“銀保合并”背后的監管邏輯

賀斌 王全寶

3月17日，十三屆全國人大一次會議審議批準了國務院機構改革方案，在這次號稱中國近年來規模最大的政府機構改革中，金融監管機構的改革尤為引人注目，不僅為去年7月全國金融工作會議以來的各種猜測畫上了句號，也為下一步金融監管體制改革奠定了基礎。

在此次改革中，將中國銀監會和保監會的職責整合，組建中國銀行保險監督管理委員會（簡稱“銀保監會”），作為國務院直屬事業單位。同時，將銀監會和保監會擬定銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入中國人民銀行。

至此，加上去年11月成立的金融穩定發展委員會，中國的金融監管框架由過去的“一行三會”變成“一委一行兩會”格局。

亟待監管改革

中國“一行三會”的格局始于2003年。上世紀80年代，隨著《中華人民共和國銀行管理暫行條例》頒布，中國人民銀行作為中央銀行和金融監管當局的職責予以明確，開始行使中央銀行的職能，同時也負責監管包括銀行、證券、保險、信托在內的整個中國金融業。

隨著中國金融業的發展，證券市場和保險市場迅速擴大，混業監管已無法適應市場的需求。1992年，證監會成立，開始對證券市場進行監管。1995年，證監會從央行手中接過對證券公司的監管職責。1998年，保監會成立，擔負起保險業監管職責。

中國加入WTO之后，按照“管監分離”的原則，決定成立銀監會以分開銀行監管與貨幣政策，2003年4月，銀監會成立。中國人民銀行不再擔負具體的金融監管職責，而是轉向以維護金融穩定為主。

至此，中國人民銀行和銀監會、保監會、證監會，共同形成“一行三會”金融監管格局，中國金融業也從混業監管走向了分業監管。

然而，為了滿足客戶的多樣化需要，或者為了規避監管，中國金融市場上出現了大量混業類金融產品，特別是近年來廣泛推行的資產證券化和高速發展的互聯網金融等各類金融創新，都在打破金融產品的傳統界限。與此同時，一些大的金融機構同時持有幾張金融牌照的現象也越來越普遍。因此，中國的金融業無論是從機構還是產品層面，都已經在實質上實現了混業經營。

為了防范跨市場、跨行業經營帶來的交叉金融風險，2013年8月，國務院成立“金融監管協調部際聯席會議制度”，由央行牽頭。

全國人大代表、中國人民銀行成都分行行長周曉強在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，由于沒有法律法規的保障，也沒有明確協調牽頭單位的職責，使得這一制度的協調力度不夠，無法解決金融監管部門各自為政的問題。

于是，對現有“一行三會”監管格局進行調整，重塑中國金融監管架構，成為業界普遍認同的改革方向。

然而，究竟如何改？對此，業內有多種方案，比如提出將“三會”并入央行，采取超級央行模式。或將“三會”合并成立綜合金融監管委員會，從而形成“一行一委”雙峰監管模式。抑或合并央行和銀監會，證監會和保監會現有格局不變，形成一行兩會模式。此外，還有將“一行三會”合并，成立超級金融監管機構，在央行下設立銀監、證監和保監局，以及在目前金融監管框架的基礎設施上設立“金融穩定委員會”，將金融消費者保護局單列出來，以強化金融消費者保護功能。對于這些方案，學界、政界、業界各持己見，中央卻始終沒有明確表態。

直到2017年7月14日，全國金融工作會議在推遲半年后終于召開，此次會議對加強監管提出具體要求，突出功能監管和行為監管，并設立國務院金融穩定發展委員會，強化人民銀行宏觀審慎管理和系統性風險防范職責，落實金融監管部門監管職責，并強化監管問責。

3月15日，一些市民在銀監會門口合影留念。

2017年11月，國務院金融穩定發展委員會正式成立，職責明確為“國務院統籌協調金融穩定和改革發展重大問題的議事協調機構”。此后，對“一行三會”的調整也提上了議事日程。

“在過去的體制中，央行只承擔制定貨幣政策的職能，沒有承擔宏觀審慎監管監管職能，而‘三會各自履行自己的職責，缺乏統籌協調，導致多頭監管，標準不一，加上監管對象又是混業經營，出現了一些監管真空，攪亂了金融市場。”全國人大代表、四川天府銀行行長黃毅對《中國新聞周刊》說。

特別是2015年下半年以來，以萬能險為代表的險資，頻頻舉牌上市企業，并攪得資本市場人人自危，再次印證了分業監管帶來的風險，更被證監會主席劉士余斥為“奢淫無度的土豪”“興風作浪的妖精”“坑民害民的害人精”，暴露了證券業和保險業，證監會和保監會之間，由于分業監管所帶來的弊病和矛盾。

此后，雖然保監會強調“保險業姓保，保監會姓監”，并在2017年開啟了“嚴監管”模式，但金融亂象已成為金融監管的一大頑疾。隨著保監會主席項俊波的落馬，主席之位一直空缺，更是引發了業內的猜想。

“一行兩會”調整的邏輯

按照國際經驗，“一行三會”的調整有兩種模式，一種是英國目前的“超級央行”模式;另一種是美國金融體系，在強化履行央行職能的美聯儲同時，也保留了獨立的證券交易委員會（SEC），負責美國的證券監督和管理工作。

在此次機構改革方案中，將銀監會和保監會合并，證監會得以保留，因此，在很多人看來，中國在這輪金融監管改革中更偏向于美國模式。

“實際上，中國采取的既不是英國模式，也不完全是美國模式。因為商業銀行還在中國的金融體系中占據著重要地位，甚至是主導地位。”中國人民大學副校長、金融與證券研究所所長吳曉求認為，目前，銀行和銀行類的金融資產依然占據著主導的地位。而中國的保險市場正處在一個快速發展階段，讓保險業沿著一個正確的方向發展，加強保險業的風險監管，也是未來金融監管的重要的內容。

從表面看，此次改革似乎削弱了銀行業或者保險業，但在吳曉求看來，借助于銀行業成熟的監管經驗和辦法，對規范中國的保險業，將有重要的借鑒意義。況且銀行和保險之間的資金往來非常緊密，有利于聯動式的監管。而證券公司相對而言是資本中介，主要起證券市場交易媒介的作用，而非資金供求關系的媒介。

因此，吳曉求認為，銀保合并主要側重于對非證券金融機構，包括銀行類金融機構和保險機構的行為監管和風險監管。而將對金融機構的監管和對市場的監管分開，也是遵循歷史經驗的。因為商業銀行和資本市場如果聯系太過緊密，沒有風險隔離墻，將不利于金融體系的穩定。

中國人民銀行成都分行行長周曉強則從銀行業和保險業的特點進行解讀，認為兩者特點相近，銀行和保險在業務發展過程中彼此非常密切，資金關聯度也很高，將關系密切的兩個領域綜合統籌，合并監管機構，整合監管資源，這是最直接的方法，同時也有利于優化監管資源配置。

在兩個監管機構合并的同時，機構改革方案也對合并之后的職能予以明確，由央行擔負此前銀監會和保監會擬定重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責。

“這一規定，體現了這次機構改革中，優化協同高效的基本要求。”周曉強向《中國新聞周刊》進一步解釋說，此舉一方面有利于將發展職能和監管職能分離，也就是將行業的發展和具體的監管分開。過去，監管機構既是裁判員又是運動員，既是監管者，又是發展推動者，為了維護行業的發展，有時會有意無意弱化、影響監管的注意力和監管的力度。分開后，監管部門可以專注行為和風險，有利于強化監管。

另一方面，也有利于對規則標準的制定和具體的操作適當分離。而且，這種職能的劃分，能夠加強央行和銀保監會內在的溝通銜接，使“一行兩會”之間的溝通協調變成內在的需要。

“這樣一來，中國的監管架構就形成了！”吳曉求向《中國新聞周刊》分析，由央行行使宏觀審慎監管職能，維護整個金融體系的穩定。“兩會”負責微觀行為和微觀風險的監管，其中銀行保險監督管理委員會側重于金融機構的情況，證監會側重于市場行為和市場風險的監管，而國務院金融穩定發展委員會則負責對“一行兩會”進行協調，“這符合中國乃至于未來中國金融發展的趨勢和要求。”

“此次機構改革方案是新時期我國金融監管體制改革的重大突破，有助于強監管、補短板、防風險、促發展。”全國人大代表、中國人民銀行南京分行行長郭新明對《中國新聞周刊》表示，這次改革順應了金融業綜合經營的發展趨勢，也體現了從機構監管向功能監管、行為監管轉變的監管理念，更加注重從行為、從源頭加強監管，有助于彌補監管空白、監管職責不清的短板。同時，監管職能部門整合能有效緩解分業監管導致的政策協同不夠、溝通效率不高的問題。

在郭新明看來，將擬訂銀行保險業重要法規草案和審慎監管基本制度的職責劃歸人民銀行，貫徹了習近平總書記在全國金融工作會議上提出的“分離發展和監管職能”的要求，由人民銀行負責金融發展職能，監管部門專司監管職能，有利于中央金融監管部門之間的相互制約。

金融監管改革還需法制保障

在周曉強看來，從“一行三會”到“一委一行兩會”，目前只是完成了物理上的機構合并，未來，隨著綜合經營越來越普遍，銀行和保險兩種業態的相互滲透還會更加深入，相互依存度也會更高，兩種業態的監管者和從業人員都需要從理念上進行內在整合。因此，還需要加強學習培訓，盡快適應新的變化和新的履職要求。

據郭新明介紹，此次國家層面的金融監管體制改革完成后，中央金融監管部門的地方派出機構也會進行相應調整，地方金融監管將形成“一行二局一辦（局）”的新格局，即人民銀行、證監局、銀保監局、地方金融辦（地方金融監管局）。

“新的地方金融監管框架，將推動地方金融改革不斷深化，提高地方金融監管合力和效率，更好地化解金融風險，促進金融行業平穩、健康、高質量發展。”郭新民說。

新的監管模式，在強化監管的同時，對于金融創新是否會有影響？對此，四川天府銀行行長黃毅表示，“改革之后，我覺得會更有利于金融創新，因為過去受困于尺度、標準、政策的不一致，增加了創新的難度。”在他看來，政策和標準統一之后，只需遵照標準，在技術、商業模式、產品等方面，針對客戶需求進行變化，相對而言，會容易得多。

但在郭新明看來，根據此次機構改革精神，分離金融發展和監管職能，將擬定銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入人民銀行，在實踐中還需要銀保監會與央行緊密配合、執行到位，否則將影響改革成效。為此，需要科學制定金融監管問責的實施細則，通過問責機制保障相關改革工作機制的落實。

“金融監管的法制化是金融市場保持效率和活力的基礎，在“一委一行兩會+地方金融監管局”的新監管格局下，金融監管機構職能和權限較之前有所變動，建立與之相適應的監管法律體系是依法行政的客觀要求。”郭新明建議，根據新格局中各監管機構職能劃分，盡快修訂《中國人民銀行法》 《商業銀行法》 《銀行業監督管理法》《保險業監督管理法》等法律法規，建立相關配套制度、問責機制，為金融監管新格局提供有力的法律支撐。

具體說來，央行應從準入管理、市場監督等方面加強頂層設計，建立健全風險隔離機制，切斷金融風險交叉傳染路徑。在國務院金融穩定發展委員會框架下，有效統籌審慎監管與行為監管。同時，厘清中央和地方金融監管職責分工，建立中央和地方金融監管協調組織架構，明確監管協調的重點內容，健全相關工作保障機制，并通過立法明確界定地方金融監管機構的職責。