政策設計與社會企業發展

李健

〔摘要〕 隨著社會企業在中國的迅速崛起，民間倡導政府出臺社會企業政策的呼聲日益高漲，地方政府對社會企業的關注也提供了政策設計的現實需求。采用定性比較分析方法，從政策背景、政策層級、執行機構、目標群體、執行策略和監督管理六方面對全球范圍30個國家促進社會企業發展的政策展開比較和分析，探討上述政策設計要素之間的匹配關系及對促進社會企業發展的作用路徑。這一分析的政策啟示是：政府要為社會企業發展提供使能的政策環境，建立專責的主管部門或部會層面的溝通協調平臺，重視政策工具內部的選擇和組合以及采取相對寬松的監管措施。

〔關鍵詞〕 社會企業，政策設計，政策工具，政策效果

〔中圖分類號〕D035 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2018）02-0032-07

一、引言

近30年來，社會企業（Social Enterprise）逐漸在世界各國出現，作為彌補公共部門在提供社會服務能力不足以及改善私人部門在社會公益方面“市場失靈”的一種新型組織形式，其重要性愈發突出。〔1 〕與此同時，越來越多的國家注意到社會企業在建構更加包容性的社會和經濟議程方面的潛力，紛紛制定各項政策促進社會企業發展，鼓勵社會企業帶來更多的產品和服務創新。21世紀初期，在社會創新思潮的助推下，社會企業在我國迅速崛起。然而，社會企業發展過程中廣泛面臨著產品和服務質量、專業技能、管理和業務支持、資金、網絡與協作發展乃至治理結構等問題，新興的社會企業家希望政府能夠出臺利好政策，為社會企業創造使能（enable）的規制環境。作為回應，寧夏和北京等一些地方政府已經開始行動，并在政府文件中提及要大力發展社會企業。

在國內學術界，引介國外發展社會企業的政策也已構成社會企業研究的重要內容。檢視相關研究可以發現，當前主要發達國家和地區支持社會企業發展的政策舉措都已經得到我國學者的密切關注。從總體研究脈絡來看，研究初期集中于我國的港臺地區，中期聚焦于歐美，近期開始關注日韓新加坡等亞洲國家。應該說這些研究為我們認識社會企業政策的重要性提供了很好的研究基礎，并為后續我國政府出臺相關社會企業政策提供了重要的知識儲備。但已有研究至少在以下三個方面存在不足：一是研究普遍側重于政策內容的梳理，對政策背景、過程和影響的關注較少，導致政策可移植性差；二是研究多針對單個國家進行介紹，缺少國別對比分析，存在學習對象的選擇困難；三是研究普遍缺乏統一的分析框架，不僅研究內容重復度高，也無法了解各國政策全貌。為此，本文擬以現有研究的不足作為研究切入點，將全球范圍內30個國家作為案例進行定性比較分析，試圖呈現政策促進社會企業發展的完整路徑，進而回答我國政府是否應該以及如何制定政策以達到促進社會企業發展的目標。本研究不僅要契合當前地方政府層面政策設計的現實需要，更要有利于促進社會企業在我國的快速發展。

二、樣本來源與選擇

本文的樣本來源主要有三個：一是歐盟（European Union）針對成員國開展的社會企業國別調查報告，一共有29個國家（其中有28個歐盟成員國加上瑞士）；二是比利時列日大學蒂芙尼教授領銜的國際社會企業模式比較項目（International Comparative Social Enterprise Models， ICSEM），該項目目前為止已經完成了32份國別報告，主要以工作論文的形式發布在官方網頁上；三是EMES官方網站公開發布的歷年社會企業年會論文、工作論文和研究報告。此外，我們還查閱了其他一些相關論文和研究報告，補充了加拿大、法國、日本、新西蘭、南非、韓國、美國、越南、印度、新加坡、菲律賓、泰國等國家和地區的樣本，總樣本數量為30個。從各大洲分布來看，國別涵蓋歐洲20個國家、美洲2個國家、亞洲7個國家、非洲1個國家。樣本篩選遵循以下三個原則：一是歐盟國別報告中提及出臺社會企業政策的國家自動作為國別研究對象；二是如果發現某一國家或地區有明確的社會企業立法或認證制度，則自動作為國別研究對象；三是如果某一國家或地區尚無社會企業立法，則政府應專門制定面向社會企業的支持政策。

三、定性比較研究的優勢所在

一般而言，探索性研究和描述性研究都適用于社會企業政策領域。目前國內研究多針對單個國家，社會企業政策的國別比較還不多見。這部分的是因為不同國家社會企業的概念與范圍差別較大，并且兼具國別性、混合性和階段性的特征，難以直接對比。有少數學者嘗試進行社會企業政策的比較分析，比如李衍儒、江明修比較了英國、美國、中國香港和中國臺灣地區的社會企業政策和發展經驗 〔2 〕，顧慧芳、鄭可棟對比了英美國家“社會企業”的制度設計 〔3 〕，金仁仙對中日韓三國的社會企業政策進行了比較分析 〔4 〕，但這些研究不僅所占數量偏少，并且缺乏穩定的研究范式，限制了研究的深入。

定性比較分析（qualitative comparative analysis，QCA）是對一個案例定位（case-orientation）的定性研究結合布爾代數算法對案例進行邏輯化分析的過程。布爾代數起源于數學領域，是一個用于集合運算和邏輯運算的公式，通過布爾代數進行集合運算可以獲取到不同集合之間的交集、并集或補集，進行邏輯運算可以對不同集合進行與、或、非。定性比較分析將個案作為多個原因和所引起條件的結合體，是一種構建理論的方法，可以系統地分析中小樣本的數據。它的優點在于：（1）該方法可以深入地挖掘案例中的特征，相較于案例分析而言，QCA 強調對于多個案例中的多種自變量進行歸納分析，以研究對共同產生的因變量結果的影響；（2）對案例群的選擇和分析，因為在現實生活中我們往往無法觀察到那么多的自變量。〔5 〕定性比較分析包括明確集合和模糊集合兩種分析方法，其中明確集合變量取值為1或0，即1表示某個條件的發生或存在，0則表示某個條件不發生或不存在。由于明確集合在將所有變量轉換成二元變量時存在數據損失的風險，模糊集合則是運用0～1之間的成員度來表達個案的某些屬性 〔6 〕168，現實中變量特征在不同的案例中通常是連續變化的，這時明確集合無法有效描述變量的特征。但是模糊集合定性比較分析對于成員身份度評價的準確性提出了更高的要求，需要研究人員對于研究領域有足夠的經驗和理論知識作為基礎。〔7 〕

本研究之所以選擇定性比較分析，主要依據三方面的考慮。第一，不同國家和地區對待社會企業的態度不同，以政策設計為對象決定了這是一個樣本量有限的研究，而對于如此多的國家社會企業政策效果展開深入調研幾乎是不可能的，大量的問卷調查又缺少效度，定性比較分析對有限樣本的研究具有較強的解釋力。第二，我國社會企業政策研究整體來看還處于起步階段，在相關理論框架和研究尚不成熟的階段，定性研究可以有效判明事物構成要素及性質。第三，影響政策效果因素是多重條件并發、多個因素相互間動態交互的過程。我們假設這些不同因素之間可能具有替代性，當缺乏某種特征的時候，另外某種特征可能是一個重要的影響因素。正是基于這些判斷，本研究將采用模糊定性比較分析方法，較為系統地考察不同的政策設計因素在促進社會企業發展中扮演的角色和作用，從而深化對這一問題的認識。

四、影響社會企業政策效果的相關因素的確定

由于歷史傳統、社會條件和對社會企業的理解不同，各國的社會企業政策也有著不同取向，其政策效果也大相徑庭。〔8，9 〕一般而言，影響政策效果的因素包括政策環境、政策資源、目標群體、執行機構、執行策略、監督管理、溝通與協調和政策本身的合理性等。其中，溝通與協調可以并入執行機構中，有專責的主管部門或高層級的協調平臺會發揮溝通與協調作用；政策本身的合理性又難以直接評價，為此，在本文中我們主要分析其他六個因素。

（一）政策環境

政策環境是指作用和影響公共政策的外部條件的總和。良好的政策環境有利于確保社會企業處于一個增長的并且競爭性的環境之中，是實現一國社會企業快速發展的充分條件。〔10 〕為此，政府首先需要形塑一個有利于社會企業發展的體制環境與架構 〔11 〕，它涉及諸多因素，包括經濟、社會、政治文化和國際環境等。Li和Wong總結了西班牙、英國和我國香港政府社會企業支持政策成功的原因，發現它們都注重為社會企業創造出使能的環境，確立社會企業價值并被公眾認可，以及為社會企業提供商業便利和支持。〔12 〕 綜合上述分析（見表1），我們用1表示政策環境有利、0表示政策環境不利，政策環境有利則意味著該國或地區有良好的社會企業組織基礎，制定過有利的先前政策，有著良好的國際環境支持等。

（二）政策資源

政策資源是指滿足政府實施社會企業支持政策所需要的人力、物力和財力等。一般而言，支持社會企業的政策層級越高，意味著政府對社會企業越重視，相應地，政府調動的政策資源也越多。按照政策的一般性概念，可以將社會企業的政策分為法律法規、部門規章及地方性法規、政府規章以及規范性文件等。比如比利時、芬蘭、馬耳他、英國、意大利、越南等制定了專門的社會企業法律法規，加拿大和美國在州層面制定了法律法規，愛爾蘭、葡萄牙等制定了部門規章，波蘭、丹麥、斯洛文尼亞、希臘、捷克、拉脫維亞、泰國等制定了規范性文件。結合現實情況，我們根據政策層級高低或政策約束力的強弱為政策資源變量進行賦值，1為法律法規，0.5為地方或部門規章，0為規范性文件。

（三）目標群體

社會企業政策所指向的目標群體范圍大小也會影響到政策的效果。由于社會企業沒有統一的組織形態，各國結合各自的實際情況為社會企業設立了不同的法律形式。歐洲社會企業法律協會（European Social Enterprise Law Association）將社會企業分為三種法律形式和身份，第一種是既有的法律形式（Existing Legal forms），比如協會、基金會、合作社和企業等；第二種是社會企業的法律形式（Social Enterprise Legal Forms），即通過對現有法律框架的調整專門為社會企業設計的法律形式；第三種是社會企業的法律身份（Social Enterprise Legal Statuses），可以包含多種不同的法律形式，與一系列預設的原則相一致。〔13 〕相應地，我們用0表示社會企業使用既有的法律形式，0.5表示建立社會企業的法律形式，1表示社會企業設計的法律身份。

（四）執行機構

社會企業的政策效果有賴于強有力的政策執行，而是否建立專責的執行機構是保證政策效果的重要因素。確定一個專責的執行機構意味著政策制定者采納了社會企業及其對經濟社會貢獻的系統視角，其目的是為了適合社會企業的需要并且創造出最優化其影響的方式。黃德舜等分析了意大利、韓國、美國、新加坡和我國香港的社會企業政策，發現這些國家和地區都建立了專責社會企業主管單位。〔14 〕70-90鄭勝分和劉育欣認為設立專責推動機構能夠促進社會企業發展，施淑惠也提出可以設置部會層級以上溝通平臺統合政策資源①。為此，我們用1表示有專門的社會企業主管部門或部會層級的溝通平臺，0表示沒有專門的社會企業主管部門或部會層級的溝通平臺。

（五）執行策略

各國促進社會企業發展的執行策略差異較大，集中體現在政策工具上。Heckl和Pecher的一份研究報告重點分析了31個歐洲國家對社會企業的支持政策，他們發現這些國家在政策目的、目標群體和政策設計上都存在差異，他們將這些政策梳理為82條措施，并進一步歸結為5種類型：法律規制、財務支持、商業支持、培育發展和EQUAL框架。〔15 〕鄭勝分和劉育欣將政府支持社會企業的政策工具分為資金補貼、創業融資和公共采購①。有學者將其總結為制定發展戰略、法律規制、財政支持、稅收政策和社會服務五個方面。在實踐中政府往往根據一國的現實情況，對上述政策工具進行靈活選擇和組合，執行策略形塑了社會企業的目標和行動框架，進而影響到政策效果。結合各國的實際做法，我們建立了立法支持、戰略規劃、財政支持、稅收優惠、社會投資、網絡支持、認證支持、能力建設、宣傳推廣、公共采購共十種政府支持社會企業的政策工具箱，每種賦值為0.1，如果某個國家一種都沒采用則取值為0，如果某個國家十種全部采用則取值為1。

（六）監督管理

按照權責對等的原則，社會企業在享受政策支持的同時也需要設置相應的約束條件，還要廣泛考慮到與其他傳統組織形式的公平競爭，為此很多國家和地區都制定了相應的監督管理措施。作為工具導向的組織形態，社會企業政策的形成反映了一國政府在一段時期內不斷變化和發展的監管角色。在某些情形下，這一過程培育了公共部門與社會企業之間的合作。 〔16 〕280從實踐來看，政府為社會企業提供一攬子監管方案，包括章程聲明、信息公開、利潤分配、工資限制和民主參與等，這些舉措在一定程度上保證了社會企業使命優先的承諾。我們根據各國的具體政策內容，歸納出資產鎖定、利潤分配、信息披露、民主參與、章程聲明等約束條件， 〔17 〕每條設置等距為0.2，相應的0～5條分別賦值為0～1。

綜上所述，促進社會企業發展的政策產生不同效果的影響因素已經被研究者識別出來，但尚缺乏結合眾多影響因素的系統思考和研究。社會企業政策是一個復雜的作用過程，不同因素之間的作用也可能互相抵消，導致不同的因素組合會產生不同的政策效果。為更好地幫助我國制定社會企業支持政策，我們十分有必要將上述因素的不同組合視為研究對象，認真吸取國際經驗，并從整體上進行政策設計才有可能制定出合理的政策，進而促進社會企業發展。在進一步的研究中，社會企業支持政策效果用社會企業數量增長和社會問題的解決程度來表示，0表示社會企業數量沒有明顯增長，社會問題也沒有緩解，0.5表示兩者取得一個，1表示兩者目標都得到實現，即社會企業支持政策達到既定效果。最終獲得模糊集（見表1所示）。

五、分析與討論

（一）結果分析

本文采用的QCA 分析軟件為由美國亞利桑那州立大學研究開發的fs /QCA2.0 版。應用QCA2.0分析成功因素真值表，剔除連續性小于0.8 的國別樣本，選擇標準分析，得到三種方案。其中，復合方案（complex solution）的參數在QCA中是一種完全按照變量設置而出現的一種結果。相比復合方案，吝嗇方案（parsimonious solution）的參數結果相對簡單，可能會出現與實際不符的情況。中間方案（Intermediate solution）是介于該兩種方案之間的一種方案。參照真值表分析結果，復合方案和中間方案結果基本一致，因而對復合方案結果進行分析。其中，變量c1、c2、c3、c4、c5、c6 分別對應政策環境、政策資源、目標群體、執行機構、執行策略和監督管理等政策設計要素，此外“～”代表“非”的含義。

原始覆蓋度（raw coverage）表示在每一個條件組合中的每一種因素對結果的影響，在QCA 分析中意義不大，因此不做分析；唯一覆蓋度（unique coverage）取值高低表示哪種組合更容易導致政策效果的實現。通過整個解的覆蓋度得分（solution coverage）和一致性（solution consistency）來看（如圖1所示），在本研究中，政策設計要素案例組合覆蓋度相對較低，得分為0.57，可能是樣本量較少導致。但整個解的一致性分別達到了0.89， 較為滿足分析要求。

（二）研究討論

真值表分析結果為我們提供了四條促進社會企業發展的政策選擇方案。

1.如果一國制定的社會企業政策層級越高，即政府為促進社會企業發展所調動的政策資源越多，此時應該明確社會企業的法律身份，吸引更多的傳統組織實體加入社會企業陣營，并建立專責的執行機構或部會層面的溝通平臺，政府為社會企業提供有限的政策支持措施，同時對社會企業采取寬松的管制，促進社會企業發展的效果越好。以立陶宛為例，2004年通過了國立法案《社會企業法》，規定社會企業是指任何一種建立起來為勞動力市場處于嚴重不利的人群創造就業的企業，法律形式包括私人有限責任公司/股份有限公司、公共有限責任公司/股份公司、公共實體/機構、個人企業等。立陶宛社會經濟部門負責主管社會企業，要求所有具有法律認可的社會企業應該有一個可以測量的積極影響力并對社會企業強調透明和問責管理。自從《社會企業法》2004年生效后，注冊的社會企業數量增長了5倍，支持的雇傭人員增長了7倍，國家補貼在10年間增長20倍，從2004年的57萬歐元增長到2014年的1158萬歐元。

2.如果一國社會企業政策環境是有利的，政府制定的政策層級較高，調動更多的政策資源進入社會企業領域，此時政府應該明確社會企業的法律身份，吸引更多的傳統組織實體加入社會企業陣營，設立相應的專責主管部門或部會層面的溝通平臺，同時對社會企業采取寬松的管制，促進社會企業發展的效果越好。比如，意大利的社會制度環境為社會企業特別是合作社形態的社會企業（social cooperatives） 提供了良好的基礎，這使得合作社形態在意大利成為主要的社會企業類型。在意大利，與社會企業相關的政策主要依賴于三部法律：381/91合作社法，460/1997的ONLUS法，以及155/2006社會企業法。意大利社會企業不僅包括社會合作社，還包括任何機構，從非營利組織到企業，都可以申請擁有社會企業法律身份。意大利就業與社會政策部負責監督社會企業的活動，規定社會企業和社會合作社必須每年向該地區政府遞交社會報告，并采用第三方財務審計。保守估計，意大利社會合作社大約有11000多家，而其他法定社會企業約有1300多家。這些社會企業以解決勞工市場問題和一部分社會公共服務的提供為主要目標，對意大利的福利部門起了重要的補充作用。

3.如果一國社會企業政策環境是有利的，但政府沒有在較高層面制定社會企業支持政策，也沒有調動太多的政策資源到社會企業領域，此時應允許社會企業使用既有的法律形式，設立相應的專責主管部門或部會層面的溝通平臺，政府提供的專項政策工具越少越好，同時對社會企業采取寬松的管制，越能夠促進社會企業發展。如西班牙，公眾通常提及“社會經濟”而不是“社會企業”，2011年的社會經濟法為社會融入經濟規定了共同的、建立在平等尊重上的原則，為社會企業的認識和分類奠定了理論基礎。西班牙并沒有設立特定的社會企業法，相關政策分散在其他法律和政府部門的規范性文件中。西班牙嚴格意義上的社會企業有三類：第一類是公營和私營的特殊就職中心和職業中心，第二類則是專為盲人服務的西班牙全國盲人組織（Spanish National Organisation for Blind People- ONCE），最后一類是社會倡議合作社以及相似的被歸入社會經濟法律框架內的組織。西班牙在勞動和社會保障部內設立了專門致力于社會經濟的總司（Directorate General）負責推動社會企業，按照社會經濟法的相關要求，西班牙社會企業必須限制分紅并且將社會目標置于利潤目標之上，采取自主治理及有一定的社會參與。按照西班牙的官方統計，西班牙有44500家社會企業，在整個歐洲位居第五。在西班牙，社會企業被視作社會發展的“第三推動力”，獲得了愈來愈多的認同。

4.如果一國社會企業政策環境是不利的，政府制定的政策層級較高，調動了更多政策資源進入到社會企業領域，此時政府應允許社會企業使用既有的法律形式，并建立相應的專責主管部門或部會層面的溝通平臺，政府提供的政策工具越多越好，同時對社會企業減少管制強度，越能夠促進社會企業發展。2008年起，希臘受到全球金融危機嚴重打擊，政府自身也面臨主權債務危機，失業率大幅增加，社會企業發展受到的政策限制也相對較多。2011年，希臘實施了《社會經濟和社會創業法》（4019/2011），發起了兩項倡議發展社會企業的政策框架和行動計劃。目前希臘還沒有關于社會企業的定義，但是迄今為止，希臘社會企業主要采用三種既有的法律實體形式，包括婦女農家樂合作社、有限責任社會合作社和其他類型社會合作社。近年來，希臘為推動社會企業發展，增加了社會企業新的參與者和監督者——就業部。在執行策略方面，希臘采用戰略規劃、認證體系、財政支持、能力建設、社會投資、稅收優惠、網絡支持、公共采購等多種政策工具促進社會企業發展。在監督管理方面僅設置了民主參與和利潤分配兩條限制措施。據估計，希臘目前擁有注冊的符合法律形式的社會企業數量有57800家，但從希臘社會企業的學術研究和企業數量增長情況來看，希臘社會企業的發展至今較為緩慢，由于希臘的財政調整項目，為社會企業提供的許多優惠政策還未實現。

六、啟示

本文通過對全球范圍30個國家促進社會企業發展的政策實踐進行總結，借助定性比較分析研究方法對政策背景、政策層級、執行機構、目標群體、執行策略和監督管理等政策變量與政策效果之間的復雜作用關系展開了探索性研究，相關研究發現帶給我們以下幾點政策啟示。

（一）重視為社會企業創造使能的外部環境。本文的研究進一步證實了Teasdale社會建構影響社會企業政策的結論 〔18 〕。進一步的研究可以發現，相比發達國家，發展中國家的政策環境通常較為不利。盡管如此，當一國政策環境不利時，依然可以通過政府制定較高層級的政策，出臺一系列優惠政策來促進社會企業發展。我國當前發展社會企業的政策環境總體來說并不樂觀，需要國家層面牽頭制定相關政策或者在一些政策環境相對較好的城市先行先試，通過采取多種政策工具搭配組合來促進社會企業發展。

（二）建立專責的主管部門或部會層面的溝通協調平臺。無論上述哪一種方案組合，建立專責的主管部門或部會層面的溝通協調平臺都是促進社會企業發展的一項必要條件。專責的主管部門或部會層面的溝通平臺有利于明確工作職能和責任，推進相關政策的落實，加強部門之間的溝通與協調，這些都有利于促進社會企業迅速發展。從我國目前來看，北京市在“十三五”社會治理規劃中提及北京市社工委負責推動社會企業發展，實際上明確了社工委作為社會企業的主管部門，在當前民政部門對社會企業缺乏興趣的情況下，社工委作為黨的部門在發揮溝通與協調作用上有較大的優勢，但社工委在全國范圍并不是一個常設部門，從更大的范圍來看，未來設立專責的主管部門或成立隸屬中央的社會企業委員會依然十分有必要。

（三）重視政策工具內部組合與選擇。社會企業支持政策既是一種投資，也是一種成本。 〔19 〕一般認為，政府支持的措施越多，越有利于社會企業發展，為此，各國普遍架構了多種促進社會企業發展的政策工具。但研究發現，相對于政策工具的數量，政策工具的選擇和組合可能更為重要。尤其是當一國政策環境比較有利或社會企業政策層級較高時，政策工具的重要性就隨之削弱，相對于政府提供的具體支持措施，增加社會公眾對社會企業的認知和信任更為重要。因此，我國在進行社會企業政策設計時，設計的政策工具并不是越多越好，要根據實際情況進行政策工具的合理選擇，避免盲目出臺過多的優惠政策從而產生預期之外的后果。

（四）采取寬松的監管措施。“初生之物，其形必丑”，社會企業在世界各國尚屬新生事物，對其進行設置過多的約束條件反而會適得其反，抵消了支持政策的效果。我國習慣于堅持放管結合的政策方針，但對于社會企業而言，建議我國在政策設計過程中盡量減少約束條件，相比之下利潤分配和財產鎖定等硬性限制條件，更適合采用信息公開和章程聲明等監管措施。

總之，本文雖然運用全球30個國家的樣本對政策如何促進社會企業發展進行了一些探索，為我國支持社會企業發展的政策設計提供了一種新的研究思路，有助于學界深化社會企業的政策研究。但在有限的篇幅下，本文選取的條件變量難以完全覆蓋社會企業政策效果的實際情況，在未來的研究中需要豐富政策設計變量并深入掌握不同國家社會企業的發展情況。

注 釋：

①參見鄭勝分、劉育欣：《社會企業政策支持系統初探》，施淑惠：《當前政府推動社會企業的規劃與做法》，載于《社區發展季刊》，2013年第9期。

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責任編輯 楊在平