我國財政預算的幾次轉型

田云玲

（山西鵬遠嘉業科技有限公司，山西 太原 030000）

轉型涵義國內外有兩種解釋，一種狹義的解釋是轉型是政體、制度的轉變，一種廣義的概念是轉型不僅僅是經濟的轉型，更包括了生活方式、文化、政治、法律制度的轉型等多個方面，即是社會形態的根本轉變。財政預算的轉型是財政預算形態的根本性轉變，即從原來的形態轉變為一種完全不同的新型態，包括預算制度、預算宗旨、預算職能、預算結構、預算模式、預算作用等的轉型。

一、傳統財政預算向現代財政預算轉型

我國傳統財政預算向現代財政預算轉型是清末明初我國封建社會的財政預算向我國近代以西方國家財政預算為模式建立的預算的轉型，也是我國財政預算的第一次轉型。

（一）我國傳統財政預算的產生和發展

我國財政預算早在周代就出現了“九賦九式”制度，它具有明顯規范的財政預算特征。秦漢的“上計”制度，隋唐的“記帳”制度，宋代的“軍國”制度，元代的“國家經賦”，明代的“規國用”，清代的“軍國支用”等預算制度，內容豐富、程序健全、制度完善、方法規范，顯示出我國財政文化的輝煌，令后世震嘆。

（二）我國現代財政預算制度的建立

我國傳統財政預算向現代財政預算轉型是在清末明初特定歷史條件和時代背景下完成的。經歷兩個階段，一個是民國政府至北洋政府期間（公元1912～1937年）的建立階段，一個是民國政府執政期間（公元1937～1948年）的發展階段。

（三）傳統財政預算向現代財政預算轉型的原因

我國傳統財政預算向現代財政預算轉型的政治基礎是中央專制集權的瓦解、民主共和體制的建立；我國傳統財政預算向現代預算轉型的經濟基礎是從以農為本轉為以工業商業為本，大力發展現代公礦業、鐵路交通業、電訊業等；我國傳統財政預算向現代預算轉型的文化基礎是留學潮興起形成史上最大規模學生出洋運動，新文化意識發展，變法圖強意識運動高漲。

（四）傳統財政預算向現代財政預算轉型的意義

我國傳統財政預算向現代財政預算轉型從增強財政預算進步性、實現財政預算現代化、增強財政預算獨立性、增強財政預算制度完善性等方面發揮了很大作用。

二、戰爭財政預算向經濟建設型財政預算轉型

戰爭時期的財政預算是以革命戰爭的需要為第一位的，這種財政預算的性質決定了其與眾不同的特點。經濟建設型財政預算以經濟建設為主，一切為加快經濟發展。戰爭財政預算向經濟建設型財政預算轉型是我國財政預算的第二次轉型。

（一）戰爭財政預算的產生和發展

戰爭財政預算產生于中國共產黨領導的土地革命時期，相比之下當時的財政預算比較簡單，預算規定各級行政預算和軍隊經費由本系統財政部門編報，交上一級財政部門審批，并報中央財政部門審批，按中央財政部審批結果撥付預算款項。土地革命時期財政的目的和性質就是為了戰爭的勝利；支出原則上保證革命戰爭需要優先安排，其次才是其他方面的支出；財政預算管理上實行節約方針，中央根據地第二次反圍剿需要的三個月軍費只籌到兩個半月的，所缺半月經費就是通過節約解決的；土地革命戰爭時期在保證戰爭勝利是革命中心任務的前提下，也非常重視經濟發展，提出不進行經濟建設，革命戰爭的物質條件就不能保障。

1937年，中國進入抗日戰爭時期。抗日戰爭時期抗日根據地供給方針上仍把軍事需求放在首位；抗日戰爭時期發展經濟仍是為保證革命戰爭需要；抗日戰爭時期供給原則以量入為出和量出為入相機抉擇。

1945年8月抗日戰爭勝利后進入解放戰爭時期。解放戰爭時期的財政預算繼續保證戰爭供給是財政首要任務；解放戰爭時期因解放戰爭規模的日益擴大，國民黨舊人員接受和戰俘，財政收不抵支，不得不選擇以量出為入財政原則；解放戰爭時期財政供給原則仍是軍事第一。

（二）我國經濟建設型財政預算的建立

1953年開始，我國進入經濟大規模發展的第一個五年計劃，標志我國經濟建設型財政預算的建立。這一時期，把發展經濟作為第一任務；經濟建設支出大幅度上升；財政預算支出重點變為以經濟建設為重點；國民經濟收入大幅增長；基本建設投資規模擴大。

（三）戰爭財政預算向經濟建設型財政預算轉型的原因

我國戰爭財政預算向經濟建設型財政預算轉型的原因主要是時代的變化，我國政治上成為獨立自主的國家，軍事上從戰爭年代進入和平年代，經濟上以大力發展經濟建設為目標。在新形勢下，戰爭財政預算不再適應，財政預算從根本上發生改變，我國戰爭財政預算向經濟建設型財政預算轉型。

（四）戰爭財政預算向經濟建設型財政預算轉型的意義

我國戰爭財政預算向經濟建設型財政預算的轉型，促使我國的國際地位提高，迫使美國與中國建交，恢復我國在聯合國的地位，成為世界上舉足輕重的國家；改變了我國千瘡百孔、一窮二白的面貌，使中國向富強的社會主義大國發展；千方百計為我國工業化籌集資金，財政預算優先保障工業需要，為我國工業化發展奠定了牢固的基礎。

三、經濟建設型財政預算向公共財政預算轉型

以1978年十一屆三中全會為標志，我國經濟建設型財政預算向公共財政預算轉型，也是我國財政預算的第三次轉型。

（一）我國公共財政預算的建立

1998年全國財政工作會議上正式提出建立公共財政制度框架的改革目標，隨著公共財政體制建立，公共財政預算也相繼建立，標志我國經濟建設型財政預算向公共財政預算轉型成功。公共財政預算是我國的一次重大財政體制改革，對公共財政的概念、性質、職能等問題研究有了一個嶄新的理念。

（二）經濟建設型財政預算向公共財政預算轉型的原因

改革開放以來我國經濟得到迅速發展，社會主義事業的發展特別是人民生活水平的發展相對落后，人們并未享受到改革開放帶來的成果。隨著市場經濟發展帶來的利益最大化，人們在價值觀念和思想意識方面也發生了很大變化，社會出現拜金主義、享受主義等問題，為解決這些問題，隨著政治經濟等條件的變化，使我國的經濟建設型財政預算向公共財政預算轉型。

（三）經濟建設型財政預算向公共財政預算轉型的意義

公共財政預算把原來的只顧經濟發展把提高人民生活水平長期忽略不記轉變為改善和提高民生生活水平，使我國人民的物質文化生活水平有了很大改變；減少政府對市場干預，促進企業市場經濟化，對建立競爭有序的市場經濟體制發揮了積極作用；加速了公共財政體系建設；政府不干涉經濟，推動政府職能轉變，建立服務型政府；促進我國走向小康社會目標的實現。

四、投入型財政預算向績效預算轉型

投入型財政預算只注重財政投入不注重財政績效。投入型財政預算向績效預算是我國財政預算發展的必由之路，是財政預算理念上的一次革命更新。

（一）投入型財政預算的產生

投入型財政預算最早產生于西方國家，以政府干預經濟理論為基礎，只講投入不講效益，適應計劃經濟時代，不適應市場經濟時代。投入型預算將保證財政支出放在首位，不注重資金使用效益；缺乏必要控制機制和激勵機制；以部門職能為依據分配預算資金，使部門預算資金最大化。公共財政預算也屬于投入型預算。

（二）我國績效預算的建立

績效預算是西方國家普遍實行的財政預算形式。美國績效預算產生于1906年。1906～1940年是績效預算產生和形成階段，以紐約市政研究院首次把績效評估應用到紐約市政府為標志；1945～1955年是績效預算發展階段，以胡佛預算改革為標志；1993～2000年是績效預算復興階段，以克林頓執政期績效預算為標志；2000年后績效預算完善階段，以布什執政期改善績效預算為標志。

（三）投入型財政預算向績效預算轉型的原因

我國投入型財政預算向績效預算轉型是順應國際預算改革發展趨勢，西方一些政府機構由于政府規模膨脹、財政赤字擴大、政府債務的增長促使政府對財政預算績效給于關注，形成世界性績效預算改革潮。隨著我國的發展，我國的績效預算也提到日程，投入型財政預算向績效預算轉型是完善和發展市場經濟的需要，政府預算要與市場經濟相適應，就要選擇績效預算改變現有狀況；投入型財政預算向績效預算轉型是建立我國治理體制的需要，我國形成的重支出、輕效益的財政預算理念與我國的治理體制不相適應，財政預算理念要轉變為重效益理念；投入型財政預算向績效預算轉型是財政預算法治化的需要，加強財政績效預算法制化建設勢在必行。

（四）投入型財政預算向績效預算轉型的突破

我國績效預算2005年在中央試點，之后擴大到省、直轄市，2012年擴大到縣、縣級市，2015年底績效預算全面實施。但實施效果并不理想，一些地區只把績效預算作為一種形式，在財政預算制度上并未有實質性改變。個別地方的財政預算卻取得實質性進展。

上海閔行區項目實行全過程績效管理。上海閔行區項目績效預算改革的特色：一是實行以結果為導向的預算編制。二是引進美國目前使用的PART指標體系。PRAT評價體系分為項目定位、項目計劃、項目管理、項目結果四個方面。PRAT評分頂級標準為：100～85分為有效，84～75分為基本有效，69～50分為一般，49～0分為無效。三是使用第三方事后評價機制，保證了預算評價的科學性和真實性，在全國屬于鳳毛麟角。

珠江三角洲的全過程績效預算也取得顯著成績。全過程績效預算分為四個環節，事前績效審核、事中績效追蹤、事后績效評價、績效問責和績效審計。

這些地方的財政績效預算與西方績效預算相比還有很大差距，但在我國實質性領先，取得顯著成效，創造豐富經驗，樹立了榜樣。遺憾的是，這幾顆閃亮小星雖有突破，但我國整體績效預算進度緩慢。

（五）投入型財政預算向績效預算轉型的意義

績效預算有其鮮明特征，具有戰略性、前瞻性、長遠性和持續性；傳統財政預算以完成任務為目標，績效預算以績效為目標；傳統預算堅持“投入、產出、結果”，績效預算堅持“結果、產出、投入”以結果為導向的原則；績效預算使政府預算走向市場化，是與我國市場經濟相適應的預算；傳統預算重在投入即預算資金的分配，績效預算重在產出即績效目標的實現；傳統預算重在預算編制、與預算執行、預算結果很少聯系，績效預算從預算目標到預算編制、預算執行、預算分析、預算控制、預算績效、再到預算目標有機銜接，形成環形狀態；傳統預算重在按規定辦事，預算執行好壞主要看是否按照規則執行，形成以規則為基礎的責任導向，績效預算是以績效為基礎的責任制，政府需對結果負責，需承擔相應責任；傳統預算監控主要靠相關預算執行人員，有可能挫傷預算相關人員的積極性和創造性，是效率低下，績效預算采取市場機制提高相關人員積極性和創造性，促使績效目標實現；傳統預算在保密狀態下難免存在暗箱操作、私下交易，績效預算全過程公開透明，隨時接受公眾監督，保證預算的公正性。

五、收入型財政預算向綠色財政預算轉型

如果我國投入型財政預算向績效預算轉型是我國當前財政預算轉型的主要任務，那么收入型財政預算向綠色財政預算轉型就是我國財政預算的未來之路。

（一）綠色財政預算的產生和發展

綠色財政預算自1996年地方環境舉措國際理事會提出之后，首先在德國、美國、瑞典、希臘等國實行。之后其他國家也紛紛走向綠色預算改革道路。我國環境污染日益嚴重，自然生態遭受嚴重破壞，資源消耗日益加劇，經濟損失日益嚴重，民眾生存日益遭到威脅，發展綠色經濟成為我國資源和環境可持續發展的必然之路。

（二）收入型財政預算向綠色財政預算轉型的原因

收入型財政預算重點考慮財政收入的增加，對財政收入對社會經濟發展帶來的影響考慮較少，收入型財政預算以增加財政收入為主要目的；收入型財政預算財政收入增速超速；收入型財政預算財政支出的目的是進一步擴大財政收入；收入型財政預算擴大了預算外收入，預算收入中地方政府長期占據90%以上；收入型財政預算財政收入長期增收超收；收入型財政預算財政收入重預算不重質量，只要能創收是否有污染無所謂。我國收入型預算向綠色預算轉型勢在必行。

（三）收入型財政預算向綠色財政預算轉型的意義

收入型財政預算轉變為綠色財政預算，將促進我國國民經濟持續發展；促進“穩增長、調結構”，通過調整經濟結構和優化產業結構，通過對耗費資源和環境污染嚴重的產業的關停改造，發展綠色經濟；加快我國經濟增長方式從粗放型向集約型的轉變，保護自然生態環境；構建社會主義和諧社會；推進綠色公共財政體制建設。

財政預算轉型是自身進步和自我更新，財政預算轉型不是偶然的現象，是人類社會發展的必然結果。研究我國財政預算的轉型，不僅要描述其轉型的過程，更要剖析其轉型的原因、動力、路徑和目標，揭示其轉型的發展規律，以正確運用轉型，建立與我國社會主義社會發展相適應的財政預算制度。