美國國家安全戰略的連續性與多變性

劉國柱

內容提要 盡管美國政府只是對外界公開了其中的一小部分，但《美國國家安全戰略報告》無疑是最能體現美國國家安全戰略的文件。縱觀21世紀以來美國政府頒布的五部國家安全戰略報告，我們既可以從中發現美國國家安全戰略的連續性，也可以窺見不同時期美國國家安全戰略的變化與差異。而其中變化比較大的，就包括中國在美國國家安全戰略中的定位。

關鍵詞 美國國家安全戰略；經濟繁榮；價值觀念；大國協調

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2018.02.006

《美國國家安全戰略報告》，是根據美國國會通過的《1986年戈德華特—尼古拉斯國防部重組法案》，美國總統應該每年向國會提交的重要文件[1] 。盡管《美國國家安全戰略報告》并不能完全反映歷屆政府的國家安全與外交戰略，但《美國國家安全戰略報告》依然是最能體現美國國家安全與外交戰略的重要文件。

進入21世紀以來，小布什、奧巴馬和特朗普三任總統已經先后頒布了五部《美國國家安全戰略報告》。縱觀這五部《美國國家安全戰略報告》，我們既可以看出這一時期美國國家安全戰略的連續性，又可以看出美國國家安全戰略的多變性和差異性。決定美國國家安全戰略連續性的自然是美國的國家利益，而導致美國國家安全戰略多變性和差異性的原因則是多方面的。本文擬通過對21世紀以來頒布的五部《美國國家安全戰略報告》進行比較研究，分析美國國家安全戰略的連續性和多變性，以及特朗普政府國家安全戰略的發展趨勢。

美國國家安全戰略的連續性

美國的國家安全戰略具有很強的連續性，這種連續性既體現在美國國家安全戰略的基本目標上，也體現在美國國家安全戰略的基本原則和理念上，同時還體現在實現國家安全戰略的手段和途徑等方面。

從戰略目標來看，美國國家安全戰略的連續性，主要體現在以下幾個方面。

第一，美國的國家安全戰略，首先是保證美國國土、設施和民眾免受任何國家和非國家行為體的威脅。如小布什政府在第一個《美國國家安全戰略報告》中所指出的：“保衛我們的國家不受敵人侵害，是聯邦政府首要和基本的承諾。” [2] 奧巴馬政府也強調，“本屆政府最重要的責任就是確保美國人民的安全”。 [3] 特朗普政府同樣聲稱將美國公民的安全“放在第一位” [4] 。盡管不同政府對美國所面臨的安全威脅有不同的認識，但總體來看還是有相當大的共識，如都認可恐怖主義是美國面臨的主要威脅之一；都將大規模殺傷性武器的擴散，如所謂的“無賴”“流氓”或“敵對”國家、非國家行為體獲取核武器、化學和生物武器視為對美國的威脅；亦將跨國犯罪組織、網絡攻擊與犯罪視為美國政府及公眾所面臨的重大安全威脅。

第二，促進國家利益與經濟繁榮是美國國家安全戰略的重要目標之一。從小布什到特朗普，美國國家安全戰略一直都強調促進美國國家利益與繁榮的重要性。“通過自由市場和自由貿易開創全球經濟增長的新時代”，是小布什政府執政時期美國國家安全戰略的目標[5] ；奧巴馬政府則將繁榮的美國經濟視為美國領導地位的基礎，“在一個開放和促進機會與繁榮的國際經濟體系中，保持美國經濟的強大、創新和增長”被定位為美國的持久利益。[6] 特朗普政府更是第一次戰略性地提出：“經濟安全就是國家安全”，他的國家安全戰略要求“重建美國的經濟實力，恢復對美國經濟模式的信心” 。[7]

第三，篤信美國的價值觀念，將美國視為世界政治民主與經濟自由的典范，是美國國家安全戰略的又一核心內涵。小布什政府國家安全戰略明確指出：“自由的價值觀對于每個社會的每一個人都是理所當然的，保護這些價值觀不受敵人的侵犯，是全世界熱愛自由的男女老少的共同愿望。” [8] 奧巴馬政府更是將價值觀視為關系到持久國家利益、“美國國家安全最寶貴的財產”，認為美國的長期安全與繁榮有賴于對普世價值的堅定支持。[9] 特朗普對價值觀念并非特別熱衷，但他也認為，“對世界上大多數人來說，美國的自由是鼓舞人心的，美國將永遠與世界上那些追求自由的人站在一起，我們將依然是全世界自由的燈塔和機會” [10] 。

為實現美國國家安全戰略目標，美國政府十分重視盟友在美國國家安全戰略中的地位和作用。如小布什的國家安全戰略就強調，“通過組織盡可能廣泛的聯盟來實施其戰略”的重要性，并承認“如果沒有加拿大和歐洲盟友和朋友的持續合作，美國幾乎難以在世界上取得持續不斷的成果”。他尤其強調美國的亞洲盟友在反恐戰爭中充當了“地區和平和穩定的支柱”。 [11] 奧巴馬政府的國家安全戰略同樣重視美國“最親密的朋友和盟友”，并認為“美國的國家安全依靠這些充滿活力的盟友”，美國要讓這些盟友成為“積極的合作伙伴，參與解決需要優先關注的全球及地區安全問題” [12] 。特朗普政府也認為，在美國的國家安全戰略體系中，盟友與合作伙伴至關重要，他們不僅有利于維護地區權力平衡，而且可以增強美國的實力、擴大美國的影響力。[13]

大國的協調與合作是實現美國國家安全戰略的重要組成部分，也是21世紀以來歷屆美國政府的共識。小布什政府認為，發生在美國的“9·11”事件從根本上改變了美國與全球其他主要力量之間的關系，并“與俄羅斯、印度和中國領導人一起制定積極的合作議程”，“就基本原則達成真正全球共識的進程正在緩慢形成”。 [14] 而在奧巴馬政府看來，極端暴力主義、大規模殺傷性武器的擴散、氣候變化和全球經濟危機等問題，是對所有國家的挑戰，這些問題需要美國“繼續深化與21世紀其他‘影響力中心（包括中國、印度和俄羅斯）的合作”。[15] 特朗普的國家安全戰略報告，將中國和俄羅斯列為美國的“戰略競爭對手”，但同時又表示，“美國會繼續尋求與中國的合作”。[16]

美國國家安全戰略之所以具有較強的連續性，最根本的原因就在于：美國的國家利益沒有發生根本改變，國際格局沒有發生顛覆性變化，美國的盟友與合作伙伴也沒有發生太大的變化；而美國面臨的主要問題如經濟繁榮問題、大規模殺傷性武器的擴散、恐怖主義、網絡威脅等則具有較強的連續性。這決定了美國國家安全戰略的相對穩定性和連續性。

美國國家安全戰略的

變化與差異

盡管21世紀美國的國家安全戰略表現出很強的穩定性和連續性，但毫無疑問，21世紀以來近20年的時間，這個世界還是發生了相當大的變化；一些全球性問題也在發生著微妙的變化；美國也發生了三次政黨輪替，華盛頓的政治舞臺上出現了三任總統、五屆政府。國內外環境的變化、政黨理念的差異、總統個人價值判斷的不同，種種因素都決定了美國國家安全戰略會體現出一定程度的變化和差異。這些變化和差異主要表現在以下幾個方面。

首先，不同政府對美國所面臨的主要安全威脅的認知有所差異。小布什政府認為，美國面臨的“最嚴重的威脅在于極端主義和技術的結合”，美國的當務之急是“破壞和摧毀遍及全球的恐怖組織”，并防止“無賴國家”和恐怖分子“利用大規模殺傷性武器威脅我們和我們的盟國” [17] 。但在奧巴馬政府看來，美國人民所面臨的最大威脅是“大規模殺傷性武器，特別是暴力極端分子尋求核武器及核武器向多國擴散所造成的危險”。[18] 盡管特朗普政府也承認上述因素對美國構成威脅，但與之相比，中國和俄羅斯等“修正主義強權”才是美國最主要的威脅。而在五角大樓2018年1月20日公布的《2018年美國國防戰略概要》中，更是明確指出：中、俄等修正主義強權發起的“國家間戰略競爭，而非恐怖主義，現在已經成為美國國家安全的首要憂患”，報告指責中國和俄羅斯“想要重塑世界，將世界納入其威權主義模式的軌道，同時攫取干涉其他國家經濟、外交和安全決策的權力” ，[19] 吹響了重回傳統的大國間競爭集結號。另外，對于小布什和奧巴馬政府國家安全戰略報告中所列舉的、威脅美國國家利益的氣候變化問題，特朗普政府的國家安全戰略報告則刻意回避。

其次，實現美國經濟繁榮的手段各不相同，尤其是對待自由貿易的政策差異較大。小布什政府執政的八年，一直試圖通過自由市場和自由貿易開啟全球經濟增長的新時代，并帶動美國經濟的增長；奧巴馬政府更是致力于打造高標準的多邊投資與貿易協定，包括《跨太平洋伙伴關系協定》（TPP）和《跨大西洋貿易和投資伙伴關系協定》（TTIP），認為此舉將把美國置于“涵蓋全球經濟三分之二的自由貿易區中心”。[20] 而特朗普的國家安全戰略報告，則是一直在強調“公平與互惠”的貿易體系或貿易關系，抱怨一些國家利用多邊貿易體系的規則，給美國造成貿易赤字。報告指出，美國將不再對“違規、欺騙和經濟侵略熟視無睹”。[21] 正是在這一理念驅使下，美國退出了TPP，并與加拿大和墨西哥重啟了《北美自貿協定》談判。

再次，推行價值觀、輸出民主的熱情不一，手段亦有所不同。小布什與奧巴馬政府在輸出美國民主與價值觀方面更為積極和主動，而特朗普政府則意興闌珊。小布什政府是“民主和平論”的推崇者，堅信在海外推動民主可以加強國際穩定、減少地區沖突，打擊恐怖主義和極端主義。為此，小布什政府的國家安全戰略明確表示，“將積極致力于把民主、發展、自由市場和自由貿易的希望帶到世界的每一個角落”。[22] 在小布什時代，美國還開啟了以戰爭和武力手段在其他國家“建設民主”的嘗試。

與小布什政府相比，奧巴馬更強調美國的榜樣力量，認為“美國的榜樣力量比任何其他行動都更有助于自由與民主的傳播”；美國的“制度實力和對法治的尊重樹立了民主治理的榜樣，當我們在國內堅持我們價值觀的時候，我們就能更好地在全世界促進這些價值觀” [23] 。在海外，美國則是集中精力和資源，支持新興民主國家（如亞洲的緬甸和北非的突尼斯）“民主改革”。

相對而言，特朗普政府在價值觀念領域的政策體現了其一貫的“美國優先”原則，即重點關注美國國內的自由與人權問題。特朗普政府優先關注的領域分別是：支持維護個人尊嚴、擊潰跨國恐怖組織以保護美國人民、保障婦女和青年參與民間活動和經濟生活、保護宗教自由和宗教少數等。可見，特朗普政府的價值觀念戰略，充其量是把美國作為自由與民主的榜樣。[24]

此外，在強調美國在國際事務中的領導地位方面，三位總統的國家安全戰略亦各有特色。小布什政府將“領導數量越來越多的民主國家應對形勢的挑戰”視為美國國家安全戰略的第二個支柱，強調“美國必須充當領袖的角色”。[25] 但小布什政府對美國如何在國際事務中發揮領導作用并未著墨。

比較而言，奧巴馬政府的國家安全戰略對美國的領導地位、領導能力的建構等有著更為成熟的思考。奧巴馬政府認為：“沒有哪個國家比美國更有優勢作為全球化時代的領導”。在奧巴馬政府看來，重振美國的領導地位，關鍵在于兩個方面：國內建設——讓美國經濟保持活力；身體力行，踐行美國對民主、人權和法治的承諾；在國際事務中，為塑造應對當前挑戰等國際體系而努力；強調美國對國際秩序的承諾等等。

“美國優先”是特朗普政府國家安全戰略的基石，美國的領導地位同樣是服務于“美國優先”的大原則。特朗普政府決心在太空和網絡空間領域發揮美國的領導力，為上述領域制定國際規范；發揮美國的領導力，維護美國利益攸關地區的國際秩序；在國際政治和安全機構中發揮美國的領導力，維護美國及盟友的安全；在聯盟中發揮美國的領導力，督促盟友在聯盟中切實承擔更多的責任和義務等等。顯然，極端的利己主義，構成了特朗普發揮美國領導地位的基礎。

美國國家安全戰略與中國

作為世界最大的且快速發展和崛起的發展中國家，中國自然會引起21世紀《美國國國家安全戰略報告》的重點關注。從小布什政府到奧巴馬政府，美《美國國國家安全戰略報告》對中國的定位變化不可謂不大，這種變化既體現了中美兩國實力對比的變化，也體現了中美關系的復雜性。

小布什政府剛上臺時，曾經將中國定位為戰略對手。但“9·11”事件發生后，美國國家安全戰略迅速做出調整。美國將與中國的關系視為“我們促進建立一個穩定、和平和繁榮的亞太地區戰略的一個重要組成部分”，并表示：“美國尋求與一個正處于變革中的中國建立一種建設性的關系”；小布什第二任期的《美國國家安全戰略報告》，更是將中國視為“全球事務的參與者”（Global Player），希望中國扮演“負責任的利益攸關方”（Responsible Stakeholder）角色。總體來看，小布什政府的國家安全戰略對中國充滿了矛盾的心態。一方面，小布什政府的國家安全戰略確信，中美兩國在很多領域具有共同利益。這些領域包括反對和打擊恐怖主義、維護地區和平與穩定、防止大規模殺傷性武器的擴散、環境保護等人類面臨的共同威脅方面等等。美國希望中國在這些領域發揮更為積極的作用，承擔更多的責任，與美國共同維護國際體系的正常運轉。另一方面，小布什政府的國家安全戰略對中國又表現出相當程度的不放心。美國最大的擔心在于它對中國戰略選擇的不確定性。“在尋求可以威脅到其在亞太地區鄰國的先進軍事力量時，中國采用的是一種過時的方式”；美國還擔心，中國以“不透明的方式持續進行軍事擴張”“鎖定全球能源供應”等行為。因而，《美國國家安全戰略報告》警告：一旦認定中國的戰略選擇不正確，美國將“對其他可能出現的情況采取對沖措施” [26] 。

奧巴馬總統時期，《美國國家安全戰略報告》對中國的態度呈現出前后明顯不一致的特點。在奧巴馬的第一個任期，美國國家安全戰略對中國更加強調合作；而奧巴馬第二個任期的國家安全戰略報告，則更加強調雙方在一些領域的競爭關系。

奧巴馬的第一份《美國國家安全戰略報告》，表示將“繼續尋求與中國建立積極合作的全面關系”，并希望中國在推進全球經濟復蘇、應對氣候變化、防止大規模殺傷性武器擴散、維護地區和平等問題上，“擔當起負責任的領導角色”。為應對中美所面臨的共同挑戰，雙方將發展“務實而有效的雙邊關系”；在安全領域，美國國家安全戰略僅表示“關注中國的軍事現代化”。作為雙方積極合作的象征，中美兩國建立了戰略與經濟對話機制，通過對話解決更廣泛領域的問題，增進雙方的軍事聯系并減少猜忌。

但在奧巴馬總統的第二個任期，《美國國家安全戰略報告》的基調明顯發生了變化。盡管美國依然承認，美中兩國的合作范圍前所未有，美國也表示“歡迎一個穩定、和平和繁榮的中國的崛起”，但美國更加強調，美國對中國的軍事現代化“保持警覺，并拒絕通過恐嚇解決領土爭端”；表示美國將“從強勢地位管控競爭，同時堅持要求中國在從海上安全到貿易和人權等問題上，遵守國際規則和規范”。 [27] 另外，在談到一些全球事務和地區事務時，盡管沒有點中國的名，但奧巴馬政府針對中國的意圖相當明顯，總的方針是要求中國遵守國際規范。

特朗普政府的國家安全戰略報告直接把中國列為美國的戰略競爭對手，甚至取代恐怖主義，與俄羅斯一起并列為美國國家安全的首要威脅。

特朗普政府的國家安全戰略判斷，從戰略層面來看，“強權競爭這個本已被歷史淘汰的現象再度回歸。中國和俄羅斯在嘗試重新奠定他們對地區和全球的影響力。今天，他們正在部署的軍事存在將在危難之時把美國阻擋在外，美國在非戰爭時代，在關鍵通商地區自由航行的能力也將受到挑戰。總而言之，他們正挑戰美國的地緣政治優勢”。 [28] 美國指責中國持續進行的軍事現代化，近期目標是尋求獲得印太地區的霸權，并在未來取代美國在全球的主導地位。

在印太地區，美國指責中國正在通過其經濟能力，誘導或懲罰該地區內的其他玩家，影響該地區項目的運作，以及通過軍事威脅暗示的方式說服其他國家配合自己的政治和國家安全目標；中國在南中國海大搞基礎設施建設并軍事化的企圖，危害到貿易的自由流通，威脅到其他國家的主權，并破壞地區穩定。中國正快速推動的軍事現代化進程，是以限制美國對該地區的干涉能力為目標。[29]

在經濟領域，《美國國家安全戰略報告》對中國的指控有以下幾個方面：一是中國侵犯美國的知識產權；二是通過網絡經濟戰爭和其他復雜而非法的方式，侵蝕美國的企業和經濟。除此之外，還通過大多合法的渠道和關系，獲取各領域的專業人才，“侵蝕美國長期的競爭優勢”；中國試圖通過他們在發展中國家的投資，來擴大影響力，并獲取針對美國的競爭優勢；在非洲，中國的部分行為正破壞非洲國家的長期發展，包括腐蝕其精英群體，霸占其自然資源開采產業，并令這些國家陷入無法持續的、巨額的債務之中。[30]

特朗普政府的國家安全戰略報告，連同美國國防部頒布的《2018年美國國防戰略概要》，賦予未來美國對華關系以“長期戰略競爭”的色彩，而且這種競爭幾乎在所有重要領域和地區展開。

結 論

特朗普政府的國家安全戰略報告和《2018年美國國防戰略概要》相繼出臺，昭示著特朗普政府的大戰略已經基本成型。對特朗普政府的大戰略及其可能產生的影響，可以大致做出如下判斷。

首先，美國大戰略的核心是圍繞如何“讓美國再次強大”，強調的是“美國優先”，美國的國家安全戰略、外交戰略必須體現“美國優先”的原則。

其次，傳統大國政治中的“長期戰略競爭”重新成為美國國家安全戰略的中心。但戰略競爭不同于戰略對抗，也不排斥大國間的合作，是介于對抗與合作之間的一種模式。在具有共同利益領域里的合作，不同利益領域里的競爭，將成為美國處理與其他大國，尤其是美國與中國關系的常態。

最后，過于強調“長期戰略競爭”的大戰略，將導致美國將更多的資源用于軍事和國防領域。2017年和2018年美國國防開支連續兩個財政年度的高速增長已經說明了這一點。重蹈蘇聯在冷戰時期的覆轍，落入軍備競賽的陷阱，加速美國的衰落過程——出現這種結果的可能性明顯在增加。

（作者系浙江大學世界史所暨美國研究中心教授）

（責任編輯：徐海娜）

[1] 根據1986年《戈德華特-尼古拉斯國防部重組法》的規定，美國總統應當每年向國會提交國家安全戰略報告，但只有克林頓政府基本滿足了國會的要求，向國會提交了7份國家安全報告。自小布什政府開始，基本上是每一屆政府提交一份國家安全戰略報告。

[2]White House， The National Security Strategy of the United States of America， September， 2002， 引言第1頁。

[3] White House， National Security Strategy， May， 2010， p.7.

[4] White House， National Security Strategy of the United States of America， December， 2017， 引言第1頁。

[5] White House， The National Security Strategy of the United States of America， March， 2006， p.26.

[6] White House， National Security Strategy， May， 2010， p.28.

[7] White House， National Security Strategy of the United States of America， December， 2017， p.17.

[8] White House， The National Security Strategy of the United States of America， September， 2002， 引言第1頁。

[9] White House， National Security Strategy， May， 2010， p.35； p.2.

[10] White House， National Security Strategy of the United States of America， December， 2017，p.41.

[11] White House， The National Security Strategy of the United States of America， September， 2002， pp.25-26.

[12] White House， National Security Strategy， May， 2010， p.11.

[13] White House， National Security Strategy of the United States of America， December， 2017，p.46； p.48.

[14] White House， The National Security Strategy of the United States of America， September， 2002， p.26； p.28； White House， The National Security Strategy of the United States of America， March， 2006， p.35.

[15] White House， National Security Strategy， May， 2010， p.11.

[16] White House， National Security Strategy of the United States of America， December， 2017，p.46.

[17] White House， The National Security Strategy of the United States of America， September， 2002， 引言第2頁； p.5； p.13

[18] White House， National Security Strategy， May， 2010， p.4.

[19] Department of Defense， Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America， pp.1-2.

[20] White House， National Security Strategy， February， 2015， p.17.

[21] White House， National Security Strategy of the United States of America， December， 2017， p.17.

[22] White House， The National Security Strategy of the United States of America， September， 2002， 引言第2頁；p.4； White House， The National Security Strategy of the United States of America， March， 2006， pp.2-4.

[23] White House， National Security Strategy， May， 2010， p.36； White House， National Security Strategy， February， 2015， p3.

[24] White House， National Security Strategy of the United States of America， December， 2017， p.41.

[25] White House， The National Security Strategy of the United States of America， March， 2006，引言第2頁。

[26] 小布什政府國家安全戰略報告涉華部分引文，見White House， The National Security Strategy of the United States of America， September， 2002， pp.27-28； White House， The National Security Strategy of the United States of America， March， 2006， pp.41-42.

[27] 奧巴馬政府國家安全戰略報告涉華部分引文，見White House， National Security Strategy， May， 2010， p.43； White House， National Security Strategy， February， 2015，引言第2頁；p.24.

[28] White House， National Security Strategy of the United States of America， December， 2017， p.27.

[29] White House， National Security Strategy of the United States of America， December， 2017， p.46.

[30] 特朗普國家安全報告對中國在經濟領域對美國形成威脅的指責，詳見White House， National Security Strategy of the United States of America， December， 2017， p.21； p.35； p.52.