森林采伐限額管理制度存在的問題及對策

賀德軍

摘 要：森林采伐限額是《森林法》確定的一項重要的法律制度，是控制森林資源過量消耗、實現森林資源可持續經營的核心措施。是保護森林資源的有效手段。多年來，采伐限額管理制度在森林采伐管理方面發揮了重要作用。但隨著社會和林業的發展，該制度與森林資源可持續發展之間存在著諸多亟待解決的關鍵問題，這些問題的解決對于森林資源可持續發展具有重要意義。文章分析了森林限額采伐管理制度存在的主要問題，并從森林分類區劃、制定不同的限額采伐措施和建立生態效益補償機制等方面提出了對策，以期為完善森林采伐限額管理制度提供參考。

關鍵詞： 森林采伐；限額管理制度；問題；對策

我國對林木采伐實行限額管理，由國家制定統一的年度木材生產計劃，實施采伐計劃管理，采伐林木需要辦理林木采伐證，運輸木材需要辦理木材運輸證，經營加工木材需要辦理木材經營加工許可證，無證采伐林木、超年度采伐限額發放采伐證、非法收購明知是盜伐濫伐的林木構成犯罪的，要承擔刑事責任。該種嚴格的計劃管理體制，在過去幾十年中對保護生態環境安全、促進林業發展起到了重要的作用，但在經濟轉型、城鎮化建設的今天，嚴格的計劃管理模式已制約林業的快速發展。深化集體林權制度改革，建立完善的林業市場機制，吸收各種社會資本投資林業，促進林業生產力快速發展，是當前林業建設的重要任務之一

一、存在的主要問題

1.采伐限額的編制依據缺乏準確性

各經營單位本應根據所擁有的森林資源和規劃調查的結果來提出科學的森林采伐限額。但是，有些經營單位對經濟效益以及自身生存發展的考慮過多，而對于森林資源經營的生態效益卻考慮甚少，并且目前體制中關于生態效益的獎勵措施還不完備，從而導致經營單位虛報采伐限額來謀取更大的經濟利益，盲目追求經濟效益導致編制的森林采伐限額通常缺乏準確性和科學性。

2.超限額采伐的現象依然存在

任何單位和個人都應當遵守森林采伐限額，因為它具有法律強制力。但現實的情況是雖然采伐數額國家每年都予以限定，但由于受經濟利益驅使和對林業資源保護重視不夠等原因，個別地區和單位仍有超限額采伐的行為。雖然國家的有關法律制定了相應的處罰條例和措施，但由于處罰力度不夠、缺乏有效監管和巨大的利益驅動等原因，仍有人鋌而走險超限額采伐。

3.憑證采伐制度的執行力不強

限額采伐的執行情況需要由林業主管部門進行必要的檢查，此外，采伐限額制度能夠得以順利實施，離不開《森林法》及其實施條例所規定的憑證采伐制度。采伐限額的監督管理是通過林政部門核發采伐許可證來實現的，林政部門要按照批準的年度木材生產計劃和年森林采伐限額發放許可證。但現實是超限額發證的情況在許多林政部門仍然存在。如果嚴格執行設計審批、檢查和驗收的規定，那么基層林政部門將無法承受高昂的執行成本，因此在基層很難有效執行憑證采伐制度。

4.對超額采伐行為的處罰力度不夠

有關調查表明，所發生的超限額采伐行為僅有10%是由群眾性的濫砍盜伐所引起，其余則都與企業法人和地方政府有關。有的超限額采伐行為出于地方政府為了公益事業而被迫所為，有的超限額采伐行為出于森工企業為了維持企業的生存或清償沉重的債務而被迫所為，遇到這些“無奈”的理由時，執法及司法部門在處理“違法犯罪”行為過程中便會左右為難而力度不夠。

5.挫傷了社會資金投入林業的積極性

從所有權的維度看，林業投資者本應享有他們所養護林木的所有權，對于這些林木他們完全有權利自行處理，這是發展市場經濟的根本所在。但是采伐限額制度的不合理、不科學，導致投資者無法按照自己的意愿對他們投資所養護的林木行使自己的所有權，這無疑嚴重挫傷了社會資金投資林業的積極性。

二、對策

建立和完善法律保障體系，提高依法管理水平。廣泛深入地開展林業法制宣傳教育活動，增強全社會保護生態環境意識。積極動員和組織群眾育林、護林，開展義務植樹、環保行動，共同來做好森林資源的保護管理工作。

1.盡快完成森林分類區劃

森林分類區劃的標準與方法應該根據森林的不同特點和功能，由國家林業局協同有關部門來制定，各地在此基礎上對當地的森林進行分類區劃。總體上分為公益林和商品林，其中公益林可以進一步劃分為國家和地方（重點）公益林，而商品林可以劃分為人工商品林和天然商品林。對于公益林要嚴格保護并且實行禁伐，必要時可進行撫育性或改造性采伐。

2.制定不同的限額采伐措施

要嚴格保護并實行禁伐的是重點公益林，特別是國家重點公益林，如有需要應在嚴格的規劃設計下進行適度的改造性采伐或者撫育性采伐；在滿足市場需求并保護森林資源的前提下，應分別編制人工商品林和天然商品林的采伐限額。針對人工商品林實行寬松的限伐措施，針對天然商品林實行嚴格的限伐措施。

3.建立生態效益補償機制

讓生態公益林的使用者和直接受益者按照一定比例繳納生態公益林補償金，進一步建立健全生態公益林補償金繳納制度。建立生態效益補償基金，按照森林分類區劃給予不同標準的補償。不斷擴展補償金來源渠道并增加補償標準，以調動廣大林農的積極性。

4.加強采伐限額制度執行的監督檢查

采伐限額制度的生命力在于實施，因此應在公益林和天然商品林采伐的全過程與全環節加強監督檢查。雖然林業經營者可以按照有關部門審批的采伐限額對人工林進行采伐，但是人工林的采伐也與水土保持和生態環境有著緊密的聯系，因此林業部門應嚴加監督以保證經營者嚴格按照經營方案確定的采伐限額實施。

5.堅持保護與利用的有機結合

森林資源的可持續發展與利用、功能的不斷增強、質量的穩步提高，是改善生態環境、促進市場經濟順利運行的關鍵。為此，林業管理部門和經營者要牢記“嚴格保護、積極培育、科學經營、持續利用”的方針，制定科學的管理方法，做到保護和利用森林資源的有機結合，實現保護和利用共贏的良好局面。

總之，實施森林分類經營管理、建立生態公益林補償制度和用材林的限額采伐制度，對實現社會公平、增加農民收入、促進森林資源流轉、吸收社會資本投資林業、增加森林覆蓋率、提高林業生產力、維護生態環境安全和完善社會主義市場經濟建設具有重要意義。

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