農村土地承包及促進農民持續增收

內蒙古農牧業廳機關事務服務中心 010010

由于二輪土地承包政策的落實，農村建立了良好的土地承包管理機制，有效地調動和保護了農民的積極性，促進了農村經濟的發展和穩定。完善農村土地承包經營權流轉制度，事關農村土地承包關系的長期穩定，土地流轉和適度規模經營是一項復雜的系統工程，涉及面廣，政策性強，必須穩妥地推進。做好農村土地流轉和適度規模經營工作，必須充分尊重農民的主體地位，以市場為導向，深化認識，加強服務，力求創新，積極引導農村土地承包經營權流轉的健康發展。

1 農村土地承包經營權流轉現狀

近年來，巴彥淖爾市認真貫徹落實中央和自治區關于加快發展現代農牧業的政策精神，把促進農村牧區土地規模化經營作為發展現代農業、建設新農村的一項重要舉措，土地流轉和規模化經營呈現出蓬勃發展的勢頭。2004年后農村各項稅費全部免除，開始從補貼轉包全部轉變為有償轉包，每年的轉包費在200～500元/1330km，期限是3～5年。據調查，全市農村土地流轉面積從2008年的39.2萬畝、2009年的78.6萬畝、2010年的103.8萬畝到2015年的275.7萬畝，流轉面積占耕地面積的比重由3.6%、7.5%、9.8%提高到26.4%，千畝以上的規模經營面積從2009年的8.46萬畝、2010年的15.3萬畝到2015年的41.3萬畝，規模經營面積不斷擴大。巴彥淖爾市的土地流轉總面積276.1萬畝中，流轉集中100畝以上且實行規模經管的面積有57.8萬畝，占土地流轉總面積的20.3%左右。其中95%以上流向了工商企業，工商企業投資額達到流轉土地規模經營投資總額的80%以上。

2 農村土地承包經營權流轉的成效

（1）土地流轉規模化經營加快。2015年，全市新增土地流轉面積10.6萬畝，累計面積達到282.3萬畝。全市規模經營戶的經營面積在100畝以上的有58.9萬畝，占流轉總面積的20.8%。其中流轉土地進行千畝以上規模化經管的主體有98家，面積達到41.9萬畝，占流轉總面積的14.7%。經營面積在500～1000畝之間的有7.3萬畝，占規模經營面積的9.75%；經營面積在300～500畝之間的有3.6萬畝，占規模經營面積的6.1%；經營面積在200～300畝之間的有2.9萬畝，占規模經營面積的5.4%；經營面積在100～200畝之間的有2.9萬畝，占規模經營面積的5.4%。

（2）合理配置農村資源，增加農民收入。應加大宣傳力度，提高農民依法流轉土地承包經營權的認識和自覺性，并且有針對性的對村組干部進行宣傳培訓，基層干部應依法規范管理土地流轉。

（3）大力發展農業產業化經營。農業產業化經營能夠實現經濟利益最大化，促成“企業十農戶”的模式。農戶與企業有共同的利益追求，并且農戶與企業有各自的比較優勢，在農業生產過程中引入利益共享、風險共擔的經營機制，才能形成有利于生產力發展的新生產關系，使優勢資源得到合理配置，農戶和企業各自的優勢能夠最大限度地得到發揮。

（4）依法合作，共擔風險。在農業產業化經營過程中，企業和農戶的合作風險主要有市場風險和信譽風險。雙方在考慮經濟利益的同時，必須清醒地認識到風險因素，并以法律的形式明確各自承擔的義務與責任，只有這樣才能使雙方的合作合法可靠。解決市場風險靠的是對市場信息準確的判斷和把握，保證產品人無我有，人有我優，人優我廉。解決信譽風險要靠法律和政策體制的完善來保證，維護合同定單的法律地位和嚴肅性。

（5）發展產業化。要著力扶持龍頭企業的發展，通過企業加農戶的形式，帶動農戶開拓市場、推廣技術和促進地域經濟發展。龍頭企業可以是生產加工企業、流通企業、科技企業、中介組織，只要能夠帶動農戶發展生產、增加收入，政府就應該給予扶持，使農業產業化經營日益壯大，健康發展。

3 目前土地流轉與規模化經營過程中存在的問題

（1）農民對土地流轉認識不足。由于我國受傳統小農思想影響較深，導致了農民不能正確的認識土地流轉，對土地流轉重視程度較低。因此，他們即使讓土地荒廢，也不愿意將自已承包經營的土地轉讓，這在一定程度上浪費了農村的土地資源，導致農村經濟不能快速發展。

（2）土地流轉管理不規范。農村土地流轉問題不夠規范合理，目前尚處于群眾對土地自發流轉的階段，土地流轉行為多發生在農戶與農戶之間。農村集體經濟組織很少干預農村土地流轉問題，導致了農民在土地流轉的過程中，缺少相應的規章制度，致使土地流轉雙方的權利得不到有效保障。

（3）農民土地流轉形式不規范。農民在土地轉讓過程中，由于缺乏相關的政策了解，會出現隨意轉讓的問題：轉讓雙方不簽訂轉讓合同；有合同但責任權利不明確；土地出租、轉包、轉讓沒有經過村委會備案，遇到矛盾糾紛又得不到及時有效的解決，這在一定程度上危害了雙方的經濟利益。因此，規范農民的土地流轉形式是十分有必要的。

（4）土地規模流轉難度大。由于目前農村人口老齡化問題較為嚴重，大多數老人的土地不耕種也不流轉，導致了農村土地資源嚴重浪費，土地利用不合理，土地規模流轉難度大。農業產業化經營還處于初級階段，個別地方政府對農村經濟的發展不夠重視，這就導致了農村土地無法進行綜合開發，土地利用率低，土地規模流轉難度大。

（5）土地流轉后改變農業用途。農村土地流轉后，原本的農業用地通常會轉變為工業用地或商業用地，這就會導致土地質量下降，同時破壞了土地資源，不利于可持續發展。

4 土地流轉與適度規模經管的對策建議

（1）全面落實農村土地承包經營權。在第二輪農村土地承包關系得到全面確定并總體穩定的情況下，做好后續完善工作，全面推進集體林權的制度改革，依法明晰林地承包經營權，將農村土地承包經營權證和林權證全面發放到戶，為農村土地承包經營權的流轉奠定基礎。建立農村土地承包經營權登記制度，因農村土地被征收或征用、農戶土地承包經營權被收回或調整等導致農戶承包地發生異動的，應及時到縣級管理部門辦理土地承包經營權證的變更。

（2）加強農村土地流轉問題的研究，制定土地流轉政策。推進農村土地流轉與適度規模經營需要有一系列的政策支持，一是出臺補貼政策鼓勵土地流轉，可以從糧食直補、糧種補貼、綜合補貼、農機具補貼等惠農政策中增加對土地流轉的補貼項目，也可以單設一項土地流轉補貼。二是從銀行貸款、財政支持、項目支持、稅收優惠、工商登記等方面支持土地流轉，金融部門要啟動對土地規模經營業主的貸款業務，滿足農業投入大、周期長、見效慢的發展需求；財政部門要增加對土地流轉和土地規模經營業主的轉移支付；農業和發改委等部門要對土地流轉和土地規模經營從項目上給予必要支持。三是解決部分經營主體建設用地的需求，對特殊經營主體要給予臨時建設用地審批政策上的支持。四是出臺優惠政策，適當降低準入門檻，鼓勵和引導工商資本、技術投身新農村建設。

5 加快推進農村土地承包經營權流轉的實施意見

（1）加快土地流轉是促進農村改革發展的現實需要。農村改革發展的目標是促進生產要素優化配置，關鍵在于創新農業經營體制，重點在于保障農民土地承包的權益。一方面，以土地資源為平臺，整合資金、技術等資源，培育各類規模經營主體，創新農業產業化發展的模式，提高農業綜合生產能力；另一方面，促進農村勞動力轉移，加快城鄉一體化發展進程，更好地維護和發展農民的土地承包權益。

（2）加快土地流轉是發展現代農業的客觀要求。現代農業是規模化和集約化的農業，關鍵在于提升農業產業化水平，重點在于適度規模經營，難點在于農村土地流轉。通過土地流轉，擴大農業經營規模，改善農業經營條件，加快農業產業結構調整，提升土地利用率和農業產業化經營水平，實現農業產業的提質增效和轉型發展。

（3）加快土地流轉是農民持續增收的有效途徑。“三農”問題的核心是農民持續增收，農民增收的關鍵在于增收渠道多樣化。通過土地流轉，改善農業生產條件，擴大生產規模，提高了土地經營效益。農戶在穩定獲得租金、轉包費或入股分紅等流轉收益的同時，向第二、三產業轉移，拓展了農民的增收渠道，實現了勞動力轉移和農民增收的雙贏。