第一個開展“證照分離”改革試點

王煜

“證照”是企業進入市場的兩把“鑰匙”。“照”，指的是工商部門頒發的營業執照；而“證”，指的是各相關行業主管部門頒發的經營許可證。原先要開辦一家企業，首先要取得主管部門的行政許可證，才能到工商部門申辦營業執照。而如果能“先照后證”或者更進一步“證照分離”，將大大降低企業開辦的機會成本，市場的活力會顯著上升。國家的這項改革，就在浦東新區先行先試。

從“先照后證”到“證照分離”

上海自貿區掛牌以來，著力開展商事制度改革，實現了市場準入領域的“先照后證”，允許企業在獲得相關行業許可證之前辦理營業執照，獲得市場廣泛認可。但是，從“先證后照”到“先照后證”，一些企業反映，獲得商事登記主體資格后，要實際開展經營業務，還是存在辦證多、辦證難等問題。

為了解決企業的這些實際問題，2015年12月29日，經李克強總理簽批，國務院印發《關于上海市開展“證照分離”改革試點總體方案的批復》，同意在上海市浦東新區開展“證照分離”改革試點，試點期為自批復之日起3年。

這項改革，主要是聚焦辦證環節，通過采取改革審批方式和加強綜合監管，進一步完善市場準入，使企業辦證更加快速便捷高效。對政府部門而言，是要推進轉變行政理念，提高監管效能，做到放得更活、管得更好、服務更優。

國務院《批復》印發后，上海市人大常委會與國務院又先后調整了相關法規制度，支持浦東新區的“證照分離”改革。在具體操作中，按照易操作、可管理的要求，浦東新區從與企業經營活動密切相關的許可事項中，選擇審批頻次比較高、市場關注度比較高的116項行政許可事項，先行開展改革試驗。

企業體會到的具體變化體現在五種形式上。一、取消審批：對市場能夠有效調節、行業能夠自律管理的事項，一律取消審批；二、審批改備案：對于政府需要獲得信息、開展行業引導、制定產業政策、維護公共利益的事項改為備案管理；三、實施告知承諾：對于暫時不能取消審批，但通過事中事后監管能夠糾正不符合審批條件的行為，實行告知承諾制；四、提高透明度和可預期性：對暫時不能取消審批，也不適合告知承諾制的事項，簡化辦事流程、公開辦事程序，提高透明度和可預期性；五、加強準入管理：對涉及國家安全、公共安全和生態環保等特定活動，堅持底線思維、加強風險控制、強化市場準入管理。

市場主體切實獲益

作為“證照分離”改革的重點內容，首次進口非特殊用途化妝品備案試點改革于2017年3月1日在浦東新區率先啟動。

凡從浦東口岸進口，且境內責任人注冊地在浦東的首次進口非特殊用途化妝品，由審批管理調整為備案管理。浦東新區市場監管局相關負責人表示：本著“放、管、服相結合”的思路，該局加強事中事后監管，開展“大調研”，了解境內責任人的實際問題，著力解決備案工作中的難點、痛點；在“服務”上下功夫，優化營商環境，提高企業獲得感。

浦東新區市場監管局提供的數據顯示：截至2017年底，境內責任人注冊方面發放系統用戶名184個，共有972件符合要求的首次進口非特殊用途化妝品完成備案，337批備案產品完成進口通關手續，正式上市銷售，涉及歐萊雅、香奈兒、LG、資生堂等眾多國際化妝品品牌，試點工作對上海化妝品國際貿易的助推效應和高端消費品的產業集聚效應已經逐步顯現，成功經驗已經向全國10個自貿區復制、推廣，改革取得了階段性成效。

例如，資生堂（中國）投資有限公司首個憑“國妝網備進字”備案憑證進口的非特殊用途化妝品在浦東口岸入境，該批產品2017年4月底申請，5月3日完成備案， 5月12日在出入境檢驗檢疫部門完成通關手續，產品正式入境，從備案申請到產品入境僅用短短的半個月左右的時間。上海歐萊雅國際貿易有限公司從2017年3月9日拿到第一個通過產品備案后，至今共有75個產品完成備案，接受了7個境外生產企業的委托。LG生活健康股份有限公司委托樂金生活健康貿易（上海）有限公司作為境內責任人，已經完成276個產品的備案，是目前完成備案數最多的境內責任人。

浦東新區“證照分離”改革的另一突出案例是小餐飲的備案與監管。上海市食藥監局制訂了《上海市浦東新區小餐飲店備案和監督管理辦法（試行）》后，浦東新區自2016年4月1日起在全市率先試點50平方米以下小餐飲店備案，主要對三類風險低的經營項目（餛飩店、自制飲品、中式干點）從審批改為備案。浦東新區市場監管局以“一個推進方案、一本業務手冊、一次集中培訓、一個服務窗口、一個信息平臺、一套監管措施”為主的“六個一”為抓手，落實備案工作要求。

該制度的試點過程中，共接待備案咨詢百余人次，有5家小餐飲店進行備案，發出小餐飲公示卡3張。浦東市場監管局發現小餐飲備案準入要求較高，受到營業執照、經營品種等條件限制，經營者的受惠面不廣。以問題為導向，該局向上海市食藥監局建議取消小餐飲備案營業執照前置條件。后者采納了這條建議，積極推動地方立法，目前《上海市小型餐飲服務提供者臨時備案監督管理辦法（試行）》已于2017年7月1日施行，形成街鎮辦理備案、職能部門各司其職的綜合治理格局，在保證公眾食品安全的基礎上，進一步減輕了合法合規經營者的入市負擔。

改革試點的進程在不斷推進。2017年10月16日，上海市政府發布《關于印發〈浦東新區“證照分離”改革試點深化實施方案〉的通知》，突出了下一步改革的重點。2018年1月31日，國務院又發布了《關于上海市進一步推進“證照分離”改革試點工作方案的批復》，同意在浦東新區對商事制度、醫療、投資、建設工程、交通運輸、商務、農業、質量技術監督、文化、旅游等10個領域47項審批事項進行改革試點，推進“照后減證”。進一步改革措施包括：一是凡不涉及產品質量安全和產業政策的生產許可前置條件一律取消；二是縮短藥品、醫療器械準入周期；三是優服務強監管。“證照分離”改革試點的浦東作為，大有可期。