息傳播的廣泛性、快捷性，因而極易造成“網絡煽動”情況。這不利于正常社會、政治秩序的構建及發展。政府部門要加強對公眾參與規范的管理，防止和減少非理性參與。三是公眾參與的渠道問題。目前我國的社會反腐具有鮮明的自發性特點，公眾通過微博、微信等網絡平臺自發宣傳，形成社會輿論后轉而上升為公共政策的關注焦點，權力機關再行介入〔10 〕。這表明目前我國公眾參與廉政建設仍然缺乏足夠的制度性渠道。公眾在反腐敗上的自發參與并不一定導致腐敗懲治后果的產生，卻同時容易招致各種報復行為。現階段，我國已經采取了諸如“實名舉報”等有效舉措，旨在進一步加強政府和社會之間在廉政制度建設上的良性互動關系。

國家轉型是一項龐雜的系統工程，經濟轉型只是其中的一個部分而已，顯然，經濟轉型無法替代也不能夠等同于國家轉型。從實踐經驗來看，不少轉型國家在過度強調經濟轉型成效的過程中，反而使其陷入了經濟發展衰敗、政治局勢劇變、社會動蕩不安的危險局面，公共權力異化，腐敗問題叢生，甚至是國家治理失敗風險居高難下。結合轉型國家廉政制度建設方面的實踐經驗及我國的基本國情和一些成熟做法，按照黨的十九大報告提出的“堅定不移全面從嚴治黨”的明確要求和“奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利”的戰略部署，新時期我國廉政制度建設要以政黨為領導、法治為中心、制度為基礎、社會為載體，進一步扎實深入推進新時代中國特色社會主義廉政制度體系建設。

注釋：

①轉型國家具體指國家經濟體制正處于轉變的過程，經濟轉型指的是由計劃經濟向市場經濟的轉型。當今世界上進行這種經濟轉型的國家較多，主要是前社會主義國家，比如俄羅斯、東歐各國、越南等以及中國，各個國家的經濟轉型都要經歷較長的時期。

②參見郭潔：《東歐轉型國家公民社會探析》，《科學社會主義》2009年第4期。

③2000年瑞士警方的調查數據顯示，俄羅斯西伯利亞石油公司支付了葉利欽家族的許多開銷，由此換取最高權力的政治庇護。

④數據來源于中央紀委網站（http：//www.ccdi.gov.cn/）。

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