關于推進制度治黨的幾點思考

摘要：制度治黨是習近平全面從嚴治黨思想的重要內容，亟待從理論上加以研究和回應。深刻認識和把握制度治黨的科學內涵、歷史脈絡，探討制度治黨的實踐路徑，是推進全面從嚴治黨的客觀要求。制度治黨思想經歷了從重視思想建黨，到重視制度建設，再到提出“制度治黨”新要求這樣一條發展演進的歷史脈絡。當前，推進制度治黨向縱深發展，要從以思想建黨培育治黨的制度認同、以建章立制完善治黨的制度體系、以加強制度執行保障治黨的制度運行、以突出問責彰顯治黨的制度威嚴等四個方面入手。

關鍵詞：全面從嚴治黨；思想建黨；制度治黨

中圖分類號：D26文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2018）03-0020-06

基金項目：國家社會科學基金重大項目“推進中國特色社會主義政治參與法治化研究”（14ZDC010）；國家社會科學基金重大項目“中國特色社會主義政治發展道路的理論闡釋與實踐路徑研究”（12&ZD058;）；吉林大學廉政建設專項研究課題“黨規與國法的契合機制研究：從嚴治黨的制度前提”（2015LZY023）。

作者簡介：呂永祥（1988-），男，安徽亳州人，吉林大學行政學院博士研究生，研究方向：制度治黨和黨內問責。2014年10月8日，習近平總書記在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上明確提出“制度治黨”的新要求，將“堅持思想建黨和制度治黨緊密結合”作為推進全面從嚴治黨的八項要求之一[1]。2016年10月，黨的十八屆六中全會公報進一步強調：“堅定推進全面從嚴治黨，堅持思想建黨和制度治黨緊密結合”。制度治黨作為習近平全面從嚴治黨思想的重要內容，引起了學術界的密切關注。闡釋制度治黨的深刻內涵，梳理制度治黨思想發展演進的歷史脈絡，進一步探討制度治黨的實踐路徑，乃是推進全面從嚴治黨的現實需要。

一、制度治黨的內涵解析

習近平的制度治黨思想既是對以前制度建設有益經驗的總結和發展，也是對改革開放之前政治運動式政黨管理方式弊端的反思。對“制度治黨”內涵的深刻闡釋，需要以制度建設和政治運動式政黨管理方式作為參照物。

1.以制度建設為參照理解制度治黨的內涵。在“制度治黨”的概念出現之前，“制度建設”一直是黨內討論制度的重要性和作用的主流話語。江澤民同志提出“制度建設”這一概念之時，我國的制度體系處于快速發展的階段，制定一系列規范市場、社會和權力的新制度成為當時制度建設的重中之重。但長期以來我們對于制度建設的認識局限于“ 制度供給” 和制度執行兩個層面。張榮臣認為，“黨的制度建設，是指通過建立健全黨內法規和制度，嚴格執行黨的紀律，使黨的工作和活動逐步實現規范化、科學化 、制度化?！盵2]與之相類似，李春耕教授也認為制度建設科學化包含一個完整的制度體系、制定的制度要具有可操作性和要有一個強有力的監控系統三個特征[3]。

與之不同的是，“制度治黨”的概念出現在全面從嚴治黨和實現國家治理體系和治理能力現代化的新的時代背景之下。制度治黨是政黨進入制度化階段的一種治理形態，是以制度化的方式管理黨內事務、規范黨員行為，全面提升黨的內部治理能力，實現政黨運行的規范化、科學化[4]。制度治黨的實質是政黨制度化，“制度化是組織和程序獲得價值觀和穩定性的一種過程”[5]12，政黨制度化不僅包括組織結構的體系化和決策自主性的結構層面，還包括“價值輸入”和具體化的態度層面[6]。與“制度建設”概念主要強調制度制定和制度執行不同，制度治黨還強調制度文化的培育和制度權威的維系。深入到政黨制度化的價值層面，塑造制度的法理型權威是制度治黨成功的關鍵。由此可見，制度治黨是對以往制度建設思想的發展，拓展了制度在政黨治理過程中發揮作用的環節，更加凸顯出制度在政黨治理中的權威性以及制度背后的文化支撐。

2.以運動式政黨治理方式為參照認識制度治黨的內涵。新中國成立至改革開放之前，“反復出現的群眾運動是中共政治自1933 年以來的 一個特征，也是中華人民共和國成立以來政府運作的一種主要方式?！盵7]雖然政治運動作為一種政黨治理方式曾發揮了積極作用，但是其弊端也非常明顯。首先，從治理效果的時效性看，“由于目標置換、異化等因素的制約，從總體上看，政治運動總是間歇性發生，并從長期來看趨于消退?！盵8]中國共產黨雖然通過“三反”“五反”和思想整風等政治運動在短時間內有效地治理了黨內存在的官僚作風和腐敗等問題，但是這種治理效果往往具有反彈性。運動式管黨治黨往往只能“治標”，“治本”需要建立健全監督制約權力的穩定制度和規范干部行為舉止的長效機制，而這恰恰是政治運動所不能提供的[9]。制度具有穩定性和長期性的特點，制度的內容和效力相對比較穩定，不以領導人及其意志的變更而變更。依靠制度來加強政黨治理恰恰具有長效性和治本的功能。其次，從其中蘊藏的治理風險看，由于政治運動的執行中下級往往摻雜著“上有所好，下必甚焉”的層級邏輯，再加上缺乏正確引導的群眾動員往往具有潛在的不可控制的風險，因此很多政治運動都蘊藏著決策失誤和執行偏差的巨大風險[10]。與之相比，制度治黨的出現正是以反復使用的社會規則減少領導人意志變動不居所帶來的交易成本，以明確和公開的制度條文來確定制度執行的標準。

綜上所述，“制度治黨”的內涵可以從兩個維度來認識：一是制度維度，強調以穩定性、公開化、權威性的黨規與國法為制度依據，制度治黨的內容不僅僅涉及到健全黨的制度體系并保障其得到貫徹執行這兩個環節，培育制度文化和塑造制度權威也是其重要內容；二是治理維度，制度治黨強調以穩定性和長效性的黨內法規和國家法律而非政治運動作為規范黨組織及其成員的行為、調整黨內關系的重要政黨治理工具，用成熟的制度規范來管黨管人管事。

二、制度治黨思想演進發展的歷史脈絡

制度治黨思想的提出經歷了毛澤東進行制度建設的初步嘗試，鄧小平高度重視制度建設，江澤民明確提出“制度建設”的范疇，胡錦濤強調“制度建設”在黨的建設“五位一體”總體布局中的重要性，再到習近平提出“制度治黨”新要求這樣一條發展演進的歷史脈絡。從重視思想建黨，到強調制度建設，再到明確提出“制度建設”范疇，最后提出“制度治黨”的新要求，體現了我們黨在制度建設問題上認識是逐步深化的，理論是不斷發展的[11]。

1.制度建設思想的萌芽階段。毛澤東關于制度建設的重要論述和重大舉措主要集中在黨管軍隊、民主集中制和黨內監督制度等方面。1929年毛澤東總結秋收起義失敗的教訓提出了“把支部建在連上”的思想，建立了黨代表制度。1938年9月毛澤東在黨的六屆六中全會上從“個人服從組織、少數服從多數、下級服從上級、全黨服從中央”四個方面闡釋了民主集中制的內涵。1948年9月毛澤東在《關于健全黨委制》一文中指出，“黨委制是保證集體領導、防止個人包辦的黨的重要制度。”[12]1949年11月，中共中央發出《關于成立中央及各級黨的紀律檢查委員會的決定》，1962年9月，中共中央又作出《關于加強黨的監察機關的決定》，黨內監督制度不斷發展起來[13]。“思想建黨是毛澤東建黨思想的突出特點”[14]，雖然當時也進行了一些制度建設的初步嘗試，但是黨的制度建設總體上處于萌芽時期，各項具體制度還不完善。在此階段，黨的建設的重心主要集中在加強思想、作風和組織建設方面，制度建設的重要性并沒有得到足夠的重視。

2.制度建設思想初步發展的階段。鄧小平關于制度建設的重要論述主要集中在強調制度的重要性、加強領導制度和組織制度的建設等方面。1980年8月18日，鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》的重要講話中指出：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要?！盵15]333針對以前重視思想建設而忽視制度建設的弊端，他明確提出： “ 制度問題不解決，思想作風問題也解決不了?！盵15]328

鄧小平關于制度建設的重大舉措主要體現在以下方面：首先，在發展民主集中制方面，1982年9月，黨的十二大提出了在鄧小平同志的領導下建立集體領導和個人分工負責相結合的制度，民主集中制得到進一步發展。其次，在發展干部人事制度方面，1982年2月，中共中央作出了《關于老干部退休制度的規定》，廢除了領導干部職務終身制。再次，在黨內監督制度方面，1987年中央紀律檢查委員會制定并通過了《關于對黨員干部加強黨內紀律監督的若干規定（試行）》，黨內監督的制度體系處于不斷健全之中。

這一時期制度建設的基本特點是：從制度認識的角度看，鄧小平從汲取忽視制度建設的教訓出發，充分認識到制度特別是組織制度和領導制度的重要性；從制度運行環節的角度看，為解決無制可依的問題，制度制定在此階段的制度建設中占據著重要的地位，制度執行的問題還沒有得到足夠的重視；從制度體系涵蓋的關鍵領域的角度看，黨的建設主要集中在思想建設、組織建設和作風建設三個方面，制度建設并沒有成為與之并列的一個獨立的黨建范疇。

3.制度建設思想進一步發展的階段。民主集中制是中國共產黨的根本制度，江澤民針對民主集中制中存在的問題指出：“解決貫徹民主集中制存在的問題， 根本的是靠加強制度建設?！盵16]5931994 年9 月江澤民在《中共中央關于加強黨的建設幾個重大問題的決定》中強調： “注重制度建設，是這次全會決定的一個重要指導思想?！盵17]1622002年江澤民在黨的十六大報告中指出：“一定要把思想建設、組織建設和作風建設有機結合起來，把制度建設貫穿其中。”此外，制度執行的重要性得到進一步重視，江澤民指出：“要嚴格執行已有的行之有效的各項規章制度，加強對執行情況的督促檢查，對有章不循的要嚴格批評，限期改正，情節嚴重的要執行紀律?！盵18]1693

以江澤民為總書記的黨中央加強制度建設的重大舉措主要體現在以下方面：首先，在健全民主集中制方面，1994年9月，江澤民在《中共中央關于加強黨的建設幾個重大問題的決定》中提出，要進一步貫徹執行民主集中制。其次，在深化干部人事制度方面，1995年2月和2000年6月中共中央分別頒布了《黨政領導干部選拔任用工作暫行條例》和《深化干部人事制度改革綱要》，健全了黨的干部人事制度體系。再次，在完善黨內監督制度方面，1993年2月，根據黨中央、國務院的決定，中央紀委和監察部機關合署辦公，整合了黨的紀檢監察機關的力量。最后，在反腐倡廉制度方面，1997年4月，中央紀律檢查委員會頒布《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則（試行）》，1998年11月，黨中央、國務院印發《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》，從廉潔從政和責任追究等方面健全了反腐倡廉制度體系。

這一時期制度建設的基本特點是：從制度意識的角度看，江澤民在認識到制度重要性的基礎上，在黨的十六大報告中進一步提出了“制度建設”的范疇，并將其上升到與黨的建設“四位一體”總體布局的戰略高度；從制度運行環節的角度看，在重視制度制定的同時更加強調制度執行的重要性；從制度體系涵蓋的關鍵領域角度看，反腐倡廉制度建設作為黨的建設的一個重要方面初步凸顯出來，在整個制度體系中的重要性有所提升。

4.制度建設思想逐步完善的階段。胡錦濤關于制度建設的重要論述主要集中于進一步完善民主集中制、健全反腐倡廉制度體系、強調制度執行的重要性等方面。首先，在健全民主集中制方面，2007年10月胡錦濤在黨的十七大報告中指出：“嚴格黨內民主集中制，健全集體領導與個人分工負責相結合的制度，反對和防止個人或少數人專斷?！盵19]其次，在制度執行和反腐倡廉制度方面，2009年9月胡錦濤在《中共中央關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》中進一步強調：“堅持用制度管權、管事、管人， 完善防治腐敗體制機制，提高反腐倡廉制度化、法制化水平。”[20]最后，在凸顯制度建設的重要地位方面，2012 年11月，胡錦濤在黨的十八大報告中強調：“要把制度建設擺在突出位置，充分發揮我國社會主義政治制度的優越性。”

以胡錦濤為總書記的黨中央加強制度建設的重大舉措主要體現在以下方面：首先，在完善民主集中制方面，黨的十六大黨章明確規定：凡屬重大問題都要按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論，做出決定。其次，在黨內監督方面，2003 年，中共中央頒布了《中國共產黨黨內監督條例（試行）》，推動黨內監督工作進入制度化的新階段。最后，在反腐倡廉制度方面，2005 年和2008年中共中央分別出臺了《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施剛要》和《建立健全懲治和預防腐敗體系2008—2012年工作規劃》，標志著我國反腐倡廉制度建設進入一個新的發展階段。

這一時期制度建設的基本特點是：從制度認識的角度看，黨的十八大修改黨章時調整了黨的建設“五位一體”總體布局的次序， 進一步凸顯出制度建設的重要地位；從制度運行環節的角度看，更加強調用制度管權管人管事，制度治黨的特征初步顯現；從制度體系涵蓋領域的角度看，反腐倡廉制度的重要性凸顯出來，黨的十七大修訂的黨章提出了“反腐倡廉建設”的范疇并將其上升到黨的建設“五位一體”總體布局的高度。

5.制度治黨思想發展的新階段。習近平同志對制度建設的重要論述體現在思想建黨和制度治黨相結合的新論述、強調制度執行的重要性和構建反腐倡廉的制度體系等方面。首先，在思想建黨和制度治黨相結合方面，2014年10月習近平將“堅持思想建黨和制度治黨緊密結合”作為推進全面從嚴治黨的八項要求之一。[1]2016年10月，黨的十八屆六中全會公報進一步強調“堅持思想建黨和制度治黨緊密結合”。其次，在制度執行方面，2014年10月習近平指出，“要增強制度執行力，制度執行到人到事。”最后，在構建反腐倡廉制度體系方面，2015年1月習近平在十八屆中央紀委五次全會上指出，“著力營造不敢腐、不能腐、不想腐的政治氛圍?！?/p>

以習近平同志為核心的黨中央加強制度建設的重大舉措主要體現以下方面：首先，在完善干部人事制度方面，2014年1月，《黨政領導干部選拔任用工作條例》公布，2016年6月中共中央政治局會議通過《關于推進領導干部能上能下的若干規定》，從領導干部的選拔任用和退出機制等方面推動了干部人事制度的完善。再次，在健全反腐倡廉制度體系方面，2013年12月中共中央印發了《建立健全懲治和預防腐敗體系2013-2017年工作規劃》，為新時期的反腐敗工作提供了宏觀指導。2015年9月中共中央通過了《中國共產黨廉潔自律準則》，這是構建“不想腐”機制的重大舉措。最后，在深化黨內監督制度方面，2014年6月和2016年10月中共中央政治局分別審議通過了《黨的紀律檢查體制改革實施方案》 和《中國共產黨黨內監督條例》，推動了黨內監督制度體系進一步完善。

這一時期制度建設的基本特點是：從制度認識的角度看，習近平在強調制度重要性的同時認識到制度本身的局限性，將“思想建黨和制度治黨緊密結合”作為推進全面從嚴治黨的有效路徑。從制度運行環節的角度看，他更強調把權力關進制度的籠子中，用制度管權管事管人；從制度體系涵蓋的關鍵領域角度看，習近平在黨的建設“五位一體”總體布局的基礎上，更加強調不同的黨建領域之間相互配合，“思想建黨和制度治黨緊密結合”尤其重要。與制度建設主要回答“建設一個什么樣的黨，怎么建設黨”的問題不同，習近平的制度治黨思想深入到取得和鞏固管黨治黨成果的政黨治理階段。與制度建設主要強調建章立制不同，習近平的制度治黨思想更強調突顯制度執行的實效以及制度文化的塑造。

三、推進制度治黨的基本路徑

“制度是一個社會的游戲規則，更規范的說，它們是為決定人們的相互關系而人為設定的一些制約。”[21]13作為政黨治理的重要工具，制度具有調整黨內關系、規范黨組織及其成員的行為、維護黨組織的權威等重要作用，制度治黨的前提條件是有效發揮制度的上述積極作用。制度有效性的條件涉及到制度相關人的思想和行為兩個方面，貫穿到制度制定、執行、保障和監督的制度運行全過程之中?；诖耍芯恐贫戎吸h的實踐路徑，需要從思想建黨對制度治黨的配合和制度運行流程的角度展開分析。

1.思想建黨、固本培元，培育治黨的制度認同。思想建黨有助于制度認同的培育，提升制度治黨的效果。制度治黨的關鍵是處理好制度和權力之間的關系，建立制度認同，以制度的法理型權威取代黨員領導干部的人格化權威。制度認同是制度執行的心理基礎。黨員干部只有認同制度，才會認真學習制度、嚴格執行制度、自覺維護制度，把制度要求轉化為自覺行動。制度認同的塑造和制度權威的維系作為改造人的主觀世界的重要內容，需要借助于“兩學一做”和民主生活會等思想教育的途徑來實現。思想教育以馬克思列寧主義、毛澤東思想等科學的理念做指導，能夠為制定內容合理的制度提供科學理論的指導和價值觀念的引導。向黨員傳達制度重要性的觀念以及制度建設的成功經驗和失敗教訓是思想教育的一項重要內容，它能夠培養全體黨員特別是黨員干部的制度意識和制度認同，提高他們執行制度的積極性?；诖?，應當將制度建設融入思想教育之中，通過思想教育培養治黨的制度認同?！敖陙?，《中共中央八項規定》《關于在縣處級以上領導干部中開展“三嚴三實”專題教育方案》《中國共產黨廉潔自律準則》《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》等黨內法規的頒布，充分體現了制度治黨與思想建黨并舉、自律和他律雙管齊下的‘全面從嚴治黨原則精神，是將制度建設和思想教育融合起來，培養治黨的制度認同的偉大嘗試?！盵22]

2.建章立制、扎緊籠子，完善治黨的制度體系。全面從嚴治黨的“從嚴”既依靠嚴格的黨內紀律和政治規矩，也依靠更加嚴格的制度體系。正如習近平所說：“把制度的籠子扎緊一點，牛欄關貓是關不住的，空隙太大，貓可以來去自如?！盵23]70黨內制度體系中存在漏洞和不相互銜接與配套的地方，正是黨內權力腐敗等問題不斷發生的一個重要原因，正如亨廷頓所說：“腐化乃是缺乏有效的政治制度化的一種表征?！盵5]53從解決全面從嚴治黨過程中遇到的權力腐敗等重要問題出發，健全黨的制度體系應當從以下三個方面入手：首先，通過制度創新和制度試點等方式不斷創新黨內法規和制度，與原有黨內法規制度相結合，使得黨內制度體系更加嚴密，減少由制度漏洞所導致的腐敗等問題的發生。其次，制度治黨中的制度既包括黨內法規、政黨紀律，也包括國家法律。嚴密制度體系要根據黨內法規和國家法律在面向對象、具體條文和嚴厲程度等方面的不同特點，建立黨內法規和國家法律的銜接機制，堅持“法紀貫通、紀嚴于法、紀在法前”。最后，構建嚴密的制度體系，要根據全面從嚴治黨中“全面”的要求，將制度建設覆蓋到思想建設、作風建設、組織建設、反腐倡廉建設等黨的建設的各個領域，嚴格黨的政治紀律、組織紀律、工作紀律、財經紀律和生活紀律，建立覆蓋所要權力行使主體和權力運行全過程的制度體系。

3.運轉流暢、重在實效，保障治黨的制度運行?！疤煜轮?，不難于立法，而難于法之必行”。亞里士多德認為法治的一個必要條件是：“已成立的法律獲得普遍的服從”[24]199，制度執行對于制度治黨同樣重要?！爸贫鹊纳υ谟趫绦校贫纫蛩?、制度執行者因素是影響制度執行效果的兩個重要因素?！盵25]保障治黨的制度運行，必須從提高制度的合理性和可操作性、提高制度執行者執行制度的意識和能力兩個方面入手。首先，從制度因素的角度看，提高制度執行力的關鍵是提高某一項具體制度內容的合理性和可操作性。提高黨的制度的科學性，一方面要通過對黨內法規和制度的清理和修訂，減少不合時宜的黨內法規和制度的數量。另一方面，在訂立新的制度時，既要經過合法性審查和專家論證等環節確保新制度內容的科學性；也要擴大制度制定過程的參與范圍，提高新制度的利益代表性。制度被執行的情況與制度內容是否具有可操作性密切相關，提高制度的可操作性，一方面需要在制定實體性規范時盡量確定量化的行為標準和考核指標，另一方面還應當在實體性規范的基礎上制定詳細的程序性規范和實施細則。其次，從制度執行者的角度看，制度執行者是否具有執行該制度的意愿與能力直接影響到制度執行的效果，關系到制度實效的發揮?；诖耍岣唿h內制度的執行力，發揮黨的制度的實效，一方面應當通過“兩學一做”等思想政治教育途徑培養黨員的制度意識和制度認同，提高他們執行制度的積極性，使其自覺與消極執行制度、選擇性執行制度等不良傾向作斗爭；另一方面，應當通過賦予制度執行者充足的人力物力資源和相應的授權，提高其執行黨內制度的能力，尤其是要著力解決基層黨政機關之中存在的人力和財力不足、人員理解和執行制度的能力不高這一問題。

4.權責一致、突出問責，彰顯治黨的制度威嚴。制度治黨的威嚴以責任追究制度為后盾。制度治黨的威嚴源自制度本身的嚴肅性和權威性，更進一步來講，源自黨的制度是否得到剛性的執行以及制度執行者是否因為制度執行不力承受懲罰性后果。不折不扣地執行中共中央和上級黨委制定的制度是各級黨組織及其成員的重要政治責任，對制度執行不力的黨組織及其成員進行責任追究正體現了權責一致的原則。制度治黨以建章立制為準繩，以責任追究為后盾。彰顯治黨的制度威嚴必須充分認識到責任追究制度在黨的制度體系中的重要地位，加強黨內實體性制度、程序性制度和責任追究制度之間的銜接，通過建立有權必有責、有責必擔當、失責必追究的黨內問責制度，以責任追究的壓力倒逼制度執行的動力。具體而言，彰顯治黨的制度威嚴，需要在加強黨內問責制度建設的基礎上，對各級黨組織及其成員的制度執行情況進行定期的考察，將制度執行情況作為黨內問責制度的問責內容，將制度執行不力作為追責情形，通過問責的程序化和制度化讓失責必問、追究制度執行不力成為常態。2016年10中共中央頒布并實施了《中國共產黨問責條例》，這正是加強黨內問責制度建設，以責任追究制度解決黨內存在的壓力傳導不足、制度執行不力等問題，彰顯治黨的制度威嚴的重大舉措。

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【責任編輯：張曉妍】政治與社會政治與社會