試論社會組織在精準扶貧中的作用及實現路徑

沈海燕

(閩江學院 馬克思主義學院，福州 350108)

一、精準扶貧的內涵及其存在的主要問題

20世紀80年代中期以來，我國在全國范圍內展開了有計劃、有組織、大規模的扶貧工作。2011年，我國完成了第一個十年扶貧開發綱要，成為實現聯合國發展目標貧困人口減半的第一個國家。我國農村貧困人口大量減少，收入水平逐漸提高，社會保障制度不斷完善，但是，我國扶貧工作依然形勢嚴峻。2014年國家統計局的統計監測公報顯示，我國還有7017萬現行標準下的貧困人口。

1.精準扶貧的內涵

2013年11月，習近平主席在湖南湘西考察時提出了“精準扶貧”的概念，這是在我國扶貧工作取得舉世矚目成就后提出的新方針。為盡快消除貧困，我國政府提出2020年要實現農村貧困人口全部脫貧的目標。這意味著六年要脫貧7000萬人，每年減貧1170萬人，每月減貧100萬人，而截至2016年我國農村貧困人口還有4335萬人。[1]由此可見，我國扶貧任務仍十分艱巨。為了保證這一艱巨任務的完成，習近平主席2013年提出“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的重要指導方針。2015年6月，習近平主席在貴州考察期間將精準扶貧思想進一步概括為“扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準”這六個方面。

2.精準扶貧中存在的問題

精準扶貧指導方針提出后，各地在實踐過程中取得了非常好的成績。一些地方開始改革農村經濟體制，扶貧瞄準貧困縣、貧困村，并且注重從貧困確認、扶貧程序及結果多方面展開追蹤。但精準扶貧工作還存在如下不足：

第一，貧困戶識別不夠精準。貧困戶識別是精準扶貧的基礎工作。目前我國的貧困戶識別以貧困村為重點，以貧困戶收入為基本依據，另外考慮住房、教育、健康等因素，通過農戶申請、評議、公示和審核等程序進行確認。但因為農民流動性較強、貧困戶參與度不高等問題，出現了一定誤差，有的目標農戶沒有受益，有的不符合條件的人卻享受到了照顧。

此外，國家按照年收入2300元作為貧困標準，并以縣為單位實行“規模控制”，即通過收入統計上的百分比確定貧困規模。[2]貧困人口規模由省級扶貧部門測算后按結果進行分配，在這種方式下，各地的貧困村和貧困戶指標與實際貧困人口規模并不完全一致，從而出現指標溢出或不足的現象。

第二，行政成本大。相比傳統的粗放型扶貧，精準扶貧能夠使扶貧針對性更強。但要實現扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準等六個精準，需要耗費大量人力物力，行政成本比較大。一方面，為貧困人口建檔立卡是一項基礎性的工作。準確識別所有貧困戶的任務十分繁重，需要各級政府尤其是基層鄉鎮政府成立專門領導小組來統一布置，先廣泛宣傳，再調查登記，最后公正公開，才能保證貧困戶全部建檔。另一方面，貧困人口資金的發放使用和項目的監管，需要政府制定詳細并有操作性的政策，還要具有一定專業素養的人才來執行和開展有效的監管工作。總之，在精準扶貧的過程中，必須投入更多的人力、物力，才能保證貧困戶的準確識別、資金的正確使用，從而使政府部門面臨著嚴重的人員、資金的壓力，這必然會加重政府的行政成本。

第三，扶貧資金使用統籌不當。扶貧資金是財政專項資金，是精準扶貧的重要“助推劑”。但是，扶貧資金因為涉及財政、扶貧、發改等部門，加上項目多，又比較分散，所以在使用管理上存在諸多問題。比如，有的扶貧項目沒能及時啟動，致使扶貧資金長期滯留；有的項目資金沒有用在規定項目上，被違法挪用；有的項目立項覆蓋面太多，造成扶貧資金難以發揮應有的效益。

此外，除了扶貧資金以外，國家每年還以多種形式向農村建設投入資金，農業、交通、國土、水利、林業等專款中都有農村建設相關內容。這些資金本應和專項扶貧資金一起，為消除貧困發揮更大作用。但有些地方，這些扶貧資源并沒有和扶貧資金整合，由于扶貧資金專款專用，其他支農資源就被用于其他地方。同時，由于已經有了專項扶貧資金，一些貧困縣、貧困村反而失去了獲取其他支農資金的機會。

第四，扶貧政策存在不足。扶貧政策存在著項目指向不準、扶貧部門和政策間有待協調等問題。精準扶貧項目通常是政府部門領導干部決定的，扶貧項目大都是養殖、種植等產業，而農村貧困人口很多是傷、殘、病狀態，缺乏一定的勞動能力。他們無法享受這些政策的優惠，想通過這樣的渠道脫貧心有余而力不足。

除此之外，我國扶貧部門的設置仍存在突出問題。省級的扶貧部門，一些設置扶貧局，一些成立扶貧辦，有些是獨立設置，有些是混合設置。縣級扶貧機構的設置更加不穩定、不規范。扶貧辦負責專項扶貧工作，但實際上掌握扶貧資源較少，統籌各方的措施有限。這些問題的存在影響了扶貧工作的開展。同時，扶貧政策也需要整合，如扶貧開發與低保制度中扶貧和低保戶有重復的現象，為減少因制度不一造成的問題，要對兩項制度的信息進行比對，使扶貧更加精準。

二、社會組織在精準扶貧中的重要作用

2017年10月，習近平在黨的十九大報告中強調：要動員全黨全國全社會力量，堅持精準扶貧、精準脫貧，中央、省、市縣各負其責，確保到2020年我國貧困人口實現脫貧。要實現2020年全部脫貧的目標，必須凝聚全社會力量廣泛參與，而社會組織是現代化社會治理的重要參與主體之一。加強精準扶貧中社會組織的參與，不僅能夠有效降低扶貧工作的成本，更能提高扶貧工作的效率和效果。

1.社會組織參與能夠使扶貧對象的識別更加精準

目前我國貧困戶識別小組一般是由市、縣、鄉抽調的干部和村書記、駐村工作人員組成。他們是臨時組成的識別小組，任務繁重，還會碰到親朋等關系的影響，因此，在貧困戶識別的實踐中存在著漏報、虛假上報、拆戶等現象。而在貧困戶識別方面，社會組織具有多方面的優勢，可以協助他們更精準地識別貧困戶。參與扶貧的社會組織具有專業性、靈活性和公益性[3]，并且社會組織貼近基層，對農民的生活比較熟悉，能很快和村民打成一片，進而了解村莊全面的貧困戶信息。社會組織的動員性強，善于溝通和交流，可以將政府的政策、主張向群眾解釋，鼓勵所有符合條件的貧困人口及時申報。社會組織的志愿性，使他們對扶貧事業具有很高的熱情，也具有較好的團隊精神，能夠快速、高效地協助識別小組完成貧困戶識別工作。另外，社會組織還可以監督識別小組工作人員，避免漏報、虛假上報的情況發生。

2.社會組織參與能夠使扶貧成本降低

政府部門要實現精準扶貧，需要投入大量人力物力，社會組織參與后，能夠較大程度地提高資金的使用效率，降低扶貧成本。具體來講主要有三個方面：一是社會組織參與精準扶貧，可以幫助政府分擔一些工作。貧困戶的識別和建檔立卡以及扶貧政策的制定都要耗費大量時間、精力，如果由社會組織協助完成，可以減少政府人員的工作量。二是政府部門派出的識別貧困戶、發放項目資金等工作人員有些是臨時抽調的，專業性不強，效率偏低。而社會組織有專門的機構和專業化的員工，專業化程度較高，從事自身擅長的部分，可以高效地完成扶貧工作。三是社會組織能夠動員個人、企業、其他團體出資，吸引社會資金扶貧，彌補政府資金的不足。

3.社會組織參與能夠使扶貧政策更加完善

扶貧政策是精準扶貧目標實現的重要制度保障，但目前我國扶貧政策存在一些不足，部分精準扶貧政策未能準確到位，存在一定偏差。要使扶貧政策貼近實際，保障貧困戶利益，并切實可行，就應在制定時充分吸取各方面尤其是基層群眾的意見。而社會組織身處基層，是基層各領域各方面人才、資源的一個聚集地，能夠為政策的制定提供公眾尤其是貧困戶的意見、建議。社會組織能夠搭建起貧困戶代表和政府溝通的橋梁，使政策指向明確，有較強的可執行性。在各項措施出臺的過程中，政府部門應該采用多種方式來征求社會組織和其他社會力量的意見，如政策咨詢、聽證會等，這樣有助于政府部門制定合適的政策，減少政策的一些失誤和偏差。

此外，脫貧是扶貧政策的最終目的，社會組織了解貧困群體致貧的原因，能夠提出針對性較強的脫貧方案。扶貧不是簡單的資金注入，更是要發掘貧困者的潛在能力，對貧困群體進行培訓和扶植，使其能夠自食其力，通過自身改變貧困狀態。社會組織明確貧困群體的多樣化需求和不同特質，對政策制定提供詳細資料，使政策盡量滿足不同需求，提供個性化服務，使貧困者有效脫貧。

4.社會組織參與能夠防止扶貧資金濫用

扶貧工作由政府主導，如果缺乏有效監督，扶貧資金可能被挪用和貪污，或者被用于搞面子工程等。尤其是在精準扶貧項目執行階段及監督領域，如果由同一體系內的政府部門相互監督，在利益的驅使下，容易出現尋租或腐敗現象。據審計署調查，在扶貧實踐中個別縣的扶貧專項資金被貪污或浪費，基層貧困戶沒有享受到扶貧政策的優惠。因此扶貧工作要引入社會監督，社會組織是社會力量的一個重要組成部分，社會組織監督比普通公眾更積極、更專業。社會組織對政府扶貧進行監督，能夠保證政策、項目、資金使用到位，減少扶貧事業中的貪污和浪費，促進扶貧事業健康發展。政府可以通過委托社會組織參與對農業產業扶貧項目及資金、扶貧信息報送等工作的專項督查，參與政府扶貧辦、財政、發改委等部門組織的“財政扶貧資金使用管理”績效考評工作[4]，從而防止貪污腐敗等行為發生，保證扶貧資金的使用到位。

三、發揮社會組織參與精準扶貧作用的路徑選擇

社會組織能夠在精準扶貧中發揮重要作用，但當前還存在參與力量少，引導、保障措施不足等問題。為了更好地發揮社會組織在精準扶貧中的作用，社會組織應加強自身建設，提升扶貧能力，而政府應積極引導社會組織參與精準扶貧工作，逐步完善社會組織參與扶貧的相關法律制度，不斷拓寬社會組織參與精準扶貧的渠道。

1.積極引導社會組織參與精準扶貧工作

首先，政府要加強宣傳工作，讓更多的社會組織認識、了解扶貧工作。政府應通過多種方式介紹我國扶貧工作的重要性、進展和困難，積極號召、倡導并推動社會組織關注和支持、參與精準扶貧工作。具體來說，政府可以定期召開社會組織參與精準扶貧工作會議，也可以在政府信息平臺上發出倡議，還可以將優秀社會組織的工作案例通過網絡、報紙等媒體進行推送，吸引其他社會組織學習和參與。

其次，政府應對公眾宣傳社會組織，增加人們對社會組織的認知。當前，相當一部分人對社會組織的屬性和工作不夠了解，還存在一些誤區，這在一定程度上限制了社會組織參與扶貧工作。政府的宣傳介紹，將有助于社會組織樹立良好的社會形象，獲得更多的公眾理解、認同、支持。

最后，政府應當優化登記制度，降低社會組織場所、資金、人員等注冊門檻。重視對社會組織的培育，破解社會組織發展的體制和機制障礙，在設立登記、公共財政支持和能力扶持等方面給予相應的保障和幫助[5]。對暫不具備登記條件的社會組織實行備案管理，擴大社會組織數量和質量，增加社會組織服務扶貧工作的多種可能。

2.完善社會組織參與扶貧的相關法律制度

2014年12月，國務院發布了《關于進一步動員社會各方面力量參與扶貧開發的意見》，這是我國首個社會扶貧方面的專門文件，是社會組織參與精準扶貧工作的指導方針。但總體來講，我國社會組織參與扶貧整體規劃仍有待完善，各項相關法律規章制度仍需要健全。政府要進一步明確各部門扶貧職責，建立政府和社會組織扶貧溝通聯系平臺。還要不斷完善各項法律規章，制定相關政策，以制度形式激勵、保障社會組織參與扶貧工作。具體包括以下幾方面。

首先，各地方要出臺社會力量(包括社會組織)扶貧指導性意見。應依據國務院發布的《關于進一步動員社會各方面力量參與扶貧開發的意見》，研究制定省級扶貧指導性文件，并搭建社會組織了解和參與精準扶貧的有效平臺。要制定詳細的工作方案，編列出社會組織可以參與的扶貧工作目錄，使社會組織參與扶貧開發的領域和項目清晰明了，這樣才能確保社會組織在精準扶貧工作中有的放矢，行動有序、高效，提高工作的實效性。

其次，扶貧是一項系統工程，需要各部門、各政策之間的協調、配合。從最根本上來講，扶貧就是要提高經濟社會發展水平，要從制度、頂層設計上完善上層建筑，推動經濟基礎的改革，破除農村產業化、規模化發展的制度障礙，以大規模的扶貧開發建構扶貧的骨架。[6]各級政府、扶貧主管部門和行業管理部門要根據各省的指導性文件，制定適合本地區本部門的具體扶貧政策和措施，建立扶貧配套政策支撐體系，使之與社會組織參與精準扶貧的政策具有銜接性。

最后，要對扶貧工作開展考核，有效衡量社會組織的扶貧工作。在篩選社會組織時，要注重審查社會組織的扶貧能力，有無專業人才和基層工作人員。在扶貧工作中要對貧困人口建檔、資金發放等環節進行全面檢查和抽查，確保社會組織工作的準確性。

3.拓寬社會組織參與精準扶貧的渠道

要使更多的社會組織參與到精準扶貧事業中來，需要拓寬社會組織參與扶貧工作的途徑。社會組織參與扶貧工作渠道不足，常常導致社會組織參與精準扶貧的形式單一、程度偏低。因此，要拓寬參與渠道，構建政府、社會公眾和社會組織相互合作的體制機制，確保社會組織能夠融入精準扶貧的整個過程，發揮社會組織的最大功能。

首先，精準扶貧的基礎工作是貧困戶識別。政府部門可以直接委托有資質的社會組織明確扶貧對象。被選中的社會組織和農業部門通力合作，核準核實扶貧對象以及人口數據，重點關注每年已經脫貧的貧困村、計劃脫貧的貧困戶和貧困人口。

其次，在項目落實過程中，政府可通過購買公共服務讓社會組織直接參與精準扶貧。政府應完善具體制度設計，對參與扶貧項目的服務標準、服務范圍、服務對象、購買程序等進行明確規定并公示，通過投招標等方式選定符合要求的社會組織。

再次，社會組織以多種形式輔助政府完成扶貧。建立社會組織與各級政府部門、相關企事業單位的聯動機制，在各種扶貧資金、物資的籌集、發放過程中發揮作用。社會組織可以充分發揮橋梁作用，將各方面資源進行整合，擴大貧困戶款物籌集渠道，使大量援助物資、專業技術人員和志愿服務人員高效有序地進入貧困村和社區開展工作。政府還可以細化扶貧工作，通過授權將一些與扶貧有關的事務性工作、輔助性工作直接轉交給社會組織來完成。

最后，扶貧工作是一項長期的事業，政府部門可以支持指導社會組織根據自身專業優勢，在貧困村設立各種專業服務站，為貧困群眾提供社區發展、心理輔導、法律援助、疾病監測等多方面專業服務。在政府的支持幫助下，社會組織可建立健全涵蓋對口援助、就業培訓、創業扶持的一體化持續幫扶機制，建立大量民生項目，全面幫助受助群眾發展生產、增加收入、改善生計。

4.加強自身建設，提升社會組織扶貧能力

由于各種原因，我國社會組織的自律性普遍偏弱，一些社會組織存在內部管理無序等現象。社會組織應按照“權責分明、依法自治”的標準來建設自身。

首先，完善規章制度。社會組織應當加強內部的各項制度建設，建立并完善組織制度、人事制度、崗位制度、財務制度等。同時要有明確的機構劃分、人員構成、職能范圍，要逐步建立科學、民主的決策機制，要有規范的管理制度和嚴格透明的財務制度。

其次，加強思想建設。社會組織具有志愿性、公益性等特點，成員應具有較高的思想覺悟、服務意識。參與精準扶貧工作，常常要深入到偏遠貧困地區，環境非常艱苦，這就要求社會組織成員具有奉獻精神。社會組織可以通過開辦各種講座、定期學習等形式使扶貧理念內化到每一個成員心中，形成一套適合扶貧工作的思想文化體系。

最后，社會組織要以政府部門公布的優秀扶貧組織為目標，通過學習和實踐活動，創建規范化服務，尤其是通過黨員帶頭，創立示范窗口、服務支隊，借助人力、專業、技術等優勢，為貧困群眾提供周到服務，在精準扶貧工作中起帶頭引領模范作用。