城軌交通快速發(fā)展引發(fā)的隱性債務風險及對策研究

邊顏東，王 冠

（中國國際工程咨詢有限公司，北京 100048）

由于部分城市對城市軌道交通發(fā)展的客觀規(guī)律認識不足， 對實際需求和自身實力把握不到位，存在過度超前、建設規(guī)模過于集中、資金落實不到位等問題，一定程度上加重了地方債務負擔。為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，堅決打好防范、化解重大風險攻堅戰(zhàn)，促進城市軌道交通規(guī)范有序發(fā)展[1]，國務院辦公廳于2018年6月28日下發(fā)了《國務院辦公廳關于進一步加強城市軌道交通規(guī)劃建設管理的意見》(國辦發(fā)〔2018〕52 號)。

自2003年《關于加強城市快速軌道交通建設管理的通知》(國辦發(fā)〔2003〕81號)頒布以來，我國內(nèi)地城市軌道交通得到快速發(fā)展，特別是2008年至今的10年里處于迅猛發(fā)展階段。2000年、2005年、2010年和2015年年末，我國內(nèi)地城市軌道交通運營里程(不含有軌電車、高速磁浮及鐵路部門管理的線路，以下同)分別為145 km、504 km、1 401 km和3 070 km，截至2017年末已達4 460 km，開通運營總里程已位居世界第一。2017年末，在世界主要城市軌道交通運營里程前10名中，我國內(nèi)地城市占5名；根據(jù)各城市在建項目，預計2020年左右，前10名中將有9名為我國內(nèi)地城市。初步統(tǒng)計，國家已批復的44座城市的軌道交通建設規(guī)劃投資總額達36 909億元；2017年全年累計城市軌道交通完成客運量185億人次，其中上海、北京、廣州的日客流總量均突破了1 000萬人次。城市軌道交通在推動城市空間布局結(jié)構(gòu)調(diào)整、緩解城市地面交通供需矛盾、投資拉動經(jīng)濟發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。但在城市軌道交通巨額投資的同時，也帶來了巨大的債務。特別是一些城市出資責任不落實和未考慮財務長期可持續(xù)，引發(fā)隱性債務風險問題，應引起高度重視。

1 隱性債務風險主要表現(xiàn)

1.1 盲目超前建設帶來巨大隱性債務風險

一方面，城市軌道交通屬于準公益性基礎設施，建設及運營各階段均投入巨大。雖然主要由地方國有企業(yè)建設運營，但政府仍需發(fā)揮主導作用，對項目建設期債務和運營后補貼等負主要責任，從而形成了龐大的政府隱性債務。由于大部分城市集中大規(guī)模建設，在短期內(nèi)形成大量債務，有些城市城軌建設形成的隱性債務甚至超過了地方政府債務限額。中國城市軌道交通協(xié)會數(shù)據(jù)顯示，2017年全國城軌交通平均運營收支比為70.1%[2]，項目建成后運營收入不足以覆蓋運營成本的情況下，就需要政府進行長期補貼。此外，項目還本付息以及更新改造、增購車輛等也需要大量政府資金投入，初步估計開通后30年內(nèi)各類維持運營投資合計約為初始總投資的2～3倍。另一方面，一些地方不顧自身財力，盲目超前建設，不斷推高政府隱性債務，加劇了財政償付風險。

1.2 資本金比例偏低成風險放大器

目前來看，我國軌道交通項目普遍存在權(quán)益性資本出資不足的現(xiàn)象，特別是近年來，由于投資拉動政策，資本金比例一路走低，其他非權(quán)益性投資在資本金中又占有相當比例，不斷增加的高杠桿產(chǎn)生了巨大的隱性債務風險。此外，由于地方城市軌道交通項目融資基本采用銀行貸款等間接融資手段，成本較高，項目還本付息壓力較大，也給地方財政帶來壓力。

1.3 不規(guī)范PPP推高了隱性債務風險

一些城市把PPP作為融資工具，僅僅解決了建設期3～5年政府出資壓力，項目在開通運營后會大大加重政府出資負擔，把責任和壓力推給后任政府。一些地方“名股實債”、“變相BT”、“固定回報”等違規(guī)操作，不僅沒有化解地方現(xiàn)有債務壓力，反而推高了地方未來償債風險。

1.4 出資不落實、不到位加大了債務違約風險

當前，一些城市資本金不到位，拖欠工程款嚴重，造成了社會風險隱患。一些城市政府未制定政府出資和還本付息、運營補貼等政策文件，有些即使有政策，也不能滿足建設需要。一些城市通過土地開發(fā)收益籌集資金，但由于收益的時間錯配和房地產(chǎn)市場風險，資金回流和支付存在較大風險。還有些城市由于政府出資不落實，面對巨大的到期債務和財務費用，只能依靠申報新的建設規(guī)劃，借新項目貸款還舊項目欠賬，債務雪球越滾越大。

2 防范城軌交通引發(fā)債務風險建議

保守估計和預測，“十三五”至“十四五”期間，城市軌道交通行業(yè)形成的債務總量將高達2萬億～2.5萬億，必須引起各級政府及各方的高度重視。隨著我國經(jīng)濟由高速發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)楦哔|(zhì)量發(fā)展，各地方政府和各城市已注意到超前發(fā)展城市軌道交通帶來的負擔與風險，如按照往年的建設進度和投資額度，2018年資金保障額度仍將維持在4 500億元左右，形勢不容樂觀，債務資金籌措難度進一步增大，資本金籌措存在較大缺口，部分城市已采取停止既有開工項目或推遲新建項目實施計劃等措施防范債務和系統(tǒng)性金融風險。

為持續(xù)推動行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，切實防范城市軌道交通引發(fā)的金融債務風險，提出如下建議。

2.1 堅持量力而行、科學發(fā)展

牢固樹立全生命周期可持續(xù)發(fā)展理念，科學規(guī)劃分步實施。對于債務負擔比較嚴重的城市，地方政府應集中精力保證在建項目的實施，加大在建項目政府權(quán)益性資本金投入，避免產(chǎn)生“半拉子”工程。未開工項目要綜合考量地方財政能力和債務負擔，分輕重緩急實施，必要時暫緩實施。各城市建設投資要優(yōu)先考慮已批復建設規(guī)劃中的骨架線路，集中力量和資金保障重大項目。

2.2 加快改革、降低資金成本

推動城軌投融資體制市場化改革，鼓勵和規(guī)范民間資本投資、建設和運營“土地+軌道”模式的特許經(jīng)營項目，進一步開展多元化經(jīng)營，積極盤活存量資產(chǎn)。探索并鼓勵項目采用保險資金、債券尤其永續(xù)債券等長期、低成本資金替換前期高成本的銀行貸款，從而降低政府還本付息壓力。

2.3 完善政策、規(guī)范地方出資責任

切實落實地方債務屬地管理責任，規(guī)范地方隱性債務舉債行為，建立健全政府投資項目責任追究制，堅決查處、問責違法違規(guī)行為，制約地方盲目投資沖動。以立法形式保障地方財政中長期城軌出資和補貼規(guī)劃，在加強節(jié)約建設投資和降低運營成本的同時，綜合施策解決軌道交通建設和運營的資金困難。

2.4 嚴格程序、強化債務風險評估

省級財政部門需在城軌建設規(guī)劃上報前進行建設項目對地方總體債務影響的審查。加強對全項目生命周期中地方出資能力和地方總體債務風險的評估，切實提高資本金比例和明確權(quán)益出資要求。加強金融機構(gòu)對建設項目政府資本金出資真實性的審查，并嚴格按照合同比例到位規(guī)定執(zhí)行。

3 結(jié)語

通過總結(jié)近幾年評估工作中發(fā)現(xiàn)的有關城市軌道交通快速發(fā)展中形成的地方政府隱性債務風險的主要表現(xiàn)，根據(jù)目前國家發(fā)展政策要求，提出量力而行實施項目，加快改革、降低成本，完善政策、落實責任，嚴格程序、加強評估等政策建議，希望能為政府部門把握城軌建設節(jié)奏、落實出資責任、制定化解措施提供參考。