借助實施“一干多支”戰略機遇 加快構建大都市圈

盛毅

四川省委十一屆三次全會提出了實施“一干多支”發展戰略，推動形成區域協調發展新格局，進一步明確了成都在四川區域發展格局中的“主干”地位。成都市委十三屆三次全會根據省委的部署，明確要在建強成都國家中心城市功能的同時，增強區域引領輻射帶動能力，從規劃對接、改革聯動、創新協同、產業協作、市場開放、設施互通、服務共享、環境共治8個方面，努力打造優勢互補、合作共贏的區域發展共同體。重點落實到推動與環成都經濟圈協同發展，共同建設成德綿、成德資、成眉樂三大產業聯動區，加快建設成德綿國家科技成果轉移轉化示范區，全力打造全省發展的主引擎。

突出成都“主干”地位符合都市圈發展規律

在信息化和經濟全球化大趨勢推動下，城市群已成為世界城市化的主流趨勢。中國與許多國家一樣，目前已經進入以城市群為主體帶動區域經濟發展的階段，城市群成為了引領經濟轉型升級的重要載體與平臺，成為國家和地區參與競爭與分工的全新地域單元。城市群地位的提升，使位于城市群核心的城市，正在快速向外擴張，位于周邊幾十公里甚至上百公里半徑的區域，被不同程度地納入一體化發展范圍，從而形成具有強大集聚和輻射能力的都市圈。長三角城市群、珠三角城市群、京津冀城市群、長江中游城市群、成渝城市群、中原城市群、哈長城市群、遼中南城市群、山東半島城市群、海峽西岸城市群等城市群，已經成為中國經濟發展的新增長極。除以上十大城市群外，一些省域范圍的城市群，也在開始嶄露頭角，成為所在區域經濟發展的領頭羊。

城市群之所以形成，關鍵是位于核心的城市發揮著組織、管理、帶動等功能。而規模較大的城市群，單靠中心城市本身的輻射力還不足，需要有一批城市緊緊圍繞在特大城市周圍，形成大都市圈，通過大都市圈內部的深度分工合作，進一步放大核心城市的輻射帶動能力。現代大城市多由核心組團和外圍組團構成。隨著城市發展和城市規模不斷擴大，僅由中心組團和外圍組團構成的城市已無法滿足城市空間擴展的要求，這時就會在已有結構基礎上進一步發展出若干衛星城，一旦這種情況出現，就可以說城市正式步入到都市圈的發展階段。無論是紐約、倫敦、巴黎、東京等世界級都市圈，還是我國的上海、北京、廣州、深圳等都市圈，都呈現出這種結構形態，位于最中間的是中心城市本身，在中心城市的外圍，有多個城市與其緊密聯系，共同構成城市群的核心區，由此帶動周邊城市形成不同規模的城市群。隨著城鎮化的深入發展，我國已進入大城市向都市圈發展的新階段。從衛星拍攝的燈光面積變化看，最近20年，以成都中心城區為核心向周邊擴展的速度，顯著快于一般城市擴展的速度。從經濟指標可以看到，成都市以及周邊的德陽、資陽、眉山等市，近年來是四川經濟發展最活躍的地區，其經濟總量占全省的比重，從2010年的45.3%，上升到2017年的48.8%，上升了3.5個百分點。

從各國經驗看，都市圈已經成為代表國家參與全球競爭的主體單元，也是城市群發展的引擎，它決定著區域經濟發展的走向。全球知名企業總部、大型金融和文化機構、著名高校和科研院所、航空和鐵路樞紐等，大都集聚在世界的大都市圈。紐約、東京都市圈集聚了該國經濟總量的三分之一。美國的先進產業主要位于各大都市圈，前100大都市區吸納了先進產業70%的就業，全部378個都市區共提供了先進產業91%的就業。其中紐約、芝加哥、洛杉磯等大都市圈，集聚的先進產業占較大比重。在通信設備制造、數據處理和托管、軟件出版業等12個先進產業中，至少有4/5的工人在大型都市圈工作。而音頻和視頻設備制造、衛星通信兩大先進產業，只能在大型都市圈中找到。東京集聚了50%以上的全國年銷售額超過100億日元的大公司、100多家銀行總部和86%的證券交易。因此，專家指出，與聚集優質生產要素的大都市相關的規劃，如大都市規劃、大都市區規劃、大都市圈規劃、城市群規劃和灣區規劃，尤其受到重視。加強大都市圈建設，走出“單體城市”的發展模式，先把城市群中基礎最好的大都市圈做強，再做大城市群，必將成為未來發展的顯著趨勢。實際上，在國家的八個主要層級的空間規劃中，按照從小到大的順序，依次是鄉村規劃、小城鎮規劃、城市規劃、大都市規劃、大都市區規劃、大都市圈規劃、城市群規劃和灣區規劃。其中，大都市圈規劃的層級，僅次于城市群規劃和灣區規劃。

“一干多支”戰略中提出的建設環成都都市圈，推動成都與環成都經濟圈協同發展，確立了成都大都市圈在新的區域戰略中的地位。

加強層級分工是大都市圈深化發展的結果

都市圈可以在更大范圍內優化分工，提升城市的集聚效益，拓展城市功能的不足。縱觀整個紐約城市圈，北起緬因州，南至弗吉尼亞，跨越了10個州。它的層級結構酷似一座金字塔：塔尖是紐約，第二層是波士頓、費城、巴爾的摩、華盛頓4大城市，再下面則是圍繞在5個核心城市周圍的40多個中小城市。5大核心城市各具特色，錯位發展，相互補充，紐約與周圍城市合理的地域分工格局和產業鏈的形成，成為了這一都市圈發展的基礎和保障。有專家指出，我國大都市圈尚未形成良好的城市層級和分工體系，尤其在經濟欠發達的西部地區，大都市圈內部的城市層級、合作機制、協調發展等都尚未培育出來。一個典型的例子是，成都都市圈的核心層人口總量最少、地區生產總值最高，從業人員受教育水平較高的人才90%都集中在核心層。但都市圈緊密層、松散層的相關城市卻仍然和眾多縣域經濟發展水平差不多。四川省和成都市全會提出要推動成都與環成都經濟圈協同發展，順應了大都市圈按層級分工的要求，是著力構建大都市圈的制度安排，它將為成都市建設國家中心城市賦予新的內涵，拓展和提升“五中心一樞紐”功能創造更加有利的條件。

為推動大都市圈的形成，省委全會提出要聚焦規劃對接、改革聯動、創新協同、產業協作、市場開放、設施互通、服務共享、環境共治，努力打造優勢互補、合作共贏的區域發展共同體，已經將目前專家們歸納的大都市與周邊城市要實現“十同”，即“規劃同編、產業同鏈、城鄉同籌、交通同網、信息同享、金融同城、市場同體、科技同興、環保同治、生態同建”，以及周邊城市要與成都市有機融合，形成一體發展的現代經濟集中發展區，帶動其他經濟區梯次發展等要求，充分體現出來了。

對一些重要的發展，省市全會都指出了方向。如為優化成都都市圈生產力布局，在功能上，要在核心區高標準規劃建設天府新區，強化開放帶動、創新賦能、智能制造、綠色示范、高端服務等引領作用，重點集聚總部經濟、高新技術服務企業，提升國際通道、國際貿易和國際交往功能，高起點建設天府國際機場和國際空港新城，加快建設天府中心、西部博覽城、成都科學城、天府文創城等先進載體。在產業布局上，成都重點打造世界級新一代信息技術產業集群，建設全國重要的先進制造業基地，著力將成都建成最適宜新經濟發育成長的新型城市。環成都經濟圈重點與成都形成產業協同配套，打造高端裝備制造、電子信息產業集群，培育國內領先的清潔發電設備、軌道交通裝備、核技術應用、生物醫藥、新能源新材料等產業集群，共同建設成德綿、成德資、成眉樂三大產業聯動區。更外圍的區域，則根據分工需要，打造層次不同的產業帶。

實際上，成都與周邊城市的一體化，早就邁出了步伐。2013年，我們首次提出了“成德一體化”的思路，一體化建設正式啟程。此后，成都和德陽兩地簽署了《成都德陽同城化發展框架協議》和《關于共建工業集中發展區的協議》，通過了規劃、工業經濟、政府采購、交通、教育、旅游、城市水源地保護、金融等8個合作事項。四川省的“十二五”“十三五”規劃，都對這一區域的一體化作出了部署。2017年5月，兩市再次簽署《成德一體化發展合作備忘錄》和系列子協議，明確以發展規劃、交通建設、通信設施、城市品質、產業布局和政策聯動“六個協同”為重點，全方位深化合作，力爭到2020年，初步構建科學的成德一體化發展空間格局，助推成都市基本建成全面體現新發展理念的國家中心城市，助推德陽建成成都國家中心城市北部新城，共同打造西部經濟中心、西部科技中心、西部金融中心、西部文創中心、西部對外交往中心和西部綜合交通通信樞紐。尤其是德陽市把成德一體化作為全市“一號工程”，使兩地一體化推進工作進入新階段。同樣，眉山和資陽推進與成都的一體化，在共建產業園區、共建大道等方面，已經取得實質性進展。

可以預計，目前成都市著力實施的“多規合一”，將進一步拓寬到大都市圈，城鄉空間形態構建、產業生態圈構建、生態保護、基礎設施建設、公共服務功能配置等的規劃，以及重要載體的打造、重點產業鏈和創新生態鏈、市場體系的建設，重大項目的實施，政策的制定等，都會程度不同地延伸到都市圈內，在都市圈內進行統籌和實施，建立起同城化的體制機制。

深化大都市圈與其他經濟區合作時機成熟

從全省經濟聯系看，成都市較高的首位度和成都經濟區作為我國中西部地區省域范圍內的最大的經濟區之一，已經將輻射力擴大到省內各個區域。川南經濟區、川東北經濟區、攀西經濟區內部各城市之間的經濟聯系密切程度，明顯不及成都市與這些經濟區內各個城市的經濟聯系密切程度。目前，這些經濟區缺乏有實力的中心城市帶動，暫時沒有形成功能按層級分工，各方面發展相互聯動的局面，還沒有成為真正意義上的經濟區。正因為如此，省委十一屆三次全會要求成都市充分發揮引領輻射帶動作用，強化成都“主干”引領輻射帶動作用，高水平打造區域發展共同體。具體任務包括支持成都向東發展，帶動資陽、遂寧、內江等周邊城市崛起；建立“研發設計在成都、轉化生產在其他市（州）”的產業互動模式；提升成都與德陽、涼山、廣安、雅安、阿壩、甘孜等合作園區建設水平；推進成都教育、科技、醫療等優質資源向其他市（州）延伸；支持成都與其他市（州）多形式、多元化、多領域合作聯動發展。成都市委十三屆三次全會提出成都平原經濟區與其他經濟區協同發展，攜手川南經濟區打造南向開放通道新優勢，支持川東北經濟區主動承接成渝兩市產業轉移和配套產業發展，助推攀西經濟區打造具有世界競爭力的釩鈦新材料基地，以及布局“48+14+30”的國際航空客貨運戰略大通道，加快打造7條國際鐵路通道和5條國際鐵海聯運通道，創新“蓉桂新”“蓉桂港”陸海聯運模式，建設南向綜合運輸大通道等，也直接與各經濟區相關。這些任務的實施，實際上就是輻射全省發展，引領、助力和提升川南經濟區、川東北經濟區、攀西經濟區打造新興增長極的體現。

當然，如果以成都都市圈來帶動其他經濟區發展，將進一步提升成都的能級，增強成都的輻射帶動能力。成都正在加快建設全面體現新發展理念的城市，圍繞服務國家戰略、帶動區域發展、參與全球合作，加快提升對國際國內高端戰略資源的集聚集成能力，加快建設“五中心一樞紐”，是當前的主要任務。成都市提出的城市“三步走”目標，明確了到2020年，基本建成全面體現新發展理念的國家中心城市。發揮國家中心城市的作用，輻射帶動全省各地區發展，只是基本的要求。如果要將更多的功能輻射到西部甚至更大的區域，必須在大都市圈構建的前提下，推動構建聯系更加密切的成都平原城市群，再形成與全省其他經濟區之間的密切合作。有了這樣的基礎，將為第二步全面建成泛歐泛亞具有重要影響力的國際門戶樞紐城市奠定扎實基礎。

作者 四川省社會科學院研究員

責任編輯 吳帆