牧區草場糾紛的解決對策研究

赤峰市阿魯科爾旗畜牧局草原工作站 025500 赤峰市阿魯科爾沁旗雙勝鎮動物衛生監督所 025500

牧區草場糾紛就是牧區草原權屬糾紛，牧區草原權屬分為草原所有權、草原使用權和草原承包經營權三種。草原所有權包括草原國家全民所有權和集體所有權，在法律法規規定范圍里享受占有、使用、收益與處分權。草原使用權是指給集體所有制單位或集體經濟組織在法律法規授權范圍內依法使用的國家所有草原行使占有、使用和收益權。草原承包經營權是指牧民在法律法規和承包合同允許范圍內依法承包經營集體所有草原或集體使用的國家所有草原行使占有、使用和收益的權利。由于多種原因，造成牧區草原糾紛成為牧區普遍存在的社會問題。

1 牧區草原糾紛的主要表現

（1）過去一段時間在政府管理力度不強、牧民對土地草原的重視程度不足的情況下，政府對牧區草原沒有經過任何法律手續就無償劃撥給國營農牧林漁場或國家自然保護區，出現了一部分草原的所有權是嘎查集體所有，使用權屬于國營農牧林漁場或國家自然保護區，承包經營權屬于牧民的現象。隨著草原價值的提高，牧民對草原的重視程度也提高了，從而引發了各方對草原占有、使用和收益的矛盾。

（2）地方黨委政府為了加快地區經濟發展、增加財政收入，實施了探礦、開礦建廠和招商引資政策，吸引了一些商家和投資者到牧區轉包集體所有草原，經過縣級以上草原行政主管部門的審批辦理了相關的法律審批手續，與嘎查集體和牧民產生了征用草原費、安置補助費和附著物補償費的經濟關系。以上費用標準由于長期沒有修改，或因當前草原價值的提高而產生了商戶、投資者與草原所有者和承包經營者發生經濟糾紛。

（3）過去實施人民公社、管理委員會和蘇木人民政府管理機制期間，人民公社、管理委員會和蘇木人民政府以興建草原站、防災基地、大小畜配種站和種畜場等名義占用生產隊和嘎查集體所有草原，截止到上世紀九十年代初有一部分草原按照政策要求退還給了原所有權單位，而有一些地區卻承包給了外地經商戶長期經營，導致嘎查委員會想收回但承包期未滿而引發了蘇木鎮人民政府和嘎查委員會之間的利益沖突。

（4）上世紀八十年代初，畜群承包到戶在先，草原承包到戶在后，此期間鼓勵一部分牲畜多、有經濟實力的牧民搞圍封草原建設，采取誰建設誰受益的原則。在落實草原承包到戶政策時建設戶按照政策長期使用所建設草原的同時按照草原承包政策精神承包到了相對應的草原，從而引發了牧民之間的矛盾。有的嘎查把集體留用的草原長期流轉而引發了該嘎查與新增人口之間的矛盾。有的嘎查草原承包到戶檔案只有面積沒有劃清四周界限，沒有準確平面圖紙，所以牧民只知道自家承包的草原面積、四鄰接邊戶但不清楚具體地塊絕對位置，給正在進行的草原確權工作帶來了很多難題和不確定因素。

（5）實施草畜雙承包政策后，有些養畜戶由于牲畜頭數少、草原面積小而達不到畜牧業規?；洜I的效果和效益低等原因變賣牲畜，流轉草原外出打工，促使接包草原的外來戶長期居住、經營農業生產，給嘎查委員會帶來管理上麻煩的同時，產生了當地牧民和外來農民之間的矛盾。

（6）歷史遺留下來的嘎查與嘎查之間的邊界問題和1983年劃邊指界時的標志物（如樹、沙丘、河流、道路）消失或者移動而引發的邊界糾紛越發加劇。

2 牧區草原糾紛的起因

（1）嘎查委員會管理不到位和上級人民政府草原行政主管部門的監督管理不到位，落實草原承保政策時沒有定點指界，在草原經營權證上沒有示意圖，牧民沒有經濟實力圍封所承包草原，隨著時間的推移造成了邊界不清的現象。

（2）有關部門落實“雙權一制”（所有權、承包經營權和家庭承包責任制）工作時，沒有做好確認或監督不到位而導致嘎查與嘎查之間、蘇木與蘇木之間及嘎查與農牧林場、漁場、水庫、國家自然保護區之間的矛盾。

（3）民政部門只劃定了蘇木鄉鎮之間的邊界線，沒有劃定嘎查與嘎查之間的邊界線，并且對劃定的蘇木鄉鎮邊界并非全部認可或持保留意見，邊界標志物模糊和一個點兩個或多個名稱而引發矛盾。

（4）過去機關事業單位追求經濟利益的現象也成了加劇草原糾紛的重要因素，比如說蘇木把嘎查集體所有的草原長期承包給經商戶或企業獲取經濟利益，并不愿意退還給所有權單位嘎查。工礦企業企圖以低于國家或地方政府制定的草原補償標準征用、使用嘎查集體留用草原或牧民承包草原的現象時有發生。

（5）有的嘎查委員會法人代表利用職務之便，變賣或低價出租集體留用草原，從中獲利引發牧民不滿，導致牧民要求把集體留用草原承包給牧民。

3 解決牧區草原權屬糾紛的對策

（1）縣級人民政府草原行政主管部門應做好當前正在進行的草原確權工作，即草原所有權、使用權、承包權和經營權的依法確認。這是草原各項權益的法律依據，也是解決草原權屬爭議的基礎性工作。

（2）確定行政界線的民政部門應從實際出發，依照照顧雙方生產生活、實事求是的原則正確處理邊界糾紛是解決問題的根本。

（3）草原糾紛是牧區上訪問題的重要原因，并且成了牧民越級上訪的主要根源。信訪接待部門應及時向上級反應，并督促有關部門及時正確處理相關問題。

（4）基層法院應及時受理草原糾紛訴訟請求，并及時立案，依法審理，按時執行。

（5）有關部門加強對嘎查委員會、嘎查集體經濟組織的資產管理和財務管理行為的有效監督，尤其是村務監督委員會加強對嘎查委員會法人代表的監督，規范村民的自治行為。