基本農(nóng)田保護(hù)與動態(tài)管理機(jī)制思考

陳一帆

摘 要 經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改變帶來的一系列社會經(jīng)濟(jì)變化要求及時有效地改變原有的基本農(nóng)田保護(hù)機(jī)制，以保證在當(dāng)下人口和社會經(jīng)濟(jì)需求下相應(yīng)基本農(nóng)田保有和利用狀況。保護(hù)耕地就是保護(hù)人類的生命線，基本農(nóng)田在不斷變化的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中也應(yīng)得到及時有效的政策保護(hù)。基于此，從當(dāng)下基本農(nóng)田保護(hù)狀況入手，探索未來基本農(nóng)田保護(hù)與動態(tài)管理機(jī)制新方法，以期在今后經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整優(yōu)化過程中保證基本農(nóng)田的合理存在利用。

關(guān)鍵詞 基本農(nóng)田保護(hù)；動態(tài)管理機(jī)制

中圖分類號：F301.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.06.047

基本農(nóng)田，是指按照一定時期人口和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對農(nóng)產(chǎn)品的需求，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的土地。《中華人民共和國土地管理法》中明確規(guī)定“國家實行基本農(nóng)田保護(hù)制度”。近年來，伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的我國整體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重大轉(zhuǎn)變，我國經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)支柱逐漸從第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)向第二、三產(chǎn)業(yè)，因此帶來的農(nóng)村耕地利用率減少問題以及第二、三產(chǎn)業(yè)擴(kuò)張帶來的基本農(nóng)田占用問題逐漸顯現(xiàn)，基本農(nóng)田的保有和有效利用是國民經(jīng)濟(jì)平衡協(xié)調(diào)發(fā)展的命脈所在，需要在不斷變化的經(jīng)濟(jì)環(huán)境中得到及時有效的維護(hù)，因此，基本農(nóng)田的保護(hù)與動態(tài)管理機(jī)制的探索思考已成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要課題。

1 保護(hù)基本農(nóng)田就是保護(hù)人類的生命線

保護(hù)耕地是保護(hù)人們的生命線，基本農(nóng)田是耕地的精華組成部分，是國家取得經(jīng)濟(jì)長期穩(wěn)定發(fā)展的根本。從傳統(tǒng)上來說，我國自古便是以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)國家，在建國后的很長一段時間內(nèi)仍舊保持著農(nóng)業(yè)國的身份，耕地尤其是基本農(nóng)田的保留關(guān)系著人們生活水平維持與國家長治久安穩(wěn)定[1]。改革開放以來，我國工業(yè)與服務(wù)業(yè)獲得長足發(fā)展，逐漸取代了農(nóng)業(yè)在整體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的大比重，但穩(wěn)定發(fā)展的農(nóng)業(yè)與充足的農(nóng)業(yè)供給仍舊是我國整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的整體調(diào)整過程中，農(nóng)業(yè)不僅不會被完全取代，而且應(yīng)當(dāng)?shù)玫阶銐蛑匾暎渲校Ｗo(hù)基本農(nóng)田就是其中的重要手段之一。從當(dāng)下經(jīng)濟(jì)上來說，我國近年來進(jìn)出口經(jīng)濟(jì)在經(jīng)濟(jì)全球化浪潮下發(fā)展迅速，農(nóng)產(chǎn)品的供給逐漸由國內(nèi)自給自足轉(zhuǎn)向依賴國外進(jìn)口，但當(dāng)今世界仍舊存在一定的不穩(wěn)定性，在努力發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)的同時，還應(yīng)當(dāng)保持國內(nèi)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)能力，從而有效保護(hù)國內(nèi)耕地資源，同時為未來發(fā)展做準(zhǔn)備。

2 基本農(nóng)田保護(hù)與動態(tài)管理機(jī)制思考

2.1 注重基本農(nóng)田質(zhì)量保護(hù)

基本農(nóng)田保護(hù)與動態(tài)管理過程中，制度構(gòu)建固然重要，出發(fā)點和落腳點仍舊在于農(nóng)田質(zhì)量保護(hù)。1）在工業(yè)發(fā)展過程中，大量農(nóng)村農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)勞動力。近年來，農(nóng)村耕地荒廢狀況逐漸顯現(xiàn)，大量土地?zé)o人管理，不僅造成耕地浪費，也讓農(nóng)田質(zhì)量不斷下降。2）工業(yè)發(fā)展建廠污染對基本農(nóng)田帶來的質(zhì)量傷害不可小覷，許多地區(qū)原本保有的優(yōu)質(zhì)基本農(nóng)田被工業(yè)廢水廢料污染以致無法繼續(xù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，傷害持久，不利于我國耕地資源的永續(xù)利用和發(fā)展。因此以合理的方式對基本農(nóng)田進(jìn)行利用，并在合理利用中達(dá)到保護(hù)基本農(nóng)田的目的，充分保證基本農(nóng)田保護(hù)與管理后的生產(chǎn)質(zhì)量，才是基本農(nóng)田保護(hù)與動態(tài)管理的最終目的[2]。基本農(nóng)田不是文物古跡，不需要隔離保護(hù)，只有不斷提高基本農(nóng)田利用價值，使其為社會民生創(chuàng)造更有意義的價值，才是基本農(nóng)田保護(hù)的最終目的。相關(guān)部門應(yīng)在建立基本農(nóng)田保護(hù)相關(guān)管理機(jī)制的同時，協(xié)調(diào)工業(yè)、農(nóng)業(yè)各方發(fā)展政策，從基本農(nóng)田保護(hù)自身著手的同時協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)毓I(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)發(fā)展需求，全面保障基本農(nóng)田質(zhì)量保護(hù)。

2.2 不斷完善基本農(nóng)田保護(hù)管理機(jī)制

基本農(nóng)田保護(hù)管理機(jī)制是農(nóng)田所在地相關(guān)管理部門依法進(jìn)行管理的制度依據(jù)所在。1）《中華人民共和國土地管理法》明確提出國家實行基本農(nóng)田保護(hù)制度。目前，各地依據(jù)《土地保護(hù)法》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等國家和地方法規(guī)對基本農(nóng)田進(jìn)行依法管理和保護(hù)，但伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)變遷，大多數(shù)基本農(nóng)田保護(hù)地勞動力大量流失向工業(yè)、服務(wù)業(yè)等更加具有經(jīng)濟(jì)價值的行業(yè)，造成原有制度和細(xì)則無法適應(yīng)當(dāng)下狀況，需要相應(yīng)地調(diào)整配合。2）基本農(nóng)田保護(hù)日常管理過程中，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)責(zé)任制度，推行責(zé)任到戶到人，進(jìn)行從地方行政單位到農(nóng)田具體使用者和受益者的層層負(fù)責(zé)管理制度[3]。3）充分保證基本農(nóng)田的保有量，在國家進(jìn)行工業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等過程中，凡涉及基本農(nóng)田征用的，應(yīng)當(dāng)依法申請國務(wù)院批準(zhǔn)，并在征用基本農(nóng)田后按照劃定數(shù)據(jù)庫內(nèi)容補(bǔ)充同等數(shù)量和質(zhì)量基本農(nóng)田以確保數(shù)量平衡。

2.3 充實基本農(nóng)田保護(hù)監(jiān)督管理制度

基層建設(shè)的重點難點在于難以保證執(zhí)行力度，基本農(nóng)田保護(hù)也是如此，近年來某些地區(qū)在盲目追求工業(yè)建設(shè)產(chǎn)值的過程中對基本農(nóng)田進(jìn)行工業(yè)利用而無法保證后期補(bǔ)充，造成基本農(nóng)田數(shù)量流失，可見基本農(nóng)田保護(hù)需要強(qiáng)大的監(jiān)督檢測體系。1）以各地土地資源管理部門為依托，建立省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級基本農(nóng)田動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)，形成高效完整的基本農(nóng)田保護(hù)動態(tài)檢測流程。2）在基層宣傳基本農(nóng)田保護(hù)的同時建立嚴(yán)格的基本農(nóng)田檢查制度。當(dāng)下大數(shù)據(jù)應(yīng)用廣泛，各部門可以依據(jù)大數(shù)據(jù)以及衛(wèi)星遙感等當(dāng)代科技產(chǎn)物對基本農(nóng)田的保有使用進(jìn)行實時監(jiān)測，避免基本農(nóng)田違法違規(guī)占用以及荒蕪等狀況的產(chǎn)生。3）建立基本農(nóng)田保護(hù)大數(shù)據(jù)庫。當(dāng)下的大數(shù)據(jù)已經(jīng)在人口管理等過程中得到充分運用，基本農(nóng)田管理可以依托大數(shù)據(jù)進(jìn)行現(xiàn)有農(nóng)田登記錄入，再結(jié)合衛(wèi)星監(jiān)測進(jìn)行定期使用狀況排查，以在人力監(jiān)督下查漏補(bǔ)缺，形成完備的基本農(nóng)田保護(hù)監(jiān)督管理制度[4]。

2.4 完善基本農(nóng)田投入引導(dǎo)和獎勵激勵機(jī)制

基本農(nóng)田保護(hù)機(jī)制是對優(yōu)質(zhì)土地資源的特殊保護(hù)，不應(yīng)僅停留在強(qiáng)制保護(hù)階段。想要在質(zhì)量、數(shù)量、民心所向上取得三方統(tǒng)一，必須充分提高基本農(nóng)田利用價值，調(diào)動當(dāng)?shù)剞r(nóng)民保護(hù)基本農(nóng)田的內(nèi)在經(jīng)濟(jì)動力。從國家角度來說，國家應(yīng)對農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)貼，確保農(nóng)民經(jīng)營土地獲得足夠的經(jīng)濟(jì)利益，以避免農(nóng)業(yè)勞動力的減少。我國某些農(nóng)產(chǎn)品市場份額受進(jìn)口產(chǎn)品擠壓嚴(yán)重，致使大量勞動力流向工業(yè)，國家若能夠?qū)ν恋亟?jīng)營進(jìn)行一定補(bǔ)貼，既能夠充分帶動農(nóng)民增收，還能夠為基本農(nóng)田保護(hù)帶來足夠的人力資源。完善基本農(nóng)田投入引導(dǎo)和獎勵激勵機(jī)制還應(yīng)當(dāng)將目光放在農(nóng)業(yè)整體發(fā)展上。我國改革開放實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，大部分地區(qū)農(nóng)業(yè)還停留在半機(jī)械化水平，農(nóng)田經(jīng)營勞動力成本高且獲利少，無法吸引新一代農(nóng)民投入，因此需要調(diào)整相應(yīng)的土地政策和提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平，使農(nóng)業(yè)投入傾向于基本農(nóng)田，從而降低土地經(jīng)營成本，提高土地經(jīng)營效率，進(jìn)一步完善基本農(nóng)田投入引導(dǎo)機(jī)制。

農(nóng)業(yè)問題是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本所在，是當(dāng)下實現(xiàn)全面建成小康社會的百年奮斗目標(biāo)的基礎(chǔ)，耕地保護(hù)不僅關(guān)系著農(nóng)業(yè)發(fā)展，對工業(yè)、環(huán)保、旅游業(yè)等方面的發(fā)展都具有重大影響，基本農(nóng)田保護(hù)是關(guān)系著農(nóng)民生活、農(nóng)業(yè)發(fā)展以及國家發(fā)展的關(guān)鍵，只有在今后的經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中，充分關(guān)注基本農(nóng)田保護(hù)與動態(tài)管理機(jī)制的建立和不斷完善，才能保證耕地及其利用的穩(wěn)定，為國家經(jīng)濟(jì)提供穩(wěn)定的后盾。此外，基本農(nóng)田保護(hù)不是獨立于其他產(chǎn)業(yè)之外的單純農(nóng)業(yè)話題，而是應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌第二、第三產(chǎn)業(yè)以及新興產(chǎn)業(yè)等各方而實現(xiàn)的協(xié)調(diào)發(fā)展，也是生態(tài)文明建設(shè)的重要部分，在今后的經(jīng)濟(jì)建設(shè)中應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞种匾暋?/p>

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（責(zé)任編輯：劉昀）