關(guān)于加大“多規(guī)合一”改革力度 解決土地資源閑置浪費(fèi)的提案及復(fù)文

一、擴(kuò)大“多規(guī)合一”試點(diǎn)范圍，在大中型城市推動(dòng)試點(diǎn)工作

自2014年國(guó)家發(fā)改委等四部門(mén)聯(lián)合推行“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作開(kāi)始，各試點(diǎn)城市圍繞建立規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息平臺(tái)、構(gòu)建市縣空間規(guī)劃體系、空間劃分技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、空間布局規(guī)劃期限、規(guī)劃審批制度安排等問(wèn)題已經(jīng)進(jìn)行了一輪積極的探索。但現(xiàn)有的28個(gè)試點(diǎn)市縣中，僅有廈門(mén)市一個(gè)副省級(jí)城市。由于大中型城市發(fā)展速度快、城市規(guī)劃相對(duì)復(fù)雜，土地資源需求量較中小型城鎮(zhèn)而言更為緊迫；同時(shí)，土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃的沖突的情況也更為頻繁、影響更加嚴(yán)重，建議進(jìn)一步加大試點(diǎn)探索力度，擴(kuò)大試點(diǎn)城市范圍，特別是在大中型城市推進(jìn)試點(diǎn)工作，為形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)和改革模式奠定基礎(chǔ)。

二、進(jìn)一步整合政府機(jī)構(gòu)及職能，落實(shí)規(guī)劃協(xié)調(diào)一致，破除不同政府部門(mén)信息壁壘是實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通、信息共享的基礎(chǔ)

在全國(guó)大部制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革的背景下，針對(duì)“多規(guī)合一”的改革目標(biāo)，在現(xiàn)有的政府機(jī)構(gòu)調(diào)整和職能整合的基礎(chǔ)上，建議進(jìn)一步加強(qiáng)政府土地管理、城市建設(shè)規(guī)劃、環(huán)境監(jiān)管等部門(mén)的協(xié)作，提高各規(guī)劃在編制和實(shí)施過(guò)程中的一致性和可操作性，真正做到“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一開(kāi)發(fā)、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理”，實(shí)現(xiàn)多個(gè)規(guī)劃在用地指標(biāo)、布局和保護(hù)控制等方面的協(xié)調(diào)一致。

三、推動(dòng)“多規(guī)合一”立法，尊重歷史、解決遺留問(wèn)題

當(dāng)前，各地均不同程度存在已依法出讓的土地使用權(quán)因不符合某一項(xiàng)單項(xiàng)規(guī)劃而無(wú)法按計(jì)劃開(kāi)發(fā)建設(shè)、造成土地資料閑置浪費(fèi)的情況。該等情況多為因上世紀(jì)地方政府土地超指標(biāo)供應(yīng)，而在近年來(lái)的土地、規(guī)劃法規(guī)政策完善過(guò)程中形成的遺留問(wèn)題。盡管?chē)?guó)土資源部《閑置土地處置辦法》對(duì)于解決該等問(wèn)題有所約定，但因《閑置土地處置辦法》僅為部門(mén)規(guī)章，對(duì)于部分遺留問(wèn)題難以起到根本上解決的作用，導(dǎo)致地方政府在解決遺留問(wèn)題時(shí)仍面臨無(wú)法可依的情況。在目前針對(duì)“多規(guī)合一”改革的契機(jī)下，已有試點(diǎn)城市率先嘗試以制定法規(guī)的方式來(lái)推動(dòng)“多規(guī)合一”的法制化。對(duì)此，建議進(jìn)一步從立法層面完善制度，充分調(diào)研各地存在的因歷史上違反規(guī)劃供地導(dǎo)致的土地資源閑置浪費(fèi)的具體情況，在立法過(guò)程中對(duì)于該等遺留問(wèn)題本著尊重歷史的原則合理、合法解決予以規(guī)范。

四、建立上下結(jié)合的規(guī)劃決策機(jī)制

從自上而下的改革角度，“多規(guī)合一”的試點(diǎn)工作和立法仍將在一定時(shí)期內(nèi)繼續(xù)探索；而結(jié)合我國(guó)地區(qū)發(fā)展差異較大的情況，“多規(guī)合一”也需要各地結(jié)合自身發(fā)展情況及面臨的問(wèn)題，進(jìn)行自下而上的推動(dòng)。改革的根本目的，在于優(yōu)化土地資源利用、實(shí)現(xiàn)“以人為本”的城市建設(shè)和發(fā)展新模式；而一旦出現(xiàn)規(guī)劃的矛盾，首當(dāng)其沖的就是用地單位和個(gè)人。現(xiàn)階段，由于“多規(guī)合一”改革與立法尚需時(shí)間，對(duì)于已經(jīng)存在的規(guī)劃沖突導(dǎo)致土地資源閑置浪費(fèi)的情況，建議各地政府因地制宜、因時(shí)制宜先行建立個(gè)案解決機(jī)制，進(jìn)一步深化上下結(jié)合的規(guī)劃決策機(jī)制。特別是對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的一線城市，可以連同國(guó)土資源部擬增加一線城市的土地供應(yīng)以穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格的背景，在全國(guó)土地利用總體規(guī)劃的范圍內(nèi)適當(dāng)向一線城市傾斜土地供應(yīng)，從根本上提供解決機(jī)制的基礎(chǔ)。

國(guó)家發(fā)展改革委復(fù)文

推進(jìn)“多規(guī)合一”，建立統(tǒng)一銜接的空間規(guī)劃體系，是黨中央明確的重大改革任務(wù)，對(duì)于提高政府配置空間資源的能力，促進(jìn)國(guó)家空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。基于“‘多規(guī)合一不僅僅是做一個(gè)規(guī)劃，不是簡(jiǎn)單地、機(jī)械地把各類(lèi)規(guī)劃疊加整合集成在一張圖上，而是一項(xiàng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大探索，是在思想觀念、發(fā)展方式、行政審批等方面綜合性、引領(lǐng)性的改革”這一深刻認(rèn)識(shí)，提出從試點(diǎn)范圍、協(xié)調(diào)機(jī)制、推動(dòng)立法、決策機(jī)制等方面加大“多規(guī)合一”改革力度的建議，對(duì)于保障“多規(guī)合一”落地實(shí)施，解決土地資源閑置浪費(fèi)問(wèn)題，具有重要參考價(jià)值。

一、關(guān)于擴(kuò)大“多規(guī)合一”試點(diǎn)范圍，在大中型城市推動(dòng)試點(diǎn)工作的建議

2014年以來(lái)，國(guó)家發(fā)改委會(huì)同有關(guān)部門(mén)圍繞推進(jìn)“多規(guī)合一”，建立空間規(guī)劃體系，開(kāi)展了一系列探索實(shí)踐。一是在市縣層面，2014年，國(guó)家發(fā)改委會(huì)同國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》（發(fā)改規(guī)劃〔2014〕1971號(hào)），在全國(guó)選擇28個(gè)市縣，探索“多規(guī)合一”改革思路和技術(shù)路徑。二是在省級(jí)層面，2016年，國(guó)家發(fā)改委會(huì)同有關(guān)部門(mén)起草形成《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《方案》），并以中辦、國(guó)辦名義印發(fā)。《方案》在全國(guó)選擇9個(gè)省份開(kāi)展試點(diǎn)，并提出鼓勵(lì)有條件的試點(diǎn)省份探索協(xié)同編制省級(jí)空間規(guī)劃和市縣空間規(guī)劃，有效擴(kuò)大了“多規(guī)合一”試點(diǎn)探索的范圍，并覆蓋了大中小各類(lèi)城市。下一步，國(guó)家發(fā)改委將按照黨中央、國(guó)務(wù)院統(tǒng)一部署，在試點(diǎn)探索基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌推進(jìn)“多規(guī)合一”的空間規(guī)劃體制改革。

二、關(guān)于加強(qiáng)政府部門(mén)協(xié)作，提高規(guī)劃一致性的建議

“多規(guī)合一”試點(diǎn)過(guò)程中，各地在建立規(guī)劃統(tǒng)籌管理和協(xié)調(diào)機(jī)制方面進(jìn)行了積極探索。市縣層面，大部分試點(diǎn)市縣成立了由市縣主要領(lǐng)導(dǎo)任負(fù)責(zé)人的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并通過(guò)成立“多規(guī)合一”辦公室或規(guī)劃委員會(huì)，整合多部門(mén)規(guī)劃事權(quán)，建立多部門(mén)聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制，協(xié)調(diào)部門(mén)矛盾沖突和各項(xiàng)規(guī)劃編制。省級(jí)層面，《方案》明確提出，試點(diǎn)地區(qū)要明確相關(guān)綜合機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)全面協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌管理各類(lèi)規(guī)劃，統(tǒng)籌推進(jìn)省級(jí)和市縣級(jí)空間規(guī)劃編制管理以及與其他相關(guān)規(guī)劃的銜接，具體審查下位落實(shí)性規(guī)劃等，為推進(jìn)規(guī)劃管理體制改革指明了方向。下一步，國(guó)家發(fā)改委將在各地試點(diǎn)探索基礎(chǔ)上，以實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”為導(dǎo)向，推進(jìn)規(guī)劃管理體制機(jī)制改革創(chuàng)新，切實(shí)保障各級(jí)空間規(guī)劃，以及空間規(guī)劃與下位落實(shí)性規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)一致。

三、關(guān)于通過(guò)“多規(guī)合一”立法，解決違反規(guī)劃供地導(dǎo)致的土地資源閑置浪費(fèi)等遺留問(wèn)題的建議

關(guān)于“各地均不同程度存在已依法出讓的土地使用權(quán)因不符合某一項(xiàng)單項(xiàng)規(guī)劃而無(wú)法按計(jì)劃開(kāi)發(fā)建設(shè)、造成土地資源閑置浪費(fèi)的情況”，與實(shí)際情況略有差異。據(jù)國(guó)土資源部調(diào)研了解，目前因規(guī)劃原因形成的閑置土地，多數(shù)是土地出讓后，一些地區(qū)隨意調(diào)整城市規(guī)劃，不做善后預(yù)案，不及時(shí)辦理相關(guān)手續(xù)，使得土地使用權(quán)人無(wú)法按期開(kāi)工而造成的。下一步，國(guó)家發(fā)改委將結(jié)合空間規(guī)劃體制改革及相關(guān)法律法規(guī)立改廢釋等工作，解決土地資源閑置浪費(fèi)等遺留問(wèn)題的建議進(jìn)行認(rèn)真研究，并督促各地提高依法行政水平，依法依規(guī)調(diào)整規(guī)劃，做好閑置土地預(yù)防工作。

四、關(guān)于適當(dāng)向一線城市傾斜土地供應(yīng)的建議

為更好地保障“十三五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，嚴(yán)格保護(hù)耕地，提高土地利用節(jié)約集約水平，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，國(guó)土資源部牽頭組織編制了《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020年）調(diào)整方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《調(diào)整方案》），對(duì)全國(guó)及各省（區(qū)、市）建設(shè)用地總規(guī)模、耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積進(jìn)行了優(yōu)化調(diào)整。2016年6月國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《調(diào)整方案》之后，各省（區(qū)、市）按照《調(diào)整方案》控制指標(biāo)和布局調(diào)整要求，組織編制了省級(jí)和報(bào)國(guó)務(wù)院審批城市的土地利用總體規(guī)劃調(diào)整方案，并已上報(bào)國(guó)務(wù)院審批。下一步，待國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)省級(jí)和報(bào)國(guó)務(wù)院審批城市的土地利用總體規(guī)劃調(diào)整方案后，國(guó)土資源部將指導(dǎo)各地抓緊完成地方各級(jí)土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善工作。有關(guān)地方可依據(jù)調(diào)整完善后的土地利用總體規(guī)劃，有序推進(jìn)城市土地供應(yīng)。

（具體承辦單位：國(guó)家發(fā)展改革委規(guī)劃司）