基于成果收益分配的礦山廢棄地綜合治理 激勵措施研究

劉向敏，林燕華，侯　冰，孫　婧

(中國國土資源經濟研究院，北京 101149)

2016年國土資源部聯合工業和信息化部等五部委發布《關于加強礦山地質環境恢復和綜合治理的指導意見》，提出要以“創新、協調、綠色、開放、共享”的發展理念統領礦山地質環境恢復和綜合治理，“創新礦山廢棄地復墾利用、集體土地流轉利用等政策，引導社會資金、資源、資產要素投入”治理[1]。

對礦山廢棄地進行綜合治理，實現廢棄土地再利用是礦區土地增值的主要途徑。激勵社會資本投入礦山廢棄地綜合治理，可從治理成果，主要指土地產生的收益及分配角度探尋有效方式。吸引多元資金投入礦山廢棄地綜合治理，核心是利益驅動。對于政府，體現和追求的是公共利益，要滿足社會福利最大化的要求；對于社會企業或個人，則要滿足其本身的需求、效用偏好，實現自身利益最大化。所以吸引社會資本投入礦山地質環境綜合治理，可充分發揮和挖掘資源效用，并予以制度政策保障，使礦山地質環境綜合治理成果收益得以合理分配，滿足社會資本投入者的利益需求，達到激勵社會資本投入治理的目的。

筆者從礦山廢棄地治理成果——土地實現再利用產生收益的性質著手分析，歸納出當前地方實踐探索的幾種基于土地收益分配的礦山廢棄地治理模式，并對治理模式及存在問題進行分析，在此基礎上提出了完善治理模式的對策建議。

1　礦山廢棄地治理成果收益產生的性質

部分廢棄礦山治理后土地實現再利用能夠產生收益。該收益于治理后產生可以彌補廢棄礦山治理資金，治理前被發現其潛在價值，可以激勵社會資本投入礦山廢棄地綜合治理。廢棄礦山土地產生收益的性質可以分為使用性收益和政策性收益。

使用性收益，即以礦區土地有市場需求為前提，通過土地使用權的讓渡實現土地資源合理開發和再利用，從而產生的收益。土地的使用性收益包括土地利用產生的收益和土地出讓(轉讓)產生的收益。

政策性收益，即相關土地政策的實施使礦山廢棄地治理產生收益。切實保護耕地是我國的基本國策，在耕地占補平衡制度約束下，城鄉建設用地增減掛鉤和工礦廢棄地復墾利用政策為解決建設用地指標短缺問題提供了有效途徑。此外，隨著集體經營性建設用地入市改革試點的推進，通過集體所有的工礦廢棄地復墾調整入市獲得經濟效益的方式，均可稱之為政策性收益。

2　基于成果收益分配的礦山廢棄地治理實踐

2.1　基于土地的使用性收益分配治理方式

屬于國家所有的礦山廢棄地，以土地使用性收益促治理，從政府角度來說，有兩種方式，一種是先對礦山廢棄地進行治理再出讓，另一種是通過出讓使礦山廢棄地獲得治理。

對于“治理-出讓”方式，從治理投入主體來分析，首先，最常見的是由政府出資投入治理，治理后通過出讓土地使用權獲得收益，補充治理資金缺口(圖1)。如江蘇省出臺政策規定，整治后可作為建設用地使用的國有礦山廢棄地，可納入政府土地儲備，以土地出讓收益補償礦山廢棄地的整治資金缺口[2]。其次，一些地方政府采取更為靈活的方式，治理資金由社會企業先行投入，治理后的土地以出讓獲得收益，治理企業參與土地出讓收益分配，收益形式或為貨幣或為土地使用權。如安徽省淮北市對于能夠恢復治理為建設用地的礦山廢棄地，交由公司出資進行恢復治理。經驗收后的建設用地由當地國土資源行政主管部門公開招、拍、掛出讓，政府用出讓收益支付治理公司的治理費用，并在此基礎上多支付一定比例資金作為治理公司的利潤。如果治理公司在土地招、拍、掛中獲得建設用地使用權，則把該公司的恢復治理費用從土地出讓金里面扣除[3]。再次，也有一些地方采取政企合作共同出資治理的方式。由政府和企業共同出資，或建立投融資平臺，利用治理項目發行企業債券或貸款獲得綜合治理資金，治理后通過土地出讓獲得收益，企業和政府參與收益分配(圖2)。如天津薊縣成立礦山地質環境治理有限公司，作為政府的投融資平臺。礦區整理出的土地出讓收入作為平衡資金，利用項目發行企業債券或貸款獲得綜合治理資金，實施綜合治理，提升礦區生態環境和土地價值后，政府和企業獲得土地出讓收益。

圖1　礦山廢棄地以治理獲收益政府主導方式

圖2　礦山廢棄地以治理獲收益政企合作方式

對于“出讓-治理”方式，主要是政府出讓土地使用權，土地使用權獲得者(企業或個人)挖掘土地資源的經濟效益，在對土地使用的過程中達到綜合治理的效果(圖3)。在這一方式中，參與收益分配的主體有政府和土地使用權獲得者。政府獲得土地出讓收益，土地使用者獲得直接使用土地的收益，或是土地轉讓、租賃等收益。因主要是由企業或個人進行治理，一般來說企業利用土地獲得的經濟效益應高于治理費用，才能實現盈利。如，黑龍江省黑河市砂金過采區，通過向社會公開招標拍賣進行治理，治理區土地由投資人按照相關政策確定使用權，到期交還政府。為保證治理質量，拍賣競得單位或個人全額繳納成交款作為項目治理抵押金，按項目工程進度分期返還。

礦山廢棄地屬于集體所有，總體上也可歸納為以治理獲收益和以收益促治理方式，或者基于以上兩者的集體經濟組織與企業合作模式。

2.2　基于土地的政策性收益分配治理方式

礦山廢棄地屬于集體所有的，按照城鄉建設用地增減掛鉤政策，對礦山廢棄地先行復墾，用復墾后形成的建設用地指標交易獲得的收益彌補礦山廢棄地復墾資金。礦山廢棄地屬于國家所有的，可以充分發揮工礦廢棄地復墾利用政策優勢，以工礦廢棄地復墾后形成的建設用地指標交易獲得的收益，彌補工礦廢棄地復墾資金(圖4)。如江蘇省出臺政策“在開展礦山地質環境恢復治理項目時，對于符合土地利用總體規劃，原礦業廢棄地通過整治復墾可形成農用地的，經驗收合格，可以置換為建設用地指標”。四川省瀘州市由政府投入資金進行工礦廢棄地復墾，復墾指標全部歸政府所有，通過發放復墾經費和安排一定比例建設用地指標，促進地方政府進行復墾。

此外，有些地方開始探索工礦廢棄地復墾利用調整入市政策。山西省澤州縣開展集體經營性建設用地入市試點時，將已復墾完成的工礦廢棄地作為調整入市后備資源。調整入市的用地主體只需按照一定標準繳納土地復墾費，就相當于完成了復墾任務。

由上述治理方式可知，對于土地使用產生的收益，實質是土地使用權的讓渡。對于政策性收益，雖其實質也是因為土地資源的使用，但直接來源是因相關政策使工礦廢棄地復墾后換取建設用地指標產生的收益。無論哪種收益性質，都主要針對歷史遺留礦山地質環境問題，前提都是土地產權清晰，或為國家所有，或為集體所有。

圖3　礦山廢棄地以收益促治理方式

圖4　以土地政策性收益促治理方式

3　治理模式分析及存在的問題

3.1　治理模式各要素及激勵治理主體分析

土地實現再利用產生收益的分配主體不同，激勵治理的主體也有所差異。對幾種基于土地收益的治理方式進行歸納，對各要素展開分析(表1)。

以土地收益分配為中心，主要歸納出五類治理模式(表1)，其中模式Ⅰ(a)、模式Ⅰ(b)和模式Ⅱ中收益產生的性質均為土地使用性收益，模式Ⅲ(a)和模式Ⅲ(b)中收益產生的性質為土地政策性收益。從治理主體和資金來源分析，模式Ⅰ(a)和模式Ⅲ(a)的治理主體為政府，治理資金主要為財政資金；模式Ⅰ(b)和模式Ⅲ(b)的治理主體為政府和社會企業，治理資金為財政資金和社會資金；模式Ⅱ的治理主體為社會企業，即土地使用權獲得者，治理資金為社會資金。治理成果收益分配主體與治理資金投入主體相對應。

表1　成果收益分配治理模式要素分析

當前激勵治理的方向，即為緩解政府財政資金壓力，采取一定方式讓社會資本更多地投入到治理中，使治理投入主體從政府不斷轉向社會，或者是使地方政府通過治理能夠獲得更好的經濟效益，而非僅限于環境效益和社會效益，從而激發地方政府治理的積極性。

激勵治理的主體總體上可分為社會治理投入者和地方政府。激勵社會資本進行礦山廢棄地綜合治理，應使社會投資者獲得不少于治理費用的收益。從收益來源來看，對于社會企業，一是針對付出的治理勞動所獲得的收益，企業獲得的這種收益主要通過政府買單；二是企業獲得礦山廢棄地的使用權，獲得土地使用收益或流轉收益，對土地再開發利用的同時完成了對礦山廢棄地的治理；三是企業對礦山廢棄地進行綜合治理，獲得對異地建設用地使用的優惠條件，通過對異地土地的使用和開發獲得收益。在這些方式中，政府可通過配套稅收稅費優惠、金融扶持政策等吸引社會資金投入治理。

激勵地方政府進行礦山廢棄地綜合治理，應使政府獲得與治理費相匹配的或更多的收益。此外，政府企業合作的PPP模式在礦山地質環境綜合治理中的應用不斷深入，在吸引社會資金方面的效果更為顯著。2017年9月，國務院頒布《國務院辦公廳關于進一步激發民間有效投資活力促進經濟持續健康發展的指導意見》(國辦發〔2017〕79號)，明確提出要“鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作(PPP)項目，促進基礎設施和公用事業建設”[4]。PPP模式在礦山地質環境綜合治理中前景越來越大，政企合作進行治理要保證社會投入方有利可圖，也可從土地的經濟效益或土地使用的優惠政策上進行吸引。

3.2　治理模式存在的問題與分析

3.2.1治理成果收益不高制約了治理模式高效實施

從土地使用性收益角度來說，治理后的收益主要產生于土地使用權讓渡。而土地價值的影響因素主要為區位條件和用途限定。城市周邊的礦山廢棄地可二次開發用于工商業用途，其再利用創造經濟價值的機會遠大于偏遠地區只能二次開發用于農業用途的礦山廢棄地。在模式Ⅰ(a)和模式Ⅰ(b)中，區位條件相對較差且無法用于工商業的礦山廢棄地，治理后土地使用權讓渡環節不暢，造成收益分配主體無法獲取相對較高的土地使用和流轉收益，必然會影響其投入治理的積極性。同樣，在模式Ⅱ中，社會投入治理者對區位條件較好且能夠用于工商業的礦山廢棄地才有較高的治理和使用意愿。

從土地政策性收益角度來說，城鄉建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用收益取決于建新地塊收益、建新地塊取得成本與復墾地塊復墾成本，收益越大，實施的動力越足。在模式Ⅲ(a)和模式Ⅲ(b)中，工礦廢棄地復墾成本較高，在征地補償標準不斷提高的環境下，建新地塊征地補償支出巨大，使得建新地塊只有用于房地產、商業等產生高增加值的用途時，才能保障項目的實施。而在縣域范圍內房地產、商業用地需求有限，制約了土地的政策性收益。同時，城鄉建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用實行項目化管理，從規劃編制、方案論證、公開選擇施工單位，到省國土資源廳批準、國土資源部備案，審批和組織實施程序復雜，增加了項目實施成本。除此之外，該政策實施還與地方建設用地指標緊缺情況相關，新增建設用地指標充裕、后備耕地資源豐富的地區，地方政府缺少開展城鄉建設用地增減掛鉤的積極性。

3.2.2收益分配主體的合法權益缺少保障阻礙了治理模式有效實施

1) 在社會資金投入治理方式中，存在治理后的土地用途與土地利用規劃或政策相沖突等問題，導致社會治理投入者未能獲得相應的土地收益，影響社會資金投入治理的積極性。

2) 在集體所有的礦山廢棄地治理中，由于集體土地所有權缺少明確的行使主體，致使集體成員參與治理成果收益分配的話語權被削弱，集體成員的利益難以得到有效保護，容易引發農民阻撓治理等行為，阻礙治理的順利實施。

3) 在工礦廢棄地復墾利用等土地政策性收益的治理模式中，復墾后土地的質量是政府收益的體現，但現實中存在重復墾數量、輕質量，重復墾為耕地、輕復墾為其他農用地的問題，大大減弱了治理成效。

4　完善治理模式，激勵礦山廢棄地綜合治理

針對治理模式存在的問題，應積極推進改革并進行制度創新，使礦山廢棄地使用性收益充分釋放，政策性收益不斷增加，提高對收益分配主體合法權益的保障力度，從而進一步完善基于成果收益分配的治理模式，激勵礦山廢棄地治理高效開展。

4.1　充分釋放土地的使用性收益

綜上所述，模式Ⅰ(a)、模式Ⅰ(b)和模式Ⅱ中存在的主要問題是土地使用性收益不高，導致治理后土地使用權流轉受限。可從以下幾方面予以完善。

1) 采用靈活的礦山廢棄地出讓方式。對于模式Ⅰ(b)和模式Ⅱ中參與礦山廢棄地治理的社會企業，可通過協議方式使其優先獲得治理后建設用地使用權，激勵社會資本投入治理。對于模式Ⅰ(a)中政府主導治理再出讓方式，可根據區位條件等，采用5年、10年不等的使用權彈性出讓制度，減輕企業前期土地取得成本，促進土地出讓再利用。

2) 對于模式Ⅰ(a)和模式Ⅰ(b)治理后作為農用地的礦山廢棄地，應促進流轉增加土地利用收益。如礦山廢棄地復墾為農用地的，復墾人有優先承包權，并可適當延長承包期限，或參照承包地“三權分置”的做法，在保持復墾后土地所有權不變的前提下，復墾人可以自動取得復墾土地的承包權，允許其將經營權流轉獲得收益。

3) 針對模式Ⅱ中的礦山廢棄地流轉并捆綁治理方式，礦山廢棄地為集體所有的，可以農村土地制度改革為契機，在符合規劃和用途管制的前提下，按集體經營性建設用地入市管理，由集體土地所有權人采取出租、入股、出讓、聯營等方式，將礦山廢棄地流轉給使用權人進行合理開發，達到治理效果。

4.2　不斷挖掘土地的政策性收益

對城鄉建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用和工礦廢棄地復墾調整入市政策，應從以下幾個方面進一步完善，提高土地政策性收益。

1) 對于模式Ⅲ(a)中以政府為主導進行復墾的方式，政府可吸引多元復墾主體，降低復墾成本。如通過“以獎代補”等方式，鼓勵農民和集體自發開展復墾工作，復墾地塊驗收達標后根據復墾成本獲得相應的經濟補償。如此，該模式中的收益分配主體亦發生變化，即不僅政府能獲得異地建設用地指標出讓收益，農民和村集體也能參能與到治理中，獲得治理的勞動收益。

2) 針對模式Ⅲ(a)和模式Ⅲ(b)中因項目管理方式造成的指標配置和使用效率低的問題，可搭建交易平臺，借鑒重慶、成都“地票”做法，探索復墾后形成的建設用地指標市場化配置方式，不再按照項目管理的方式進行審批，使復墾與使用相對分離，降低礦山廢棄地治理項目實施的時間成本，提高指標配置和使用效率。

3) 在嚴格保證土地復墾質量的前提下，可適當擴大交易指標使用范圍，提高土地政策性收益潛力。模式Ⅲ(a)和模式Ⅲ(b)中的收益分配主體都將獲得更多的土地級差收益[5]。

通過改革和完善相關政策，提高礦山廢棄地使用性收益和政策性收益可以增加礦山廢棄地綜合治理覆蓋面。但不能忽視，礦山廢棄地治理效果是受地方社會經濟發展和區位條件影響的。因地制宜選擇和推廣治理模式同樣重要。如城區周邊的礦山廢棄地，可依據土地利用總體規劃和城市總體規劃，按土地開發利用方向進行綜合治理。其中國家所有的工礦區建設用地，可通過建設用地使用權出讓、轉讓、作價入股等方式讓渡給企業進行開發治理，或通過政企合作方式進行治理。城區周邊集體所有的工礦廢棄地，可通過集體經營性建設用地入市政策，以出讓、作價入股、出租等方式讓渡與他人使用或集體自主開發利用，從而達到治理目的。較為偏遠的礦山廢棄地，由于治理后產生的收益有限，在符合條件的地區鼓勵通過城鄉建設用地增減掛鉤或工礦廢棄地復墾利用政策進行治理，同時需要政府投入或政策傾斜，進行以生態環境效益為主的綜合治理。

4.3　維護和保障收益分配主體的合法權益

在基于成果收益分配的治理模式中，收益分配主體與激勵治理主體相一致，收益分配主體涉及到社會企業、農民以及政府。

維護投入治理的社會企業的合法權益。注重多方規劃有效銜接，礦山地質環境綜合治理規劃應與土地利用規劃、城市發展規劃、產業發展規劃等相關規劃合理有效銜接，避免礦山廢棄地治理再利用過程中，因不符合某一規劃而導致預期的土地用途無法實現，致使社會治理主體的利益受損，挫傷社會資金投入治理的積極性。

維護礦山廢棄地所有權人的合法權益。推進集體產權制度改革，加快新型集體經濟組織建設。明確由集體經濟組織代表農民集體行使集體土地所有權，賦予其法人地位，代表集體成員參與礦山廢棄地治理和集體經營性建設用地入市工作，使農民合理分享治理成果帶來的收益。

維護政府在礦山廢棄地治理中的權益。在城鄉建設用地增減掛鉤、工礦廢棄地復墾利用以及農村集體經營性建設用地調整入市等政策實施中，要嚴格確保復墾為耕地或農用地的數量和質量不低于新增建設占用耕地或農用地的數量和質量。此外，應在礦山地質環境恢復治理規劃和方案環節嚴格把關，確保礦山廢棄地按照宜耕則耕、宜牧則牧、宜林則林、宜建則建的原則，開展礦山廢棄地綜合治理。

[1]國土資源部，工業和信息化部，財政部，等.關于加強礦山地質環境恢復和綜合治理的指導意見[Z].2016.

[2]羅小利，侯冰.我國礦山地質環境恢復治理激勵機制探索研究[J].國土資源情報，2013(12)：22-25.

[3]李建中，孫貴尚.多元投入利益分享—縱觀礦山地質環境治理投資機制[N].中國國土資源報，2011-08-10(07).

[4]國務院辦公廳.國務院辦公廳關于進一步激發民間有效投資活力促進經濟持續健康發展的指導意見[Z].2017.

[5]岳永兵.城鄉建設用地增減掛鉤試點存在的問題及對策[J].西部資源，2014(4)：120-122.